www.koziej.pl
=======================================================
Stanisław KOZIEJ
STRATEGIE BEZPIECZEŃSTWA
NATO I UE
Skrypt internetowy
Warszawa/Ursynów 2008
1. NATO
1.1. Istota i ewolucja NATO
1.2. Struktura i zasady funkcjonowania NATO
1.3. Koncepcja strategiczna NATO
1.4. Strategia i polityka nuklearna
1.5. Przyszłościowe wyzwania
2. UNIA EUROPEJSKA
2.1. Pierwsza faza ewolucji ESDP
2.2. Strategia bezpieczeństwa Unii Europejskiej
2.3. Uwagi i komentarze do strategii bezpieczeństwa
2.4. Bezpieczeństwo i obronność w traktacie z Lizbony
Bibliografia
Celem niniejszego skryptu jest omówienie podstawowych problemów strategii bezpieczeństwa dwóch najważniejszych dla Polski organizacji międzynarodowych, jakimi są NATO i Unia Europejska. Koncentruje się przy tym uwagę na treści obowiązujących koncepcji strategicznych, z zasygnalizowaniem nowych wyzwań i problemów stojących przed tymi organizacjami.
1.1. Istota i ewolucja NATO[1]
Istotą NATO jest wspólne i równoprawne działanie państw członkowskich w celu zagwarantowania sobie, środkami politycznymi i militarnymi, bezpieczeństwa, zgodnie z zasadami Kart Narodów Zjednoczonych. Sojusz bazuje na wyznawaniu wspólnych wartości demokracji, praw człowieka i praworządności. Główną zasadą jego działania jest współpraca suwerennych państw, oparta na niepodzielności bezpieczeństwa wszystkich członków. NATO jest stowarzyszeniem wolnych państw zespolonych wolą kolektywnego działania na rzecz swego bezpieczeństwa. Decyzje w NATO podejmowane są na zasadzie jednomyślności. Podstawą prawną i traktatową NATO jest Traktat Północnoatlantycki oparty na art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych, mówiącym o niezbywalnym prawie każdego państwa do samodzielnej i zbiorowej obrony. NATO jest organizacją międzyrządową państw zachowujących pełną suwerenność i niepodległość. Organizacja stanowi forum konsultacji wszelkich problemów bezpieczeństwa jej członków. Jest ogniwem trwale łączącym bezpieczeństwo państw europejskich z bezpieczeństwem USA i Kanady.
Genezy NATO upatrywać należy w obawach państw zachodnich przed ekspansjonistyczną polityką ZSRR bezpośrednio po zakończeniu II wojny światowej. Zachód przeprowadził demobilizację swoich sił zbrojnych, podczas gdy ZSRR wyraźnie nie zamierzał tego czynić w podobnym stopniu. Utrzymywanie potężnego potencjału militarnego oraz twardy ideologiczny kurs komunistyczny, wprowadzanie niedemokratycznych metod sprawowania władzy w kontrolowanych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, w tym przewrót w Czechosłowacji oraz blokada Berlina w 1948 roku, utrwalały przekonanie państw zachodnich o narastającym niebezpieczeństwie agresji zewnętrznej lub wewnętrznej działalności wywrotowej. Pierwszym europejskim krokiem zaradczym było podpisanie w marcu 1948 roku Traktatu Brukselskiego przez Belgię, Francję, Holandię, Luksemburg i Wielką Brytanię. W ślad za tym nastąpiły negocjacje z USA i Kanadą w sprawie utworzenia Sojuszu Północnoatlantyckiego, opartego na gwarancjach bezpieczeństwa i wspólnych zobowiązaniach. Rokowania, w których uczestniczyły również inne państwa europejskie, zakończyły się podpisaniem Traktatu Waszyngtońskiego w kwietniu 1949 roku, powołującego wspólny system bezpieczeństwa euroatlantyckiego pod nazwą Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (North Atlantic Treaty Organization – NATO). Założycielami było 12 państw: 5 sygnatariuszy Traktatu Brukselskiego, 5 dodatkowo zaproszonych państw europejskich (Dania, Islandia, Norwegia, Portugalia i Włochy) oraz USA i Kanada. W 1952 roku przystąpiły do NATO Grecja i Turcja, w 1955 roku Republika Federalna Niemiec, w 1982 Hiszpania i w 1999 Czechy, Polska i Węgry.
