korupcja_na_wysokich_szczeblach_wladzy.pdf

Krzysztof Jasiecki

IFiS PAN

Korupcja na wysokich szczeblach władzy jako wyróżnik

transformacji ustrojowej w Polsce

Korupcja jest problemem ponadczasowym i ponadustrojowym. W mniejszym lub większym

zakresie występuje we wszystkich typach systemów społeczno-politycznych i gospodarczych,

we wszystkich kręgach kulturowych. Stwierdzenie to odnosi się również do szczególnego

aspektu tego zagadnienia jakim jest korupcja w elitach władzy, wśród decydentów

politycznych i gospodarczych, którzy zarządzają najważniejszymi instytucjami oraz

organizacjami w państwie. W artykule podejmuję próbę socjologicznej charakterystyki

uwarunkowań tego rodzaju korupcji w Polsce po 1989 r. Jego zasadniczym celem jest

zdiagnozowanie osobliwości korupcji na wysokich szczeblach władzy, wskazania jej

strukturalnych, instytucjonalnych i ideowych przesłanek, zakresu występowania a także

typowych przejawów oraz roli jaką zjawisko to odgrywa po rozkładzie socjalizmu

państwowego. Artykuł dotyczy Polski, lecz poruszane problemy mają szerszy charakter.

Występują z dużym nasileniem również w innych państwach Europy Środkowo-Wschodniej

znajdujących się w procesie zmian ustrojowych. Główna teza artykułu jest radykalna.

Wyrażam pogląd, że korupcja na wysokich szczeblach władzy stanowi jedną z integralnych,

konstytutywnych cech transformacji ustrojowej w Polsce. Tak można rozpatrywać ten rodzaj

korupcji przynajmniej w odniesieniu do początkowych faz tego procesu, co nie przesądza jej

systemowego znaczenia także później. Kiedy obserwujemy rozmiary tego zjawiska można

wręcz uznać, że nie można zrozumieć posocjalistycznej transformacji bez analizy znaczenia

tego zagadnienia. Polska nie stanowi w tym zakresie wyjątku.

W zbliżony sposób można mówić o roli korupcji także w odniesieniu do większości

innych państw Europy Środkowo-Wschodniej w których zjawisko to jest immanentną częścią

wielopłaszczyznowych powiązań i zależności w systemie władzy. Na przykład rosyjska

fundacja INDEM, kierowana przez Gieorgija Satarowa, byłego doradcę prezydenta Jelcyna,

opublikowała raport szacujący korupcję na styku administracji i biznesu na kwotę około 33,5

mld. USD. To jest niewiele mniej, niż wynosi dochodowa część całego rosyjskiego budżetu,

obliczana na ok. 40 mld. dolarów. W Rosji strategia „inwestowania w politykę” przez biznes

uznawana jest za jedną z najbardziej efektywnych metod pomnażania kapitału. 1 Z kolei

według praskiego dziennika „Mlada Fronta Dnes”, w oparciu o rozmowy z prawnikami i

przedsiębiorcami udało się ustalić cennik łapówek w urzędach państwowych Republiki

Czeskiej. Według inwestorów zagranicznych korupcja stała się najpoważniejszym problemem

czeskiej gospodarki. Na rynku pojawili się nawet wyspecjalizowani pośrednicy, występujący

jako doradcy firm zagranicznych, którzy znając lokalne zwyczaje, od razu w cenę swoich

legalnych usług wliczają wysokość płaconych łapówek. 2

Pojęcie korupcji na wysokich szczeblach władzy

Posługiwanie się pojęciem korupcji, w tym zwłaszcza korupcji na wysokich szczeblach

władzy w odniesieniu do kraju posocjalistycznej transformacji ustrojowej wymaga pewnych

uściśleń językowych i przedmiotowych. Zmienna jest bowiem zarówno jego treść, jak i

rozumienie tego zjawiska. Zmienił się przecież zasadniczo system polityczny i gospodarczy

