Postępowanie admnistrayjne - ćwiczenia.doc

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE – ĆWICZENIA

Prowadzone przez mgr J. Janczak

1.      Normy prawa administracyjnego

W ramach norm prawa administracyjnego wyróżniamy:

a)      Normy materialnego prawa administracyjnego

b)     Normy ustrojowego prawa administracyjnego

c)      Normy proceduralnego prawa administracyjnego

Ad.  A) Normy materialnego prawa administracyjnego ustalają kompetencje organów administracji publicznej oraz określają sposób zachowania się obywateli i podmiotów nie podporządkowanych  organizacyjnie tym organom.

Ad. B) Normy ustrojowego prawa administracyjnego regulują stosunki wewnątrz administracji publicznej oraz między tymi organami a podległymi im organizacyjnie instytucjami i jednostkami.

Ad. C) Normy proceduralnego prawa administracyjnego regulują tryb i zasady zastosowania norm materialnego prawa administracyjnego.

Celem procesu stosowania norm materialnego prawa administracyjnego jest określenie sytuacji prawnej adresata w postaci udzielenia względnie odmowy udzielenia uprawnienia albo w postaci nałożenia  obowiązku. Można wyodrębnić dwie grupy norm proceduralnych:

1. 1. Zawarte w kpa
   2. Zawarte w innych aktach prawnych przy czym ich stosunek do kpa jest określony przez przepisy kpa względnie przez nie same (np. ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

2. Organy uprawnione do prowadzenia postępowania administracyjnego.

Organem prowadzącym postępowanie administracyjne jest:

a)      Organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (art. 1 pkt 1kpa) np.: organ administracji samorządowej, organ administracji rządowej zespolonej i niezespolonej, naczelne i centralne organy administracji publicznej.

b)     Organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (art. 1 pkt 2 kpa) np.: organy organizacji spółdzielczych czy społecznych oraz organy organizacji zawodowych. Organy administracji publicznej prowadzą ogólne postępowanie administracyjne stosując materialne prawo administracyjne przy czym  przepisy kpa znajdują zastosowanie tylko wtedy wówczas gdy przepisy prawa materialnego przewidują formę decyzji lub ugody administracyjnej dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o charakterze indywidualnym, a więc odnoszą się do konkretnego adresata i konkretnego stanu faktycznego.

Organy uprawnione do prowadzenia postępowania administracyjnego:

A. Organy administracji publicznej dzielą się na:

Ø      Administrację rządową

Zespoloną – pod zwierzchnictwem wojewody

Niezespoloną – cześć administracji, której organy terenowe podlegają ministrowi (np. WKU)

Ø      Samorząd terytorialny nie mający hierarchicznego podporządkowania:

- gminny

- powiatowy

- samorządowy

W przypadku samorządu terytorialnego wspólnym dla nich organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.

B.     Organy państwowe oraz inne państwowe jednostki organizacyjne jeżeli z mocy prawa lub w drodze porozumienia zostały upoważnione do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej (np. państwowe uczelnie wyższe, rektor, dziekan).

C.     W sprawach prowadzonych przez inne podmioty (samorząd zawodowy, jednostki spółdzielcze, organizacje społeczne, a nawet podmioty prywatne) jeżeli z mocy prawa bądź z mocy porozumienia zostały upoważnione do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej (szkoły wyższe prywatne, izba lekarska).

3. Zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego.

1. 1. w sprawach indywidualnych – decyzja administracyjna
   2. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego
   3. w sprawach wydawania zaświadczeń (zaświadczeń wyjątkiem spraw uregulowanych ordynacją podatkową)
   4. w sprawach skarg i wniosków rozpatrywanych przez organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz organów organizacji społecznych (pomijając prywaciarzy)

Kodeks powinien być stosowany wszędzie tam gdzie dokonuje się czynności z zakresu administracji publicznej.