Ewolucja NATO, jego struktury i koncepcji strategicznej, była ściśle związana ze zmianami warunków bezpieczeństwa światowego i europejskiego. W okresie zimnej wojny ewolucję tę wyznaczał głównie charakter konfrontacji między dwoma mocarstwami globalnymi USA i ZSRR oraz konfrontacji NATO z przeciwstawnym blokiem polityczno-militarnym, jakim był Układ Warszawski. Pierwsze sformułowanie sojuszniczej strategii znalazło się w dokumencie zatytułowanym „Strategiczna koncepcja obrony obszaru północnoatlantyckiego”, który został przyjęty w 1950 roku. Koncepcja ta zakładała prowadzenie operacji na wielką skalę w obronie terytorium Sojuszu. W połowie lat pięćdziesiątych opracowana i przyjęta została tzw. strategia zmasowanego odwetu. Wobec zdecydowanej przewagi konwencjonalnej ZSRR możliwość obrony widziano w zasadzie jedynie w odstraszaniu użyciem od razu całego arsenału nuklearnego. Taka strategia odstraszała od bezpośredniej agresji na Europę Zachodnią, ale była zbyt jednostronna. Dlatego w latach sześćdziesiątych, gdy nastąpiło większe zróżnicowanie zagrożeń i gdy wzrósł potencjał konwencjonalny NATO, przyjęto strategię elastycznego reagowania. Obydwie strategie były dokumentami niejawnymi, adresowanymi do rządów i dowództw wojskowych, ale nie do opinii publicznej. Odpowiadało to warunkom konfrontacji ideologiczno-militarnej z okresu zimnej wojny.
Największe zmiany zaszły w NATO w latach dziewięćdziesiątych, po zakończeniu zimnej wojny i rozpadzie Układu Warszawskiego oraz ZSRR. NATO musiało się szybko dostosować do radykalnie zmienionych warunków. Pierwszym krokiem w tym kierunku był szczyt w Rzymie w 1991 roku, gdzie przyjęto nową koncepcję strategiczną, jako dokument jawny skierowany do publicznej wiadomości. Nakreślono tam szerokie ramy bezpieczeństwa opartego na dialogu, współpracy i utrzymywaniu wspólnego potencjału obronnego. Integralną częścią nowej strategii była oferta szerokiej współpracy z nowymi partnerami z Europy Środkowej i Wschodniej. Zakładała ona również zmniejszenie uzależnienia od broni jądrowej, zmniejszenie liczebności i poprawę jakości wojsk, zwłaszcza ich zdolności do elastycznego reagowania. Położono nacisk na wielonarodowe struktury wojskowe. Dla ułatwienia współpracy z nowymi partnerami utworzono Północnoatlantycką Radę Współpracy (NACC). Kilkuletnia działalność tej Rady koncentrowała się głównie na sprawach politycznych i szeroko rozumianego bezpieczeństwa (np. kontrola zbrojeń, polityka i planowanie obronne, cywilna kontrola nad siłami zbrojnymi, rekonwersja przemysłu obronnego, budżety obronne, ochrona środowiska itp.).
W 1994 roku NATO wystąpiło z nową inicjatywą pod nazwą „Partnerstwo dla Pokoju”. Program ten został skierowany do wszystkich członków NACC oraz OBWE. W 1977 roku NACC przekształciła się w Euroatlantycką Radę Partnerstwa (EAPC), która stała się forum koordynacji programu „Partnerstwo dla Pokoju”. Program okazał się bardzo ważnym czynnikiem umocnienia stabilizacji i bezpieczeństwa w Europie i jednocześnie doskonałą formą przygotowania potencjalnych kandydatów do wstąpienia do Sojuszu. Koncentruje się na współpracy obronnej i tworzy warunki do realnego, obudowanego proceduralnie i instytucjonalnie, partnerstwa, a nie tylko dialogu i współpracy. Jednym z ważnych elementów takiego partnerstwa jest np. zobowiązanie się NATO do konsultacji z każdym aktywnym partnerem, jeśli ten uzna, że jego integralność terytorialna, niezależność polityczna i bezpieczeństwo są zagrożone. Jest to niewątpliwie czynnik znacząco zwiększający bezpieczeństwo państw partnerskich. Innym istotnym, zwłaszcza z punktu widzenia dobrego przygotowania się do ewentualnego członkostwa w NATO, elementem „Partnerstwa dla Pokoju” jest udział w „Procesie Planowania i Oceny Partnerstwa” (PARP). Daje on możliwość z jednej strony dostosowania procedur planowania obronnego i z drugiej stopniowego przekształcania modelu sił zbrojnych do wymagań sojuszniczych.