1 S. Popowski, Państwo za łapówkę , „Rzeczpospolita”, 22 maja 2002

2 B. Sierszula, Cennik łapówek , „Rzeczpospolita”, 4 kwietnia 2002

Polski, podobnie jak odmienne jest znaczenie przeważających obecnie systemów wartości i

rozmaitych instytucji. Z tych powodów nie jest możliwe „ogólne” zdefiniowanie pojęcia

korupcji, które pomijałoby różnice ustrojowe, prawne lub kulturowe w jego interpretacji. Co

więcej, interpretacje te są często odmienne w zależności od przyjętego celu a także metody

analizy. W inny sposób, za pomocą odmiennych kryteriów, określają ją przedstawiciele

różnych nauk – filozofowie, moraliści, historycy, prawnicy, 3 ekonomiści lub socjologowie.

Problematyka korupcji jest też niezwykle szeroka i wielowymiarowa. Obejmuje bardzo

różnorodne działania, jak również sytuacje społeczne oraz stosunki interpersonalne. Nie dziwi

zatem pogląd, że trudno przedstawić jej genezę i formy występowania w postaci spójnych,

usystematyzowanych twierdzeń naukowych (Kojder 1995: 317). Nie każdy rodzaj korupcji

odnosi się też do wysokich szczebli władzy. Konieczne wydaje się zatem rozróżnienie

korupcji w ogóle od szczególnego, węższego aspektu tego zjawiska, jakim jest korupcja na

wysokich szczeblach władzy.

Zgodnie z najbardziej wpływowymi współcześnie interpretacjami, korupcja oznacza

przede wszystkim nadużycie władzy publicznej dla prywatnych korzyści, jednostkowych lub

grupowych (partyjnych, organizacyjnych etc.). Taką definicją korupcji posługują się

ekonomiści i socjologowie, Bank Światowy oraz antykorupcyjne organizacje pozarządowe

jak Transparency International (Kamiński 1997; Tanzi 1998; Pope 1999; Grosse 2000; Rose-

Ackerman 2001). Co odróżnia korupcję na wysokich szczeblach władzy od innych rodzajów

korupcji np. w służbie zdrowia lub w edukacji?

Na użytek tego opracowania proponuję wyodrębnienie trzech kryteriów

pozwalających wprowadzić takie rozróżnienie: kryterium podmiotowego, przedmiotowego

oraz instrumentalnego. Kryterium podmiotowe umożliwia wyodrębnienie określonego kręgu

osób za pomocą identyfikacji konkretnych stanowisk i organów władzy w których są

zatrudnieni ludzie mogący uczestniczyć w praktykach korupcyjnych. Kryterium

przedmiotowe wskazuje na typ zagadnień, którymi merytorycznie zajmują się te osoby.

Obydwa te kryteria koncentrują uwagę na zjawiskach określanych niekiedy jako „korupcja

polityczna” i „korupcja na urzędzie”. Ten pierwszy rodzaj korupcji wiąże się z politycznym

charakterem pełnionej funkcji, obejmowanej najczęściej wskutek zwycięstwa w wyborach

(parlamentarnych, prezydenckich). Natomiast na korupcję na urzędzie „składają się akty

sprzedajności i przekupstwa, w których sprawcą lub przedmiotem oddziaływania staje się

osoba zaliczana przez prawo danego państwa do osób pełniących oficjalne zadania, określana

różnymi terminami: urzędnik, osoba pełniąca funkcję publiczną, funkcjonariusz publiczny”

(Górniok 2000:4). Kryteria te często nakładają się na siebie i przenikają gdyż liderzy partii

wygrywającej wybory parlamentarne stają się zwyczajowo funkcjonariuszami publicznymi

jako członkowie rządu lub inni wyżsi urzędnicy państwowi. Część z nich może jednak

odgrywać ważną rolę w życiu publicznym poza administracją np. w parlamencie. Z kolei

kryterium instrumentalne zwraca uwagę na szczególne okoliczności i metody jakimi mogą

być realizowane praktyki korupcyjne, niedostępne innym niż decydenci grupom społecznym.

