Spory o konstytucyjne kompetencje Prezydenta i Premiera Rzeczpospolitej wciąż ożywiają debatę nad zmianami obowiązującego w Polsce systemu podziału władzy. Wśród wielu opinii dotyczących kierunku owych zmian zaznacza się pogląd dotyczący ustanowienia silnej prezydentury i reformowania polskiego systemu konstytucyjnego na wzór V Republiki Francuskiej. Czy jednak rzeczywiście silna pozycja prezydenta Francji wynika z zawartych w Konstytucji zapisów?
Konstytucja a rzeczywisty wymiar władzy
W 1980 roku European Journal of Political Research opublikował artykuł Maurice’a Duverger zatytułowany A New Political System Model: Semi-presidential Government („Nowy model systemu politycznego: rząd semi-prezydencki”). Duverger poddał w nim analizie Austrię, Finlandię, Francję, Irlandię, Islandię, Portugalię i Republikę Weimarską biorąc pod uwagę cztery parametry: literalne zapisy konstytucji, skład większości parlamentarnej, jej relacje z prezydentem, oraz tradycje polityczne i okoliczności, w jakich funkcjonuje dane państwo. Następnie ustroje poszczególnych państw zostały uszeregowane w dwóch kolumnach: w pierwszej ze względu na uprawnienia przyznane w konstytucji głowie państwa (od największych do najmniejszych), w drugiej pod względem rzeczywistej władzy sprawowanej przez prezydenta (również od największego do najmniejszego zakresu tej władzy). Okazało się, że Francja, która w pierwszej kolumnie zajmowała miejsce szóste, w drugiej znalazła się na pierwszym. Oznacza to, iż prezydent w systemie V Republiki Francuskiej posiada znacznie większą władzę niż ta, która została mu nadana na mocy konstytucji. Istnieje co najmniej kilka przyczyn tłumaczących wynik analizy przeprowadzonej przez Duverger.
Między tradycją a konstytucją
Z historycznego punktu widzenia wpływ na kształt obecnego modelu ustrojowego Francji miały dwa zjawiska: z jednej strony silna, zcentralizowana władza królewska z XVII i XVIII wieku, a następnie tradycja silnych wodzów z Napoleonem na czele; z drugiej strony od 1789 roku Francja przesiąknięta jest tradycją republikańską demonstrowaną w szczególności w III i IV Republice (często określane mianem la Republique de députés - Republika parlamentarzystów). Uprawnione wydaje się więc twierdzenie, iż model ustrojowy V Republiki stara się znaleźć modus vivendi dla współistnienia elementów republikanizmu, jak i monarchizmu. Konsekwencją takiego rozwiązania jest jednak pewna niejednoznaczność struktur władzy. Ponadto, duży wpływ na kształt systemu semi-prezydenckiego ma miejsce konstytucji we francuskiej tradycji ustrojowej . W przeciwieństwie do Amerykanów, dla Francuzów konstytucja nie jest podstawą całego systemu politycznego i społecznego, lecz tylko mechanizmem, który określa „reguły gry”.
Kto sprawuje władzę?
Konstytucja V Republiki jest kompromisem kilku odmiennych wizji podziału władzy w państwie. W pracach nad nią brała udział grupa przedstawicieli parlamentu (którzy oczywiście forsowali zapisy chroniące prerogatywy parlamentu), ówczesny minister sprawiedliwości Michel Debré (opowiadający się za wzmocnieniem egzekutywy w relacjach z parlamentem) oraz domagający się silnej władzy prezydenckiej generał de Gaulle. Konieczność pogodzenia powyższych stanowisk sprawiła, iż tekst konstytucji zawiera nieścisłości i często bywa wieloznaczny. Prawnicy zasiadający w Radzie Stanu starali się pogodzić przeciwstawne pojęcia: z jednej strony rozdzielenia władz, z drugiej strony zachowania przywileju odpowiedzialności rządu przed parlamentem. Przez to jednak, na główne pytanie - kto sprawuje władzę? – Konstytucja V Republiki nie odpowiada w sposób jednoznaczny. Mimo, że pewne jej artykuły wyraźnie wskazują na prymat premiera w polityce wewnętrznej i obronnej (Artykuły 20. i 21.) w rzeczywistości zawsze, z wyjątkiem czasu kohabitacji, prezydent odgrywa decydującą rolę w powyższych działach polityki. Artykuł 15. Konstytucji stwierdza, że: „Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych. Przewodniczy on najwyższym radom i komitetom obrony narodowej”. Jednakże Artykuł 20. wskazuje wyraźnie, iż „[Rząd] Dysponuje administracją i siłami zbrojnymi”, a 21. mówi o tym, iż premier „Ponosi odpowiedzialność za obronę narodową”.
Konstytucja ewidentnie tworzy model „dwugłowej egzekutywy”, w którym relacje między prezydentem a premierem nie są sprecyzowane, lecz pozostawiono je wpływowi wzajemnych oddziaływań osób sprawujących powyższe urzędy oraz zmieniającym się okolicznościom politycznym.
Wiele określeń występujących w tekście konstytucji brzmi wystarczająco niejasno, by mogły być one interpretowane na wiele sposobów. Artykuł 5. Konstytucji stwierdza:
„Prezydent Republiki czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. Zapewnia przez swój arbitraż właściwe funkcjonowanie władz publicznych, jak również ciągłość Państwa. Jest on gwarantem niepodległości narodowej, integralności terytorialnej i przestrzegania traktatów”.