Szczyt NATO w Madrycie w 1997 roku zapoczątkował kolejną fazę rozwoju Sojuszu – otwarcie na nowych członków z byłego Układu Warszawskiego. Głównym tego wyrazem stało się zaproszenie do członkostwa Polski, Czech i Węgier, które zostało w praktyce zrealizowane za dwa lata w 1999. Jednocześnie stworzono formalne podstawy do ścisłej współpracy z Rosją i Ukrainą, podpisując „Fundamentalny Akt o Wzajemnych Stosunkach, Współpracy i Bezpieczeństwie między NATO a Federacją Rosyjską” oraz „Kartę Szczególnego Partnerstwa między NATO a Ukrainą”. Współpracę tę miały koordynować Stała Wspólna Rada NATO - Rosja (PJC) oraz Komisja NATO – Ukraina (NUC). W 2002 roku PJC, pracującą w tzw. formule „19 + 1”, zastąpiono nowym ciałem Rada NATO – Rosja (NRC), pracującym w tzw. formule „20”.
W NATO można wyróżnić trzy kategorie instytucji: polityczne organy kierowania, organy wojskowe i administrację. Podstawowymi politycznymi instytucjami kierowania w NATO są Rada Północnoatlantycka (NAC), Komitet Planowania Obronnego (DPC) oraz Grupa Planowania Nuklearnego (NPG). Powyższe podstawowe organy konsultacyjne i decyzyjne wspierane są na bieżąco całą siecią (kilkudziesięciu) różnorodnych organów roboczych (komitetów i grup).
Rada Północnoatlantycka jest jedynym traktatowym organem kierowniczym Sojuszu. W jej skład wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich, dysponujący jednakowym prawem głosu. Decyzje zapadają na zasadzie konsensusu. Rada może także zbierać się na wyższym szczeblu (ministrów spraw zagranicznych, ministrów obrony, szefów rządów i państw), ale w każdym wypadku ma jednakowe kompetencje decyzyjne. Jest ona kompleksowym forum konsultacji między rządami wszystkich państw członkowskich we wszystkich sprawach dotyczących ich bezpieczeństwa, a także najwyższym organem decyzyjnym w NATO. Rada zbiera się rutynowo raz w tygodniu, ale może się spotkać natychmiast w razie nagłej potrzeby. Posiedzenia NAC na szczeblu ministerialnym odbywają się zwykle dwa razy do roku, a na najwyższym szczeblu (tzw. „szczyty”) – co kilka lat.
Komitet Planowania Obronnego składa się również ze stałych przedstawicieli (z wyjątkiem Francji), ale co najmniej dwa razy do roku spotyka się na szczeblu ministrów obrony. Zajmuje się sprawami planowania obronnego, ustalaniem wytycznych dla wojskowych władz NATO. W zakresie swojej odpowiedzialności ma te same funkcje i atrybuty co NAC.
Grupa Planowania Nuklearnego składa się z ministrów obrony (z wyjątkiem Francji) i zajmuje się sprawami strategii i polityki nuklearnej Sojuszu, w tym m.in. składem i strukturą sił nuklearnych, zasadami ich użycia, ich rozmieszczaniem i bezpieczeństwem, proliferacją broni nuklearnej.