Wymienione kryteria rozpatrywane łącznie zakreślają definicyjny obszar korupcji na

wysokich szczeblach władzy. Umożliwiają też instytucjonalne wyodrębnienie kręgu osób,

których działania wiążą się z pełnieniem ważnych funkcji publicznych jak parlamentarzyści,

prezydent, członkowie rządu i inni wysocy urzędnicy państwowi, prokuratorzy bądź

sędziowie. 4 W warunkach polskich tak rozumiana korupcja może dotyczyć głównie

3 W Polsce akty prawne nie zawierają pojęcia „korupcja”. Nie ma zatem jej prawnej definicji. Prawnicy

posługują się terminem „łapownictwo”, który jest stosowany również wobec osób pełniących funkcję publiczną

w kontekście takich przestępstw jak np. uzależnienie wykonania czynności służbowej od otrzymania korzyści

majątkowej znacznej wartości, korzyści osobistej lub obietnicy otrzymania takich korzyści (Surkont 1999).

4 Analogicznie określa podmiotowy zakres korupcji na wysokich szczeblach władzy raport Banku

Światowego (1999).

decydentów w organach władzy publicznej oraz w jednostkach zależnych lub powiązanych z

tymi organami, jak agencje rządowe lub rady nadzorcze i zarządy spółek z udziałem skarbu

państwa.

W wymiarze instrumentalnym wyróżnikiem tego typu korupcji jest możliwość

posługiwania się specyficznymi środkami rządzenia wynikającymi z zajmowania ważnych

stanowisk publicznych - stanowienia prawa, wydawania decyzji administracyjnych i

podejmowania innych działań zarządczych (organizacyjnych, finansowych, kadrowych itd.).

Środki te umożliwiają niekiedy nadanie korupcji charakteru legalnego, zgodnego z prawem.

Jak zauważa Krzysztof Kiciński „korupcja występuje [...] w dwóch formach: przestępczej i

legalnej. Przestępcza to jest np. płatna protekcja, a z legalną mamy do czynienia wtedy, gdy

jakaś grupa polityczna nie łamie prawa, ale wykorzystuje swoje możliwości i wydaje prawo

dla siebie korzystne. [...] Parlamentarzyści, mając w ręku prawną decyzję o swoich dietach,

mogą je uchwalić bardzo wysokie, zatracając poczucie przyzwoitości. Podobnie

samorządowcy, którzy mogą manipulować swoimi uposażeniami w ten sposób, by jak

najbardziej legalnie osiągnąć jak najwyższe korzyści osobiste”. 5 Za przejaw takiej „legalnej

korupcji” można uznać wiele działań podejmowanych po 1989 roku w związku z

ustrojowymi reformami państwa i gospodarki. Część z nich wprowadzano z wyraźnym

uwzględnieniem interesów nowych elit władzy. Ich przykładem stała się m.in. rozbudowa

agencji i funduszy finansowanych z budżetu, zasady funkcjonowania samorządu

terytorialnego lub kas chorych. Wskaźnikiem tego zjawiska stały się kontrowersje jakie

powstały w związku z tzw. kominami płacowymi w samorządach i spółkach skarbu państwa

oraz z podwyżkami uposażeń posłów i osób zajmujących kierownicze stanowiska w

administracji rządowej. Ujawniły one korupcjogenny charakter prawa stanowionego w Polsce

i powszechne wykorzystywanie władzy dla korzyści finansowych legalizowane przez system

polityczny. 6

Skupienie uwagi na tym rodzaju korupcji uzasadnia jej znaczenie systemowe i

społeczne - to właśnie osoby pełniące takie funkcje z racji swoich ról i zajmowanych

stanowisk są szczególnie narażone na naciski korupcyjne. Równocześnie, zgodnie z maksymą