Brak precyzyjnej definicji słowa arbitraż sprawia, iż zwolennicy uprzywilejowanej pozycji parlamentu postrzegają prezydenta jako obiektywnego, bezstronnego obserwatora życia politycznego, podczas gdy prawnicy sprzyjający silnej pozycji głowy państwa odwołują się od łacińskiego słowa arbitrium, które odnosiło się do podejmowania decyzji na podstawie własnych osądów. Sam generał de Gaulle stwierdzał, że rola arbitra nakłada na niego najwyższą odpowiedzialność za „los Francji” a przez to upoważnia go do rządzenia krajem.
Podobnie liberalna interpretacja Artykułu 8. Konstytucji sprawiła, iż prezydent powołuje, a także odwołuje premiera oraz ma bezpośredni wpływ na skład Rady Ministrów. Nawet w czasie kohabitacji „prawo” prezydenta do wpływu na kształt rządu zostaje uszanowane. Poza zawartymi w konstytucji urzędami, których obsadzenie pozostaje w gestii prezydenta, Pałac Elizejski wpływa niebezpośrednio na obsadzenie wielu innych posad.
Indywidualizm i kultura polityczna
Vincent Wright stwierdził, że jakiekolwiek były intencje twórców konstytucji, do 1986 roku supremacja prezydenta została ustanowiona poprzez sprawowanie urzędu przez kolejnych prezydentów. Opinia ta dotyczy przede wszystkim sprawowanej przez prezydenta władzy wykonawczej. O ile funkcje reprezentacyjne głowy państwa nie budzą żadnych niejasności, o tyle charakter sprawowanej przez niego władzy wykonawczej zależy przede wszystkim od indywidualnych zdolności oraz osobistej popularności jednostki sprawującej najwyższy urząd w państwie.
W listopadzie 1959 roku, ówczesny przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, Chaban-Delmas, uznał, iż zakres władzy Prezydenta Republiki obejmuje politykę zagraniczną, politykę obronną oraz kształtowanie relacji z francuskimi departamentami zamorskimi. Sam generał de Gaulle stwierdził jednak, że prezydent sam określa zakres swojej odpowiedzialności, i mimo iż wymienione przez Chaban-Delmas dziedziny rzeczywiście stanowiły pole szczególnej aktywności generała, było jasne, iż de Gaulle w razie konieczności nie zawahałby się ingerować w jakikolwiek inny obszar polityki. Podobna postawa cechowała kolejnych prezydentów, którzy – poza zarezerwowanymi dla prezydenta domenami polityki – wybierali dodatkowe obszary swojej aktywności.
Część zmian jakie wprowadziło ustanowienie V Republiki jest niewątpliwie dla Francji korzystna. Wzmocnienie prezydentury i wprowadzenie ordynacji większościowej w wyborach do Zgromadzenia Narodowego uporządkowało francuski system partyjny. Jean Blondel zauważa, że „podwójne przywództwo” pozwoliło zachować polityczną stabilność rządu francuskiego a także zobowiązało partie polityczne do zachowania jedności i unikania podziałów w celu zrównoważenia silnej pozycji prezydenta. Jednakże zbyt ograniczona legislatywa doprowadziła do niebezpieczeństwa przerostu egzekutywy. Instytucjonalna pozycja francuskich partii politycznych jest wciąż słaba. Ponadto, unosząca się aura dwuznaczności w połączeniu ze zdominowaną przez egzekutywę judykaturą, zaowocowała wieloma skandalami po obu stronach francuskiej sceny politycznej. Niepokojące są też liczne powiązania polityki francuskiej ze sferą biznesu, której również sprzyja nieformalny charakter rządów.
Zmiana prawa czy obyczaju politycznego?
Eksperyment przeprowadzony przez Maurice’a Duverger oraz analiza zapisów konstytucji pozwalają stwierdzić, że o silnej pozycji prezydenta w V Republice Francuskiej decyduje gros czynników pozakonstytucyjnych. Tym samym, jest wątpliwe aby dostosowanie polskiego systemu konstytucyjnego do modelu francuskiego (wyłącznie w warstwie regulacji prawnych) mogło zaowocować jakimiś poważnymi zmianami. Zwłaszcza, że pewne elementy podziału ról prezydenta i premiera w konstytucjach polskiej i francuskiej są już teraz do siebie podobne.
Konstytucja z 1958 roku była pierwszą konstytucją Republiki Francuskiej, której projekt nie był omawiany w parlamencie. Referendum konstytucyjne było przede wszystkim wyrazem poparcia powrotu generała de Gaulle’a do polityki i rozwiązania przez niego kryzysu algierskiego. Sukcesy (jak i porażki) V Republiki są nie tylko wynikiem przepisów konstytucji, ale przede wszystkim określonej kultury politycznej, skłonności do kompromisu i poszanowania tradycji.
W Polsce tradycja republikańska wydaje się zdecydowanie górować nad zcentralizowanymi rządami jednostki. Nieporównanie rzadziej niż w historii Francji można w historii Polski znaleźć przykłady silnych indywidualności, które prowadziłyby politykę w sposób autorytarny. Stąd też możliwość ustanowienia silnej prezydentury wydaje się w Polsce mało prawdopodobna.
brzoskwinka81