W jakich przypadkach nie stosuje się przepisów kpa:

1. 1. 1. w sprawach karnych skarbowych
      2. w sprawach uregulowanych przepisami ordynacji podatkowej z wyłączeniem działów 4,5 i 8
      3. w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i konsularnych o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej
      4. inaczej sprawach nadrzędności i podległości organizacji pomiędzy organami państwowymi, a innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi
      5. w sprawach podległości służbowej pracowników organizacji państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych

4.      Zasady postępowania administracyjnego.

Zasady to reguły, dyrektywy o podstawowym znaczeniu odnoszące się do  całego postępowania. Posiadają moc prawną jaką posiadają przepisy kpa. Pełnią one rolę dyrektyw interpretacyjnych. Naruszenie zasady może spowodować:

1. 1. 1. 1. Zmieniające
         2. Uchylające
         3. Stwierdzające nieważność decyzji

Zasady kpa mają zastosowanie również tam gdzie chociażby posiłkowo stosuje się przepisy kodeksu.

Zasady ogólne pa są to podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez ustawodawcę. Przypisanie określonej normie postępowania znaczenia zasady ogólnej wywołuje szereg konsekwencji prawnych:

              reguły wspólne dla całości postępowania administracyjnego, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania i stanowić wiążące wytyczne dla stosowania wszystkich przepisów kodeksu

              cechą charakterystyczną zasad jest to że nie wprowadzają one żadnych innych instytucji postępowania administracyjnego natomiast mogą one być realizowane przez już istniejące instytucje

              dzięki tzw. wyjęciu przed nawias owych zasad wszystkie ważniejsze instytucje kpa mogą być traktowane jako konkretyzacja zasad ogólnych co oznacza, iż poszczególne przepisy muszą być interpretowane zgodne z owymi zasadami

              zasady ogólne mogą służyć wypełnianiu ewentualnych luk w obrębie kpa.

Zasady ogólne są normami prawnymi, a nie jedynie wskazówkami czy wytycznymi. Ich naruszenie traktowane jest jako naruszenie prawa. System zasad prawa obowiązujący w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza się do zasad ogólnych. Należą do niego również zasady prawa wypływającego z Konstytucji, zasady prawa przyjętego w prawie europejskim oraz te, wypracowane w doktrynie prawa, stanowiące uogólnienie rozwiązań prawnych.

Zasady określone są w art. 6 – 16 kpa

1. 1. 1. 1. 1. Zasada praworządności art. 6 kpa /legalizmu/ - organy administracji publicznej działaj na podstawie przepisów prawa i w granicach przez to prawo zakreślonych. Administracja publiczna w sposób władczy wówczas sferę życia obywatela, może ingerować wówczas jeżeli przepis prawa tak stanowi. Jeżeli przepis nie reguluje określonej dziedziny, ingerencja administracji jest bezprawna. Do administracji nie odnosi się reguła „co nie jest zakazane to jest dozwolone”. Zasadę winny stosować wszystkie organy administracji dlatego, ze dysponują przymusem państwowym.
            2. Art. 8. [Zasada pogłębiania zaufania obywateli] Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
            3. Art. 9. [Zasada informowania stron] Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
            4. Art. 10. [Zasada uczestnictwa stron w postępowaniu] § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

§ 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

5. 5. 5. 5. 5. Art. 11. [Zasada wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy] Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
            6. Art. 12. [Zasada szybkości postępowania] § 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

§ 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

• Art. 13. [Zasada nakłaniania do ugody] § 1. Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna).

§ 2. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody.

• Art. 14. [Zasada pisemności postępowania] § 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej.

§ 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji

• Art. 15. [Dwuinstancyjność postępowania] Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

art. 16 § 1 kpa zawiera definicję decyzji ostatecznej stanowiąc, iż decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Zgodnie z przepisami kpa i przepisami szczególnymi w toku instancji nie służy odwołanie od decyzji:

1. 1. 1. 1. 1. 1. wydanej w toku decyzji II instancji
               2. jednoinstancyjnym postępowaniu stanowiącym wyjątek od reguły administracyjnej art. 127 § 3
               3. jeżeli strona uchybiła terminowi od wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu.

Od powyższej zasady ustanowiono dopuszczalne wyjątki, a mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona między innymi przez uchylenie lub zmianę takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności czy wznowienie postępowania przy czym będzie to miało miejsce tylko w przypadku przewidzianym w kodeksie lub ustawie szczególnej.

• Zasada prawa skarg do sądu administracyjnego art. 16 § 2 kpa oznacza ona prawo do wniesienia skargi do WSA na decyzję administracyjną z powodu jej niezgodności z prawem.