„ryba psuje się od głowy” wzory ich zachowań i standardy etyczne oraz stosowanie w

odniesieniu do tej grupę regulacje w znacznej mierze określają jakość i efektywność

rządzenia państwem, a także kulturę polityczną całego społeczeństwa. Znaczenie tego rodzaju

korupcji podnosi w sposób szczególny specyfika transformacji ustrojowej po rozkładzie

socjalizmu państwowego. Określa ją bardzo duży w początkowym okresie transformacji

zakres władzy politycznej i gospodarczej skupionej w głównych ośrodkach decyzyjnych

państwa oraz szczególna doniosłość konsekwencji podejmowanych przez te ośrodki działań.

Teoretyczne interpretacje korupcji i ich odniesienia do posocjalistycznej

transformacji ustrojowej

Istnieje wiele prób teoretycznego wyjaśnienia pochodzenia korupcji, jej roli i przyczyn

rozwoju. Żadna z nich nie ma jednak charakteru uniwersalnego, wyjaśniającego w pełni

charakter tego zjawiska. Alan Doig (1991) wyróżnił syntetycznie kilka zasadniczych grup

takich teorii: 1) teorie kontekstualne i funkcjonalne, 2) teorie nowych lub kształtujących się

systemów politycznych oraz 3) teorie kulturowe. Pierwsza grupa interpretacji teoretycznych

rozpatruje zachowania aktorów politycznych w kategoriach słabości instytucji sprzyjających

5 „Gazeta Wyborcza” 11 lutego, 2001, s. 20

6 Skrajną, choć nieudaną wskutek akcji mediów próbą „legalnej korupcji” było zgłoszenie w Sejmie III

kadencji projektu przewidującego wyłączenie posłów spod ogólnych reguł emerytalnych. Posłowie mieliby

zapewnioną emeryturę wypłacaną ze specjalnego funduszu w proporcji do wynagrodzeń parlamentarzystów, a

nie w proporcji do składek wpłacanych na ubezpieczenie, jak inne grupy zawodowe.

wytworzeniu się oraz przestrzeganiu pożądanych standardów zachowań w sferze publicznej,

które marginalizują zjawiska korupcji. Kluczowym aspektem tego podejścia jest analiza

instytucji i otoczenia społecznego z punktu widzenia ich wpływu (ideologicznego, moralnego,

prawnego, profesjonalnego, itd.) na funkcjonowanie klasy politycznej, państwa i obywateli.

Chodzi o zbadanie czy wpływ ten jest zgodny z systemem wartości i celami, które tworzą

motywacje i zachęty skłaniające ludzi do zachowań odpowiadających interesowi

publicznemu. Słabość takich zachęt może sprzyjać opłacalności praktyk korupcyjnych w

elitach władzy i tolerancji wobec nich ze strony innych grup społecznych. W takim ujęciu

zakres i formy korupcji są konsekwencją bodźców w strukturze instytucjonalnej, które mogą

wzmacniać bądź też ograniczać zachowania tego rodzaju. Ich konsekwencją może stać się

wytworzenie matrycy zachęt skłaniających ludzi do zachowań pasożytniczych z punktu

widzenia interesów społeczeństwa, tworzących reguły „kapitalizmu pirackiego” (D. N.

North), preferujących nielicznych wybrańców korupcyjnej „demokracji dojścia” (M. Crozier)

lub „kapitalizmu łupieżczego” (M. Weber).

