WSTĘP
Praca stanowi propozycję analizy, mogącej stać u podstaw programu polityki społecznego i gospodarczego rozwoju kraju w latach 2001-2020.
Program opiera się na przekonaniu, ze polityka ta powinna być zorientowana na możliwie szybkie dostosowanie warunków instytucjonalnych i strukturalnych do wymagań stawianych przez współczesne otoczenie zewnętrzne. Wymagania te wynikają z globalizacji gospodarki światowej, z dominującej koncernów ponadnarodowych konkurencji światowej oraz ze zmian systemu funkcjonowania współczesnej gospodarki rynkowej. Bezpośrednim wyrazem tych dostosowań jest przygotowanie kraju do integracji z Unia Europejska.
Głównym celem strategii jest zapewnienie trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego kraju, który powinien wyrażać się w podnoszeniu ogólnej jakości życia obywateli. Uważa się, że przystąpienie do Unii Europejskiej powinno pomóc w stworzeniu możliwości przyśpieszenia rozwoju. Osiągnięcie postulatowych wskaźników wzrostu gospodarczego pozwoliłyby na istotne zbliżenie do przeciętnego poziomu Unii Europejskiej.
Opracowanie, będące podejściem do całościowego ujecie problematyki strategii rozwoju, składa się z trzech rozdziałów:
Rozdział pierwszy poświęcony jest podstawom prawnym strategii rozwoju, wskazuje się w nim na podmiotowy i przedmiotowy aspekt strategii.
Rozdział drugi prezentuje podstawowe kierunki strategii rozwoju Polski. Cele i priorytety główne ich złożenia.
Rozdział trzeci omówienie strategii rozwoju Polski w świetle danych statystycznych, zawiera również podsumowanie i wnioski.
Strategia określa cztery priorytety kierunkowe dla długookresowej polityki gospodarczej. Są nimi:
Z koncepcji długookresowej wynikają zalecenia dotyczące działań wymagających natychmiastowego rozpoczęcia najlepsze w latach 20001-2005 uznano trzy kierunki:
W strategia przedstawiona jest daleko idąca konkretyzacja zarówno tych założeń kierunkowych, jak tez warunki ich spełnienia. Określa się, więc warunki finansowania strategii, w tym jej konsekwencje dla budżetu państwa i finansów publicznych.
1. PODSTAWY PRAWNE I MERYTORYCZNE STRATEGII ROZWOJU
1.1 PROGRAMOWANIE ROZWOJU REGIONALNEGO W POLSCE W ŚWIETLE USTAWY O ZASADACH WSPIERANIA ROZWOJU REGIONALNEGO
Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego określiła cele, kierunki działań, podstawowe instytucje oraz unormowała tryb i przebieg programowania, monitorowania i wdrażania polityki regionalnej prowadzonej w warunkach znacznej decentralizacji systemu zarządzania państwem. Rozwiązania przyjęte w Ustawie mają na celu z jednej strony podejmowanie efektywnej interwencji państwa w zdefiniowanych obszarach problemowych, a z drugiej umożliwienie wsparcia przez państwo prowadzenia aktywnej polityki rozwoju przez wszystkie samorządy województw, zgodnie z zapisami Ustawy o samorządzie województwa. System programowania polityki rozwoju regionalnego określony Ustawą obejmuje zarówno dokumenty opracowywane na poziomie centralnym przez władze państwowe, jak i dokumenty przygotowywane przez samorządy województw w celu uzyskania pomocy państwa. Dokumenty przygotowywane na poziomie wojewódzkim zostały wcześniej określone w Ustawie o samorządzie województwa, jednakże Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego wyjaśniła i uszczegółowiła ich rolę w systemie polityki regionalnej państwa. Podstawową rolę w systemie programowania polityki regionalnej w Polsce odgrywają dokumenty:
Ø przygotowywane przez Rząd:
* Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego,
* Program Wsparcia,
Ø oraz przygotowywane przez samorządy województw:
* strategia rozwoju województwa,
* program wojewódzki wraz ze wnioskiem.
Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (NSRR) określa cele, priorytety polityki rozwoju regionalnego państwa w perspektywie średniookresowej oraz ogólne zasady wyodrębniania obszarów, które w jej ramach mogą uzyskać wsparcie. Zawiera także podstawowe informacje na temat przewidywanych wydatków ze środków publicznych na jej realizację oraz ogólne zasady i kryteria wsparcia finansowego działań wynikających z programów wojewódzkich ze środków budżetu państwa.
Cel strategiczny NSRR został sformułowany następująco: Tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską.[1]
Powyższy cel został sformułowany z perspektywy potrzeb ogólnonarodowych. Pierwszeństwo ma utrzymanie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, tworzenie nowych miejsc pracy, podnoszenie wykształcenia mieszkańców, zwiększanie produktywności gospodarki, sprzyjanie tworzeniu i absorpcji innowacji oraz rozbudowie i modernizacji infrastruktury technicznej a więc tych czynników, które decydują obecnie o sile gospodarek państw i regionów, przy jednoczesnym umożliwieniu rozwoju i zaspokojenia potrzeb życiowych przez mieszkańców wszystkich regionów Polski.
Program Wsparcia jest dokumentem operacyjnym rozwoju regionalnego przyjmowanym w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów. Program Wsparcia określa zakres, tryb i warunki wspierania przez państwo działań i zadań wynikających z programów wojewódzkich przygotowywanych przez samorządy województw.
W szczególności Program określił:
Ø cele będące uszczegółowieniem priorytetów strategii,
Ø czas trwania programu,
Ø rodzaj zadań, które mogą uzyskać wsparcie oraz ich uszczegółowienie,
Ø zobiektywizowane kryteria wyodrębnienia obszarów wsparcia,
Ø kryteria, których spełnienie upoważnia samorządy województw do uzyskania wsparcia dla rozwoju regionalnego,
Ø wykaz podmiotów uprawnionych do wykonywania zadania Programu,
Ø przewidywane w budżecie państwa wydatki na dofinansowanie zadań objętych programem wsparcia oraz szczegółowe zestawienie źródeł finansowania realizowanych zadań,
Ø szczegółowy tryb i zakres oceny oraz kontroli skuteczności i efektywności wykonania zadań,
Ø szczegółowy zakres wniosku zarządu województwa o wsparcie ze środków finansowych z budżetu państwa zadań zawartych w programie.[2]
Strategia rozwoju województwa jest dokumentem przygotowywanym przez samorządy województw określającym cele i priorytety polityki rozwoju prowadzonej na terenie województwa. W systemie polityki rozwoju regionalnego państwa służy ona z jednej strony jako podstawa oceny przez zarządy województw projektu Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego, a z drugiej strony jest punktem odniesienia dla prowadzenia wszelkich działań rozwojowych na terenie województwa. Bezpośrednio służy jako punkt odniesienia dla przygotowania dokumentów operacyjnych na poziomie wojewódzkim - w kontekście zapisów Ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w pierwszym rzędzie programów wojewódzkich i wniosków przedstawianych rządowi w celu uzyskania wsparcia na realizację wynikających z nich działań rozwojowych. Z formalnego punktu widzenia strategia rozwoju regionalnego nie jest opiniowana przez Rząd w procesie programowania realizacji polityki rozwoju regionalnego państwa, niezbędne jest natomiast dołączenie jej do wniosku zarządu województwa przy ubieganiu się o wsparcie ze strony państwa.
Program wojewódzki jest dokumentem uszczegóławiającym zapisy strategii rozwoju województwa w danym obszarze działalności. Ustawa o samorządzie województwa przewiduje możliwość powstania wielu programów wojewódzkich, podczas gdy zgodnie z wymogiem Ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego samorząd województwa starający się o wsparcie zadań rozwojowych przedstawia tylko jeden program wojewódzki. Dla umożliwienia prowadzenia kompleksowych działań rozwojowych powinien on mieć charakter zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego. Operacyjność takiego programu wojewódzkiego należy rozumieć w tym sensie, że powinien on uszczegóławiać i wyjaśniać zapisy strategii rozwoju województwa dostosowując kierunki, priorytety, harmonogram i sposób wdrażania do dostępnych środków, szczegółowego ich przeznaczenia, kryteriów dostępu do nich, środków finansowych oraz aktualnej oceny, co do efektów zakładanych działań i konkretnych projektów realizacyjnych.
Złożoność i zmienność życia społecznego i gospodarczego oraz struktur władz wymuszają stworzenie wspólnej platformy osiągania konsensusu w ocenie stanu istniejącego, w formułowaniu celów oraz w określaniu kierunków efektywnego działania i porozumienia na każdym poziomie zarządzania. Temu celowi służy właśnie strategia rozwoju, którą należy rozumieć jako sposób rozumowania, jako wyraz wspólnego dążenia do zaspokojenia potrzeb i aspiracji społecznych oraz dokument gwarantujący niezbędny zakres współdziałania wszystkich uczestników zaangażowanych w proces rozwoju.
Strategia rozwoju oznacza sposób wyznaczania celów, kierunków i sposobów działania w sytuacji szybko zachodzących zmian. Zadaniem strategii jest dostarczenie podstaw racjonalnego działania.
Za główne cechy strategii uznać należy:
Ø oparcie rozwoju na trwałych wartościach i stabilnych elementach środowiska materialnego,
Ø podporządkowanie działań bieżących długookresowym celom strategicznym,
Ø całościowe podejście do problematyki przez ujęcie systemowe,
Ø aktywny udział władz i społeczeństwa w całym procesie formułowania i realizacji strategii.
Strategia rozwoju, oceniana jako instrument zarządzania, jest w coraz szerszym stopniu wykorzystywana przez samorządy terytorialne, a od stycznia 1999 r. zyskała podstawy prawno-instytucjonalne. Podstawy te stworzyły: ustawy dotyczące reformy administracji publicznej określające podmiot i przedmiot strategii rozwoju, standardy wynikające z integracji z Unią Europejską oraz dokumenty rządowe w postaci narodowych strategii, a także związki z planowaniem przestrzennym. Mimo tej szerokiej platformy formalno - prawnej przepisy ustawowe nie tworzą spójnego systemu planowania strategicznego, traktując odmiennie poszczególne poziomy zarządzania i wybiórczo ustalenia strategiczne.
Ramy prawne sporządzania strategii rozwoju województwa tworzą dwie ustawy, tj. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.Nr. 91) oraz ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.
W ustawie o samorządzie województwa w rozdziale dotyczącym zakresu działalności samorządu - strategii poświęcony jest artykuł 11:
Samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności następujące cele:
1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców,
2) pobudzanie aktywności gospodarczej,
3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa,
4) zachowanie wartości środowiska kulturowego przyrodniczego przy uwzględnieniu przyszłych potrzeb pokoleń,
5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.[3]
Artykuł ten określa główne cele strategiczne. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w rozdziale 5a art. 54b. 1 ogranicza się do stwierdzenia dotyczącego kształtowania i realizacji polityki przestrzennej województwa: Sejmik województwa uchwala strategię rozwoju województwa określającą uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju województwa.[4]
Ustawy określają więc ścisły związek strategii i planów na poziomie krajowym i wojewódzkim. Określają one szczegółowo problematykę planów przestrzennych, w odniesieniu do strategii ograniczają się jedynie do wymienienia jej trzech głównych elementów, tj. uwarunkowań, celów oraz kierunków rozwoju.
Wypełnienie ram formalnoprawnych strategii rozwoju wymaga rozpoznania przesłanek, na które składają się:
Ø determinanty wynikające z trendów, procesów i zjawisk demograficznych, technologicznych, kulturowych i strukturalnych.
Ø ogólne akceptowane idee, określające stosunek człowieka do środowiska przyrodniczego i kształtowania warunków życia,
Ø sposoby postępowania kształtującego się społeczeństwa obywatelskiego, wyrażające aspiracje ludności,
Ø reguły otwartej gospodarki rynkowej sprzyjającej rozwojowi.
Ogólne determinanty strategii rozwoju na wszystkich poziomach zarządzania wynikają z szybko postępujących zmian cywilizacyjnych, oznaczających przejście od społeczeństwa przemysłowego do społeczeństwa informacyjnego. Największa siła tkwi w globalizacji, która umożliwia dynamiczny rozwój systemów informatycznych i wielki postęp technologiczny w rozwoju środków transportu zapewniającego spójność gospodarczą państw Unii Europejskiej, NAFTY itp. Antidotum na negatywne skutki globalizacji jest regionalizacja, u podstaw, której leży obrona tożsamości kulturowej i wartości tkwiące w lokalnej i narodowej tradycji.
Przy opracowaniu strategii na wszystkich poziomach zarządzania należy, uwzględnić konsekwencje przeobrażeń cywilizacyjnych. W sferze społecznej należałoby zwrócić uwagę na stabilizację liczby ludności, wzrost długowieczności i związane z tym zmianę struktury wieku, trwałość bezrobocia strukturalnego i związane z tym powiększenie stref ubóstwa. Jeśli chodzi o sferę gospodarczą należałoby zwrócić uwagę na godzenie koncentracji z decentralizacją produkcji poprzez promowanie i rozwijanie małych i średnich przedsiębiorstw, zdolnych do absorpcji nowych technologii. Natomiast w sferze ekologicznej stworzenie obszarów respektujących wymagania środowiska przyrodniczego poprzez czystą wodę, czyste powietrze, estetyczne walory krajobrazu staja się w coraz większym stopniu wartoćią ekonomiczną i miernikiem postępu cywilizacyjnego.
Strategia rozwoju bazuje na nowych założeniach ideowych, które tworzą:
Ø idea zrównoważonego rozwoju ściśle zespolona z nowym paradygmatem urbanizacji,
Ø struktury społeczeństwa obywatelskiego korespondujące z poszukiwaniem zreformowanej formuły państwa opiekuńczego,
Ø równoważenie reguł gospodarki rynkowej z dążeniem do pomnożenia dobra wspólnego.
Idea trwałego i zróżnicowanego rozwoju powstała na gruncie międzynarodowym. Powszechną jej zasadą jest taki rozwój, który zapewni sprawiedliwe zaspokojenie potrzeb współczesnych społeczeństw bez naruszenia możliwości zaspokojenia potrzeb przyszłych pokoleń.[5]
Idea zrównoważonego rozwoju przekłada się na nowy paradygmat urbanizacji, na który składają się:
Ø wielofunkcyjność struktur przestrzennych, którą można osiągnąć drogą deregulacji ustaleń otwierających szersze pole działania oraz dezintegracji przestarzałych struktur produkcyjnych i osadniczych,
Ø wprowadzenie zaawansowanej i wysokiej technologii, tworzenie zgrupowań naukowo przemysłowych oraz towarzysząca temu koncentracja zainwestowania,
Ø rozbudowa i modernizacja systemów komunikacyjnych i informatycznych, usprawniających przemieszczanie ludności w zakresie pracy, zamieszkania oraz przepływu wiedzy, innowacji i kapitału.
Różnorodność struktur prowadząca do wielofunkcyjności, niewielka skala działań ułatwiająca procesy dostosowawcze i zmniejszające konflikty oraz podniesienie sprawności funkcjonowania systemów infrastrukturalnych powinny wzmocnić procesy samoregulacji, stanowiące istotę rozwoju jakościowego.
Idea zrównoważonego rozwoju określa zasady kształtowania środowiska człowieka, które musi uwzględniać każda strategia.
Nowa idea w sferze społecznej jest budowa społeczeństwa obywatelskiego, łączącego zachowania tradycji z dostosowaniem się do nowych warunków życia. Aktualnie rozwijają swoją działalność i powstają nowe związki i stowarzyszenia chroniące wartości dziedzictwa kulturowego, interesów grupowych, udzielania pomocy ludziom. Ich ogólną cecha jest elastyczność oraz docieranie bezpośrednio do zainteresowanych i potrzebujących.
Realizacja idei społeczeństwa obywatelskiego stanowi antidotum na niedowład państwa opiekuńczego. Działania tego państwa maja charakter strategiczny, określają bowiem charakter podmiotów strategii.
Jedną z linii strategicznych jest uwzględnienie zasad otwartej gospodarki rynkowej, która polega na poszanowaniu prawa własności i ograniczeniu zaangażowania państwa w gospodarkę. W praktyce to oznacza prywatyzację i restrukturyzację przedsiębiorstw państwowych z równoczesnym stworzeniem korzystnych warunków dla rozwoju małych i dużych przedsiębiorstw. Strategicznym mechanizmem równoważenia gospodarki rynkowej z dobrem wspólnym jest dążenie do konsensusu społecznego i stosowanie zasad subsydiarności.
1.2 PODMIOT I PRZEDMIOT STRATEGII
Na poziomie krajowym podmiotem strategii jest rząd centralny. Domena administracji centralnej są działania zapewniające spójność wewnętrzną państwa unitarnego, bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, a także prowadzenie polityki zagranicznej i finansowej, cedując zarządzania gospodarką na poziom regionalny. Ważnym elementem działalności interwencyjnej rządu o charakterze systemowym jest polityka wspierania rozwoju regionalnego opartego o zasadę tworzenia „równych szans”. Instrumentem realizacji polityki państwa są srednio-i długookresowe programy rządowe.
W ustawowy zakres kompetencji Samorządu województwa, odpowiedzialnego za rozwój społeczny i gospodarczy oraz świadczenie usług na najwyższym poziomie, wchodzi (art. 11 pkt 2), który mówi o:
Ø tworzeniu warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,
Ø utrzymaniu i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim,
Ø pozyskiwaniu i łączeniu środków finansowych publicznych prywatnych celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej,
...
beata7922