1. Pojęcie postępowania administracyjnego
Mówiąc o postępowaniu administracyjnym mamy na myśli jedynie administracyjne prawo procesowe czyli procedurę administracyjną.
Postępowanie administracyjne – zespoły przepisów, które:
· normują tryb powstawania zewnętrznych indywidualnych aktów administracyjnych ustalających lub tworzących pewne uprawnienia (np. pozwolenie wodnoprawne) czy obowiązki (np. nakaz sanitarny)
· regulują przymusowe wykonanie indywidualnych aktów administracyjnych lub obowiązków wynikających wprost z ustawy lub z innego aktu normatywnego (np. obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym)
Przepisy o postępowaniu administracyjnym tworzą odrębny układ prawny. Normy prawa procesowego mają charakter wtórny wobec norm prawa materialnego – służą jego realizacji.
W istocie każdemu działowi prawa materialnego musi odpowiadać jakaś procedura, wykonanie norm prawa materialnego musi być zorganizowane. Norma generalna wskazuje jedynie ogólną regułę postępowania. Nie może ona przewidzieć, jak ułoży się konkretna sytuacja ® np. prawo wywłaszczeniowe określa ogólnie zasady i tryb wywłaszczenia, natomiast jaka nieruchomość, na jakich warunkach, za jak wysokim odszkodowaniem – to już określi decyzja administracyjna.
Stosowanie norm prawnych wymaga wydawania aktów administracyjnych, w których – po ustaleniu stanu faktycznego – zastosuje się odpowiednią normę prawną. Dotyczy to stosowania norm prawa administracyjnego, ale każda dziedzina prawa wymaga jakiejś procedury.
Podmioty postępowania administracyjnego:
- pozostają w określonych stosunkach prawnych
- są podmiotami administracyjnoprawnych stosunków proceduralnych ® mają określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów proceduralnych, a nie tylko uprawnienia i obowiązki materialnoprawne
Akty procesowe mają charakter względny – są zdeterminowane celem procesu. Proces administracyjny służy wydaniu decyzji administracyjnej. Treścią decyzji jest natomiast uregulowanie konkretnej sprawy, ustalenie i realizacja norm prawa materialnego. W toku procesu wydaje się również postanowienia, które nie służą realizacji norm prawa materialnego i mają znaczenie jedynie wewnątrz procesu. Odmienny charakter mają jedynie postanowienia wydane w ramach tzw. policji sesyjnej (np. postanowienie o ukaraniu świadka grzywną) oraz niektóre inne postanowienia, jak np. postanowienie o zatwierdzeniu ugody administracyjnej.
Swoistość norm proceduralnych ® konsekwencje prawne ich naruszenia. Normy prawa materialnego obwarowane są sankcjami. Zaś przy normach proceduralnych nacisk położony jest na gwarancje prawne – swoistą sankcją jest nieprawidłowość (wadliwość) lub nieważność czynności naruszających normy proceduralne.
2. Stadia i tryby postępowania administracyjnego
Na początku możemy wyróżnić 2 rodzaje postępowania administracyjnego:
a) ogólne – regulowane przepisami KPA, w postępowaniu ogólnym następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie większości spraw administracyjnych (np. sprawy zmiany nazwisk, sprawy pozwoleń budowlanych)
b) szczególne – postępowanie, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygniecie spraw określonego rodzaju (np. postępowanie podatkowe)
W postępowaniu administracyjnym – ogólnym i szczególnym wyróżniamy 2 tryby: postępowali główne i nadzwyczajne.
1) postępowanie główne ® jego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego zgodnie z przepisami prawa materialnego, w ramach postępowania głównego możemy wyróżnić postępowanie:
· toczące się przed organem I instancji
· toczące się przed organem II instancji
2) postępowanie nadzwyczajne ® jego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym, z tego względu możemy mówić, że ma ono charakter ‘’służebny’’, bowiem byt prawny postępowania nadzwyczajnego jest uzależniony od uprzedniego przeprowadzenia postępowania głównego, istotą postępowania nadzwyczajnego jest stworzenie gwarancji represyjnych zrealizowania celu postępowania głównego tj. wydania decyzji w pełni prawidłowej
Na system postępowań nadzwyczajnych składają się:
I. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania – jego celem jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w art. 145§1 i 145a§1 KPA
II. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – jego celem jest ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą (wyczerpujące wyliczenie w art. 156§1 KPA), powodującą jej nieważność, postępowanie to w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność kończy się wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego bez merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej, do której odnosiła się weryfikowana decyzja
III. postępowanie mające na celu, w przypadku wystąpienia wskazanych przepisami przesłanek, uchylenie, zmianę decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi
Zarówno w postępowaniu głównym jak i postępowaniach nadzwyczajnych wyróżniamy 3 stadia:
A. stadium wstępne ® czynności wstępne postępowania oraz czynności mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania w danej sprawie
B. stadium postępowania wyjaśniającego ® ciąg czynności procesowych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego
C. stadium podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną konkretnej osoby, będącą przedmiotem postępowania
3. Zakres obowiązywania KPA
KPA obejmuje kilka postępowań, które zostały uregulowane w osobnych działach kodeksu. Ustawodawca uznał za celowe niemnożenie w sposób nadmierny aktów ustawowych i połączył w jednym kodeksie przepisy dotyczące kilku postępowań. Są to następujące postępowania:
a) ogólne postępowanie administracyjne (obok niego można jeszcze wyróżnić szczególne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych)
b) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń
c) postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego, organami organizacji społecznych
Ogólne postępowanie administracyjne czyli postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji zwane jest też postępowaniem jurysdykcyjnym. Zakres stosowania przepisów postępowania ogólnego uregulowany jest w art. 1 pkt. 1-4 KPA.
Zgodnie z tym przepisem KPA normuje postępowanie :
1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,
2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt. 1
Możemy zatem wyróżnić 3 elementy przytoczonego we wspomnianym przepisie zakresu obowiązywania KPA:
1) postępowanie przed organami administracji publicznej
2) w sprawach indywidualnych
3) rozstrzyganych w drodze decyzji
Ad 1) Pod określeniem organy administracji publicznej należy rozumieć’:
o ministrów
o centralne organy administracji rządowej
o wojewodów
o działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej)
o organy jednostek samorządu terytorialnego
o organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji
Mówiąc o ministrze KPA rozumie:
o Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej
o ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej
o przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów
o kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra
o kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych oraz wydających zaświadczenia
Przez określenie organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się:
o organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów
o wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa
o kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa
o samorządowe kolegia odwoławcze.
KPA przyjmuje zatem, że organem prowadzącym postępowanie jurysdykcyjne, kończące się wydaniem decyzji może być zarówno organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym jak i organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym czyli podmiot sprawujący funkcję organu administracji publicznej w ograniczonym zakresie.
Kompetencja organu do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji musi być przewidziana w przepisach prawa materialnego administracyjnego.
Ad 2) Sprawa indywidualna to kwestia dotycząca konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Konkretność osoby oznacza, że sprawa dotyczy imiennie oznaczonej osoby, zaś konkretność sytuacji oznacza, że sprawa dotyczy oznaczonej sytuacji, a nie sytuacji określonej abstrakcyjnie.
KPA wymaga również, by była to sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji. Organ administracji może bowiem działać tylko w zakresie swojej właściwości.
Ad3) Decyzja to akt administracyjny kwalifikowany rozstrzygający sprawę administracyjną co do istoty lub w inny sposób kończący postępowanie (np. przez umorzenie sprawy). Przy czym pod określeniem decyzja należy rozumieć nie tylko akty prawne, które w przepisach prawa materialnego tak zostały nazwane, ale również inne władcze rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych, zwane orzeczeniami, pozwoleniami, zezwoleniami.
U podstaw decyzji leży jednostronne władcze działanie organu wydającego akt. Jej istotą jest wywołanie określonych skutków prawnych – powstanie określonych praw lub obowiązków imiennie oznaczonego adresata. Adresat to podmiot stojący poza systemem administracji publicznej, a wiec podmiot niezwiązany węzłem służbowym czy organizacyjnym z organem wydającym akt.
Podsumowując - decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym organu administracji publicznej skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych, określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie.
KPA normuje [ponadto] postępowanie: (c. d. art. 1):
3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2
4) w sprawach wydawania zaświadczeń
Przepisy KPA mają zastosowanie do wszelkich postępowań administracyjnych, chyba że zostały wyraźnie wyłączone spod zakresu obowiązywania KPA.
Wyłączenia przedmiotowe obejmują:
a) sprawy karno-skarbowe (w sprawach nieuregulowanych ustawą karną skarbową stosuje się przepisy KPK)
b) sprawy objęte Ordynacją podatkową z wyjątkiem działów IV i VII KPA
c) sprawy należące do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (w tych sprawach nie ma żadnej ustanowionej przepisami procedury) ® urzędy konsularne są organami administracji szczególnego rodzaju, działającymi w szczególnych warunkach
d) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi – KPA normuje bowiem postępowanie tylko w indywidualnych sprawach zewnętrznych, tj. gdy decyzja dotyczy imiennie oznaczonego adresata na zewnątrz aparatu administracyjnego (KPA nie ma zastosowania, gdy wojewoda wydaje polecenie podległemu kierownikowi urzędu, ALE przepisy KPA mają zastosowanie gdy terenowy organ administracji publicznej wydaje pozwolenie budowlane przedsiębiorstwu państwowemu)
e) sprawy podległości służbowej pracowników organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – chodzi tu zatem o stosunki w układzie przełożony – pracownik (ALE: w indywidualnych sprawach urzędników państwowych dotyczących wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym, przeniesienia lub zlecenia mu wykonania innej pracy, przeniesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków, wydaje się decyzje, które mogą być zaskarżone w drodze odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w KPA)
Zakres stosowania przepisów KPA o skargach i wnioskach (dział VIII) jest znacznie szerszy niż przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym, ponieważ:
ü krąg podmiotów zobowiązanych stosować przepisy o skargach i wnioskach jest szerszy niż w przypadku przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym ® (art. 221 KPA) każdy ma prawo składania petycji skarg, wniosków do: organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych ALE petycje, skargi, wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku w z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej
ü przepisy KPA o skargach i wnioskach mają zastosowanie również w postępowaniach wyłączonych ALE nie mają zastosowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi
ü pod określeniem organ państwowy w przepisach KPA o skargach i wnioskach rozumie się także organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych (art. 224 KPA), co może być przedmiotem skargi ® art. 227 KPA, co może być przedmiotem wniosku ® art. 241 KPA
W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy KPA, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania przed organami odwoławczymi w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
4. Zasady ogólne postępowania administracyjnego
...
gosicka