Teorie nowych lub kształtujących się systemów politycznych koncentrują się na

problemach ustrojowych państw pokolonialnych oraz krajów odchodzących od rządów

autorytarnych i dyktatorskich. Zwracają one uwagę na istnienie w wielu takich krajach

ugruntowanych w tradycji splotów zależności i powiązań (plemiennych, klanowych,

personalnych) tworzących wzory kultury korupcji, które - jak nepotyzm - są tolerowane a

często również akceptowane przez znaczną część społeczeństwa. Praktykom korupcyjnym,

zwłaszcza wśród elit politycznych i gospodarczych, sprzyja również sam proces tworzenia

państwa lub jego głębokie reformy, zmiany systemowych reguł gry, powstawanie nowych

instytucji administracyjnych i gospodarczych, zmian ustawodawstwa itp. Proces ten dokonuje

się zwykle w warunkach nieistnienia bądź niespójności standardów zachowań, regulacji i

procedur adekwatnych do potrzeb nowych ustrojów politycznych. Powstanie oraz kierunek

rozwoju takich standardów i regulacji nie są przesądzone. Stanowią też obszar ścierania się

odmiennych koncepcji politycznych i konfliktu interesów rozmaitych grup nacisku. Specyfikę

tego podejścia egzemplifikują uwagi Samuela Huntingtona (1968) zdaniem którego

demokratyzacja często prowadzi początkowo do osłabienia państwa, upadku autorytetów i

rozkładu norm moralnych, a także ekspansji zachowań egoistycznych i antyspołecznych.

Połączenie tych okoliczności jest niezwykle korupcjogenne.

Z kolei teorie kulturowe rozpatrują korupcję jako rezultat znaczących zróżnicowań

pomiędzy standardami normatywnymi (oficjalnymi) i sferą życia codziennego, pomiędzy

wartościami publicznymi i prywatnymi lub pomiędzy deklarowanymi celami politycznymi

oraz faktycznymi sposobami ich realizacji. W takiej perspektywie kluczową kwestią jest

stosunek obywateli (np. zaufania) do państwa i działań rządzących, wzory kultury politycznej

elit i innych grup społecznych, przyczyny ich rozbieżności i zróżnicowań, wpływ rozmaitych

tradycji religijnych, kulturowych i historycznych na sposób traktowania korupcji i percepcję

tego zjawiska, identyfikacja jej odmian, w tym granic pomiędzy prezentami a łapówkami lub

reguł powstawania ukrytych kanałów komunikacji i uzależniających powiązań osobistych,

klientyzmu, mecenatu itp. 7

Oprócz tradycyjnych interpretacji korupcji pojawiły się także nowe sposoby

konceptualizacji tego zagadnienia. Ich wspólnym mianownikiem jest koncentracja na

rozmaitych wymiarach kryzysu państwa narodowego. Traktują one zjawiska

dysfunkcjonalności lub patologii instytucjonalnych i społecznych (w tym korupcji), jako

pochodną kryzysu racjonalności i legitymizacji współczesnego państwa, które weszło w okres

erozji swoich typowych funkcji. Dla znaczącej grupy badaczy zjawiska tego rodzaju są

jednym z efektów globalizacji, przechodzenia wielu krajów do fazy społeczeństw post-

7 Korupcję jako problem kulturowy rozpatruje szerzej Susan Rose-Ackerman (2001: 179-214).

narodowych, w której państwa tracą znaczącą część swojej suwerenności politycznej i

regulacyjnej. Równocześnie wskutek liberalizacji handlu, deregulacji gospodarek, wzrostu

znaczenia przepływów kapitałowych i masowej prywatyzacji z udziałem inwestorów

zagranicznych, rośnie znacząco rola wielkiego kapitału, w tym ponadnarodowych korporacji,

międzynarodowych instytucji finansowych oraz regionalnych organizacji jak UE, NAFTA lub

ASEAN. Inni badacze wskazują w takim kontekście także na rolę czynników wewnętrznych:

wyczerpanie się możliwości rozwojowych państwa dobrobytu, kryzysu fiskalnego, ekspansji

nowych ruchów społecznych, tendencji odśrodkowych w państwach wielonarodowych,

odrodzenia regionalizmów, nacjonalizmów, ksenofobii itd. Międzynarodowy biznes, który

rozwija się znacznie szybciej niż międzynarodowe instytucje polityczne, wykorzystuje kryzys

państwa narodowego do własnych celów wprowadzając rozmaite praktyki korupcyjne, co jest