5.      Właściwość organów

Właściwość organów to zdolność do rozstrzygania, odejmowania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wyróżniamy właściwość ustawową tj. wynikającą wprost z przepisu ustawy oraz właściwość delegacyjną czyli wynikającą z delegacji w sytuacji gdy następuje przekazanie danej sprawy lub czynności w sprawie jednemu organowi administracji publicznej przez drugiego. Kpa w art. 19 stanowi o dwóch rodzajach właściwości:

• właściwości rzeczowej
• właściwości miejscowej

Na podstawie przepisów prawa procesowego regulujących weryfikację decyzji administracyjnej wyróżnia się  trzeci rodzaj właściwości:

• właściwość instancyjną zwaną funkcjonalną

tj. zdolność organu do prowadzenia weryfikacji w drodze decyzji administracyjnej. Art. 19 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Organy muszą zatem kontrolować swą właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie, przy czym organy właściwe  w sprawie nie mogą  przekazać swojej właściwości innemu organowi zarówno wyższego jak i niższego stopnia chyba, ze przepis szczególny to przewiduje. W przypadku naruszenia przepisów o właściwości  przepisy kodeksu przewidują nieważność decyzji.

Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Kodeks w art. 20 odsyła w sprawie ustalenia właściwości rzeczowej do przepisów o zakresie działania organów administracji publicznej. Zatem właściwość rzeczową ustala się na podstawie ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustawowych , które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Ponadto właściwość rzeczowa może wynikać z wydanych na podstawie ustaw aktów wykonawczych oraz zawartych  na podstawie ustaw porozumień.

Właściwość miejscowa to zdolność organów do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Zasady ustalania właściwości miejscowej reguluje art. 21 kpa przy czym przepisy szczegółowe mogą ustalać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej z pierwszeństwem przed kpa.

Spory o właściwość.

Jest to  sytuacja, w której co do zakresu działania organów administracji państwowej zachodzi rozbieżność poglądów. Główną przyczyną sporów o właściwość jest niedoskonałość przepisów prawnych, prowadzących do błędnej ich wykładni.  Wyróżniamy spory pozytywne, w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygania w sprawie i spory negatywne, w których żadne z organów nie uważa się za właściwy. Właściwość organów do rozstrzygania sporów między organami administracji publicznej reguluje art. 22 kpa. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym. Nie dotyczy ono rozstrzygnięci sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia postępowania.  Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej na którego obszarze wynikła sprawa podejmuje tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu  na interes społeczny lub ważny, słuszny interes obywatelski i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu. 

6.      Strony postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 kpa wynika iż pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem wprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu prawa, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku tego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tego pojmowania interesu odróżnić należy interes faktyczny tj. sytuację gdzie dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowani poprzeć przepisem praw powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności od organu administracji. W takim przypadku osobie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

7. Podmioty na prawach strony.

Podmiotami tymi są między innymi:

ü      Prokurator

ü      Rzecznik praw obywatelskich

ü      Organizacja społeczna

Organizacja społeczna – podmiot  na prawach strony. Zgodnie z art. 31 kpa, może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony jeżeli postępowanie to dotyczy praw lub obowiązków innej osoby, a OS zabiega o uczestnictwo w tym postępowaniu aby wesprzeć jego stronę lub przeciwstawić się jej żądaniom i interesowi. OS uczestnicząc w postępowaniu na prawach strony może nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnych ze stron mając na uwadze wyłącznie zachowanie interesu społecznego. OS może w postępowaniu dotyczącym jednej osoby wystąpić z żądaniem  wszczęcia postępowania  lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej OS i gdy przemawia za tym interes społeczny przy czym obie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Organ rozstrzyga o wszczęciu postępowania lub dopuszczeniu OS do udziału w nim w formie postanowienia, na które służy zażalenie. OS która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony może ubiegać się o uzyskanie zgody organu na wyrażenie poglądu w sprawie w formie uchwały lub oświadczenia jej organu statutowego. Zgoda organu powinna mieć formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia, a jedynie  zażalenie wniesione wraz z odwołaniem na podstawie art. 142 kpa.  

8.      Doręczenia.

Doręczenie pism jest bardzo ważną czynnością w prawie administracyjnym. Stanowi bowiem warunek skuteczności działań administracji publicznej. Doręczenie jest czynnością materialno - techniczną wywołująca określone skutki przewidziane przepisami w kodeksie.

Art. 39 kpa zawiera zasadę oficjalności doręczeń, której naruszenie powoduje wadliwość postępowania. Organ dokonuje doręczeń za pośrednictwem:

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. Poczty polskiej
                  2. Innych podmiotów do tego uprawnionych

     Organ ma obowiązek doręczenia stronie wszystkich pism dotyczących sprawy w której toczy się postępowanie. Pisma do strony powinny być kierowane imiennie tj. wymieniają stronę jako indywidualnie określonego adresata przy czym podmioty biorące udział  w postępowaniu na prawach strony powinny być traktowane co do doręczeń tak samo jak strony.

Zasadą jest, że pisma doręcza się podmiotowi, do którego są skierowane, chyba, ze działa on przez przedstawiciela ustawowego lub ustanowionego pełnomocnika. W takiej sytuacji doręczenie pisma tylko stronie jest bezskuteczne. Jeżeli sprawa została wszczęta na skutek podania złożonego przez dwóch lub więcej stron pisma doręcza się  wszystkim stronom chyba, że w podaniu wskazano jedna stronę jako upoważniona do odbierania pism.  W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swojego adresu. W przeciwnym razie doręczenie pisma pod starym adresem jest prawnie skuteczne.

Osobom fizycznym, pisma doręcza się w ich miejscu zamieszkania lub w ich miejscu pracy, jak również lokalach organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w wyjątkowych przypadkach także w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Jest to tzw. doręczenie właściwe. Natomiast z doręczeniem zastępczym mamy do czynienia gdy adresat pism nie jest obecny w swoim mieszkaniu. Wówczas pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłego domownika adresata, sąsiadów lub dozorcy domu pod warunkiem, że osoby te  zobowiążą się do oddania pisma osobiście adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi  bądź dozorcy domu zawiadamia się adresata umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe umieszcza się zawiadomienie na drzwiach mieszkania. W razie niemożności doręczenia w powyższy sposób, pismo składa się na okres 14 dni w placówce pocztowej lub Urzędzie Gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub  na drzwiach mieszkania adresata, biura lub innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności  zawodowe bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Doręczenie w tym przypadku uważa się za dokonane z upływem owego 14 dniowego okresu  chyba, że adresat odebrał pismo wcześniej wówczas datą doręczenia będzie data jego odbioru. Osoba odbierająca pismo powinna potwierdzić doręczenie  swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W razie odmowy potwierdzenia doręczenia, które zostało wykonane, doręczyciel sam potwierdza akt doręczenia. Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, pismo zwraca się nadawcy z adnotacja o odmowie przyjęcia i włącza się je do akt sprawy uznając, że zostało ono doręczone z datą odmowy jego przyjęcia.

Art. 45 kpa wprowadza zasadę doręczania pism jednostko organizacyjnym, społecznym w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Upoważnienie do odbioru pism powinno być albo imienne albo powinno wynikać z podziału czynności pomiędzy osoby zatrudnione w biurze danej jednostki  organizacyjne. Dokonanie doręczenia poza miejscem wskazanym w tym przepisie lub do rąk osoby wprawdzie uprawnionej do odbioru pism, ale będącej poza lokalem stanowiącym siedzibę adresata, nie odnosi skutku prawnego. Szczególne przypadki doręczenia określają przepisy art. 48 i 49 kpa. W tym ostatnim równoznacznikiem doręczenia jest obwieszczenie jako forma zawiadomienia o aktach organu, stosowana w przypadku udziału znacznej liczby osób  w postępowaniu  lub gdy  nie można  z góry ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć w nim udział. W tym przypadku dręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia .

9.      Terminy

Terminem nazywa się zastrzeżenie dodatkowej czynności prawnej przez, które jej skutek zostaje ograniczony w czasie. W naukach administracyjno-prawnych termin ma istotne znaczenie prawne bowiem od jego spełnienia uzależniona jest możliwość podjęcia  obrony interesu  prawnego przez jednostkę. Termin może także stanowić element ograniczający moc wiążącą de...