Skuteczne funkcjonowanie NATO w niemałym stopniu zależy od sprawnego działania struktur administracyjnych i sztabowych zabezpieczających pracę organów konsultacyjnych i decyzyjnych. Składają się one w sumie na Kwaterę Główną w Brukseli, która jest polityczną siedzibą władz Sojuszu. Pracują tu cywilne i wojskowe delegacje narodowe państw członkowskich i misje państw partnerskich oraz Sekretariat Międzynarodowy i Międzynarodowy Sztab Wojskowy. W sumie w Kwaterze Głównej zatrudnionych jest na pełnym etacie ponad 3000 osób, z czego ok. połowę stanowią pracownicy przedstawicielstw narodowych i połowę etatowi pracownicy Sekretariatu Międzynarodowego i Międzynarodowego Sztabu Wojskowego.
Najwyższym urzędnikiem NATO jest Sekretarz Generalny. Jest on z urzędu przewodniczącym wszystkich trzech podstawowych politycznych gremiów decyzyjnych (NAC, DPC, NPG). Odpowiada za kierowanie procesami konsultacji i podejmowania decyzji. Reprezentuje Sojusz na zewnątrz w stosunkach z innymi podmiotami międzynarodowymi oraz wobec środków masowego przekazu. Kieruje całością prac Sekretariatu Międzynarodowego. Ma zastępcę i pięciu asystentów kierujących bezpośrednio pięcioma departamentami operacyjnymi Sekretariatu Międzynarodowego.
Sekretariat Międzynarodowy wspiera prace Rady Północnoatlantyckiej oraz podległych jej komitetów. Pracuje w nim personel z państw członkowskich zatrudniany bezpośrednio przez NATO lub oddelegowany przez poszczególne rządy. Personel ten jest odpowiedzialny przed Sekretarzem Generalnym i zobowiązanym do lojalności wobec NATO w okresie zatrudnienia. Składa się z Biura Sekretarza Generalnego, Biura Zarządzania, Biura Kontrolera Finansowego oraz pięciu departamentów operacyjnych: Departamentu Spraw Politycznych, Departamentu Planowania Obronnego i Operacji, Departamentu Wsparcia Obronnego, Departamentu Inwestycji, Logistyki i Nadzwyczajnego Planowania Cywilnego oraz Departamentu Spraw Naukowych i Środowiskowych. Na czele każdego z departamentów stoi asystent Sekretarza Generalnego, który zazwyczaj jest przewodniczącym głównego komitetu zajmującego się sprawami leżącymi w zakresie jego odpowiedzialności.
Najwyższą władzą wojskową w NATO jest Komitet Wojskowy (MC). Składa się on ze stałych przedstawicieli wojskowych wszystkich państw i funkcjonuje pod politycznym nadzorem NAC, DPC i NPG. Co pewien czas spotyka się na szczeblu szefów obrony. Głównym jego zadaniem jest zapewnienie doradztwa w sprawach strategii i polityki militarnej organom politycznym NATO oraz kierowania zintegrowaną strukturą wojskową Sojuszu. Przygotowuje wytyczne dla wyższych dowództw NATO, uczestniczy w kształtowaniu strategii sojuszniczej, przygotowuje długoterminowe oceny i rekomendacje wojskowe.
Międzynarodowy Sztab Wojskowy jest odpowiedzialny za planowanie, ocenianie i przygotowanie projektów decyzji Komitetu Wojskowego, a także za właściwe ich wdrażanie. Składa się z pięciu departamentów (wydziałów): Departamentu Planowania i Polityki, Departamentu Operacji, Departamentu Wywiadu, Departamentu Współpracy i Bezpieczeństwa Regionalnego oraz Departamentu Logistyki, Uzbrojenia i Zasobów.
Wykonawstwo sojuszniczych zadań w sferze militarnej zapewnia zintegrowana struktura wojskowa NATO. Stanowią ją wszystkie siły i środki udostępnione przez państwa do wspólnej dyspozycji. Składają się na nią dowództwa sojusznicze oraz wydzielone do ich dyspozycji siły zbrojne. Obecnie dzielą się one na siły reagowania (natychmiastowego i szybkiego), główne siły obronne oraz siły wzmocnienia. Większość sił NATO pozostaje cały czas pod pełnym narodowym dowództwem, dopóki nie zostaną wydzielone do Sojuszu dla konkretnych działań, o których decyzja zapada na szczeblu politycznym. Wyjątkiem od tej generalnej zasady są: zintegrowane sztaby w różnych dowództwach sojuszniczych; część zintegrowanej obrony powietrznej, włączając w to powietrzne elementy wczesnego ostrzegania i dowodzenia (AWACS); pewne jednostki łączności, tzw. Stałe Siły Morskie oraz inne elementy sojuszniczych sił reagowania.
Podstawową zasadą funkcjonowania NATO są permanentne konsultacje, wymiana poglądów, ocen, zamierzeń w różnych sprawach politycznych i obronnych. Umożliwia to w razie potrzeby szybkie wypracowanie decyzji uwzględniających interesy wszystkich członków i optymalny ich udział we wspólnych działaniach. Jest to szczególnie istotne w sytuacjach kryzysowych. Sojusznicze procedury uwzględniają tutaj szeroką paletę różnorodnych działań politycznych, dyplomatycznych i wojskowych w ramach zapobiegania konfliktom i opanowywania kryzysów, w tym prowadzenia operacji reagowania kryzysowego.
Ważną porządkującą rolę w funkcjonowaniu NATO odgrywa sojuszniczy system planowania w dziedzinie obronnej, obejmujący wspólne planowanie operacyjne i kolektywne planowanie (programowanie) sił zbrojnych. Bazuje ono na koncepcji strategicznej i wydawanych co dwa lata Wytycznych Ministerialnych. Planowanie operacyjne prowadzone jest prze zintegrowane dowództwa sojusznicze i składa się nań opracowywanie ocen wywiadowczych, planów ewentualnościowych (contingency plans) i stałych planów operacji. Planowanie sił zbrojnych ujęte jest w ramy dwuletniego cyklu opracowywania celów sił zbrojnych i dokonywania przeglądów obronnych, tzn. przeglądów narodowych planów i programów utrzymywania i rozwoju sił zbrojnych.
W sytuacjach kryzysowych, w tym w razie bezpośredniego zagrożenia agresją, następuje uaktualnianie przygotowanych zawczasu planów ewentualnościowych lub opracowywanie zupełnie nowych oraz ich praktyczna implementacja. Na szczeblu politycznym cały czas prowadzone są intensywne konsultacje, podejmowane decyzje, wydawane wytyczne i zatwierdzane plany wykonawcze opracowywane przez dowództwa strategiczne i operacyjne odpowiedzialne za konkretne operacje. W Kwaterze Głównej rozwijane jest stosownie do potrzeb Centrum Sytuacyjne, zabezpieczające operacyjna pracę NAC, DPC i MC. Dowództwa wojskowe (strategiczne i operacyjne) uruchamiają stosowne plany operacyjne, wprowadzają odpowiednie przedsięwzięcia Systemu Pogotowia NATO, przejmują w podporządkowanie operacyjne wydzielane dla nich siły narodowe, organizują i następnie przeprowadzają stosowne operacje kryzysowe, a w razie agresji – kampanię i operacje obronne.
Generalna wizja sposobu realizacji misji NATO ujętej w Traktacie Waszyngtońskim zawarta jest w sojuszniczej koncepcji strategicznej. Obecnie obowiązująca koncepcja przyjęta została na szczycie NATO w Waszyngtonie w 1999 roku. Jest ona oficjalnym dokumentem precyzującym cele i zadania NATO oraz formułującym wytyczne najwyższego szczebla sojuszniczego co do politycznych i wojskowych środków prowadzących do ich osiągnięcia.
Koncepcja wychodzi z określonego w Traktacie Waszyngtońskim celu NATO, którym jest zapewnienie wolności i bezpieczeństwa jego członków przy wykorzystaniu środków politycznych i wojskowych. Przyjmuje jako podstawę sojuszniczego działania wartości demokracji, praw człowieka i praworządności i wyraża zobowiązanie sojuszników nie tylko do wspólnej obrony w razie agresji, ale także do udziału w zapewnieniu pokoju i stabilności w całym obszarze euroatlantyckim. Za fundamentalną zasadę funkcjonowania Sojuszu uznaje wspólne zobowiązanie i wzajemne współdziałanie suwerennych państw we wsparciu nierozdzielności bezpieczeństwa wszystkich jego członków. Solidarność i zwartość oraz równość bezpieczeństwa – to podstawowe czynniki skuteczności Sojuszu.
Strategia definiuje podstawowe zadania bezpieczeństwa, wskazując zarówno na zadania związane bezpośrednio z kolektywną obroną członków NATO, jak i z umocnieniem bezpieczeństwa i stabilności w całym obszarze eurotlantyckim (opanowywanie kryzysów i partnerstwo).
Oceniając środowisko bezpieczeństwa podkreśla się jego pozytywne zmiany w ostatnim okresie, wskazując jednocześnie na szereg wyzwań i ryzyk, jakie już występują i jakie mogą dodatkowo pojawić się w przyszłości. Chociaż groźba wojny na dużą skalę jest mało prawdopodobna dziś, to nie można jej zupełnie wykluczyć w przyszłości. Większe zagrożenie dziś stanowią lokalne konflikty i kryzysy. Brać należy pod uwagę zagrożenia militarne i niemilitarne nowego typu, jak konflikty etniczne i religijne, naruszenia praw człowieka, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia, terroryzm, zorganizowana przestępczość.
Strategia podkreśla szerokie podejście NATO do problematyki bezpieczeństwa, z uwzględnieniem jego wymiaru politycznego, ekonomicznego, socjalnego, środowiskowego i obronnego. Tak rozumiane bezpieczeństwo może być zapewnione wspólnym wysiłkiem wszystkich organizacji europejskich i euroatlantyckich, jak również ONZ. W tym duchu NATO zamierza koncentrować swoje wysiłki na rzecz ochrony pokoju i wzmocnienia stabilności i bezpieczeństwa na następujących głównych kierunkach działania:
- zachowanie jedności transatlantyckiej - jako wyrazu niepodzielności bezpieczeństwa Europy i Ameryki Północnej;
- utrzymanie zdolności militarnych - niezbędnych dla odstraszania i obrony oraz wykonywania innych zadań stabilizacyjnych i kryzysowych (zapobieganie konfliktom, opanowywanie kryzysów, współpraca partnerska);
- rozwijanie w ramach NATO Europejskiej Tożsamości w Dziedzinie Bezpieczeństwa i Obrony (ESDI) – jako czynnika wzmacniającego wkład sojuszników europejskich w realizację zadań NATO w sferze bezpieczeństwa i obrony;
- rozszerzanie aktywności w dziedzinie zapobiegania konfliktom i opanowywania kryzysów – jako efektywnego sposobu wspólnego z innymi podmiotami międzynarodowymi przeciwstawiania się nowym zagrożeniom;
- kontynuowanie idei partnerstwa, współpracy i dialogu – jako środków promowania stabilności i bezpieczeństwa w obszarze euroatlantyckim;
- utrzymywanie ciągłej otwartości NATO na nowych członków – co powinno służyć politycznym i strategicznym interesom Sojuszu oraz wzmocnić stabilność i bezpieczeństwo w Europie;
- wspieranie kontroli zbrojeń, rozbrojenia i zapobiegania proliferacji broni – co powinno umożliwić zapewnienie bezpieczeństwa przy możliwie najniższym poziomie sił zbrojnych.
Kolejną kluczową częścią strategii są wytyczne dla sił zbrojnych, dotyczące ich budowy, utrzymywania oraz planowania ich użycia. Wśród podstawowych zasad sojuszniczej strategii w tym względzie wyróżnia się takie m.in., jak:
- solidarność i jedność strategiczna – bezpieczeństwo jest niepodzielne, atak na jednego oznacza atak na wszystkich; agresja winna być zatrzymana tak wcześnie, jak to tylko jest możliwe, aby zachować niezależność polityczną i integralność terytorialną wszystkich członków;
- sprawiedliwy udział w ponoszeniu ryzyka i odpowiedzialności, jak również w czerpaniu korzyści ze wspólnej obrony;
- zbiorowość wysiłków obronnych – oparta na procedurach konsultacji, zintegrowanej strukturze wojskowej, porozumieniach standaryzacyjnych;
...
KapitanNavi