najłatwiejsze w państwach nisko rozwiniętych, znajdujących się w trudnej sytuacji

gospodarczej lub przechodzących zmiany ustrojowe. 8

Jak wymienione koncepcje mogą być odnoszone do korupcji w Polsce i szerzej, w

krajach Europy Środkowo-Wschodniej? Generalnie można stwierdzić, że do pewnego stopnia

wszystkie te koncepcje zachowują swoje walory poznawcze. Są wobec siebie raczej

komplementarne niż konkurencyjne. Jest natomiast dyskusyjne, które z nich mają większą

moc wyjaśniającą, a tym bardziej predyktywną. W odniesieniu do krajów Europy Środkowo-

Wschodniej większość badaczy podkreśla głębokie, historyczne i kulturowe zakorzenienie

korupcji zarówno na poziomie elit władzy, jak i praktyki życia codziennego. Zjawisko to

zostało szczególnie zinstytucjonalizowane w okresie socjalizmu państwowego. Traktowano je

wtedy powszechnie jako element strategii dostosowawczych wymuszanych przez gospodarkę

niedoboru, czasem sposób obrony obywateli, tworzenia jakiś możliwości działania lub

składnik polityki władz dla swoich celów tworzących mechanizmy korupcyjne (talony, dostęp

do deficytowych dóbr konsumpcyjnych, mieszkań, wyjazdów zagranicznych etc.).

Z perspektywy teorii kontekstualnych i funkcjonalnych zasadne jest zatem

twierdzenie, że w okresie wchodzenia w transformację ustrojową nie tylko w Polsce istniały

strukturalne warunki, które tworzyły więcej bodźców wzmacniających niż ograniczających

korupcję. Zmiany ustrojowe spowodowały, że niektóre z nich straciły znaczenie, lecz

pojawiły się także nowe, często nawet bardziej korupcjogenne jak np. możliwości

gromadzenia prywatnego kapitału. 9 Jak zauważają autorzy badań nad korupcją na Ukrainie, w

Bułgarii, Republice Czeskiej i na Słowacji, przejście do gospodarki rynkowej uruchomiło

korupcję monetarną jako konsekwencję zastąpienia przedniego systemu przywilejów nowymi

regułami zgodnie z którymi kupić można wszystko, istnieje tylko kwestia ceny (Miller i in.

1998). Wytworzony został szczególny system bodźców któremu sprzyjały „obiektywne”

okoliczności (np. inercja odziedziczonych instytucji, duże tempo zmian, nawarstwianie się

reform), jak i zasadniczy kierunek „odgórnej” transformacji dający szczególne możliwości

realizacji swoich interesów nowym elitom politycznym i gospodarczym. Elity te uzyskały

dużą autonomię w relacjach z innymi grupami społecznymi. Umożliwiła ona tworzenie

prywatnego kapitału za pomocą instytucji państwa, zamiany „socjalizmu państwowego” w

„liberalizm państwowy”. 10

8 Literaturę na temat związku pomiędzy globalizacją i kryzysem państwa narodowego a narastaniem

zjawisk korupcji omawia Leslie T. Holmes (1997: 173-175).

9 W odniesieniu do Polski strategie sukcesu w biznesie prowadzące na szczyt nowej elity ekonomicznej

charakteryzuje Jasiecki (2002). Z kolei zależności pomiędzy polityką i gospodarką w Rosji na przykładzie

„oligarchów” analizuje Hoffman (2002).

10 W Europie Środkowo-Wschodniej tworzenie w taki sposób prywatnego kapitału uzasadniały także

odmienne koncepcje ideologiczne, które odwołały się do inspiracji i haseł innych niż liberalne jak na Słowacji w

okresie rządów premiera Meciara, w nowej Jugosławii prezydenta Miloszevicza czy Chorwacji rządzonej przez

F. Tudjmana. Elity tych krajów w pierwszych latach transformacji ustrojowej odwoływały się głównie do haseł

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: