ROZDZIAŁ 10.Sądownictwo administracyjne
Jest to środek kontroli administracji publicznej w państwie. Celowi tej kontroli służą wszelakie formy proceduralne, takie jak dwuinstancyjność postępowania administracyjnego ( stworzenie sądownictwa administracyjnego).
Sąd jest podmiotem niezawisłym i fachowym, może najlepiej ocenić działanie administracji i naprawić jej ewentualne błędy.
Kontrola sądowa- oparta na myśleniu prawniczym( dla osiągnięcia stabilności stosunków społeczeństwa( oraz sądownictwo administracyjne jako absolutna gwarancja praworządności.
Spór administracyjny
Wynika z potrzeby kontroli, aby zabezpieczyć i ochronić jednostkę przed naruszeniem praw przez administrację publiczną. Celem działania sądu jest zatem kontrola administracji (płaszczyzna kontrolna) i doprowadzanie do stanu zgodnego z prawem (płaszczyzna merytoryczna) oraz tym samym ochrona jednostki.
Charakterystyka „sporu sądowo administracyjnego”(
a)podmioty: adresat aktu/czynności administracji publicznej oraz organ administracji publicznej, który ten akt wydał/podjął czynność
b)istota: badanie zgodności aktu/czynności z bezwzględnie obowiązującymi normami prawa
c)charakter obiektywny – nie jest uzależniony od argumentacji w/w podmiotów
d)jest pochodną głównej funkcji sądów administracyjnych – kontroli administracji publicznej
e)brak rozstrzygnięcia sporu „na korzyść” jednego z w/w podmiotów – podstawowy efekt – autorytatywne stwierdzenie, iż dany akt/czynności jest zgodna lub niezgodna z prawem
Istnieje postulat połączenia sądownictwa administracyjnego i sądowej kontroli administracji. Razem ich działalność polegała by na kontroli administracji sprawowanej przez specjalnie do tego powołane niezawisłe sądy.
-Sądowa kontrola administracja- ogranicza od strony przedmiotowej dziedziny działalności sądów tylko do kontroli.
-Sądownictwo administracyjne- jest sprawowane przez specjalne sądy administracyjne lub przez sądy powszechne, rozpatrujące pewien spór między administracją a obywatelem. Mechanizm tego sporu, polega na tym, że podmiot, będący adresatem aktu (działania) administracji publicznej, zarzuca organowi administracji publicznej niezgodność jego aktu z prawem. Sądownictwo jest sądzeniem. Specjalny sąd swoim działaniem wyznacza merytorycznie prawidłowy kierunek działania administracji publicznej.
Teoria podziału władz wprowadza dwie równoległe relacje:
a)relację między parlamentem (ustawodawstwem), wykonawstwem(administracją) i sądownictwem,
b)relację między normą, jej realizacją i kontrolą tej realizacji.
Sąd administracyjny jest sądem który jednocześnie w jakiś sposób pośrednio administruje. Może one eliminować akty administracyjne z obrotu prawnego, wstrzymywać ich wydanie, a jego wskazówki prawne wiążą organy administracyjne co do dalszego postępowania wdanej sprawie. Sądownictwo jest administrowaniem ze względu na specyfikę mechanizmu stosowania prawa administracyjnego.
Poprzez swoje orzecznictwo tworzy pewną kategorię źródeł prawa administracyjnego , zwaną „prawem sędziowskim
Sądownictwo administracyjne należy traktować jako dziedzinę zawieszoną między sądownictwem powszechnym a administracją publiczną i ustawodawstwem.
Sędzia administracyjny prowadzi zawsze jeden i ten sam proces administracji.
Cały szereg tych cech zbliża jednak sądownictwo administracyjne do powszechnego. Trzeba tu zwłaszcza zaliczyć niezawisłość sądu, nietykalność i nieprzenaszalność sędziów, istnienie władztwa sądowego a także podstawowe cechy procesu sądowego, jakimi są kontradyktoryjność, równość stron, gwarancje procesowe dla stron i prawomocność wyroków sądowych.
Cele sądownictwa administracyjnego
-sądownictwo istnieje po to aby kontrolować administrację publiczną z pozycji niezawisłej, umieszczonej poza samą tą administracją i żeby rozstrzygać czy działania tej administracji są zgodne z przyjętym i akceptowanym wzorem.
-Cel bezpośredni- kontrola i rozstrzyganie o zgodności aktu/ czynności z prawem
-Cel pośredni- eliminacja wadliwych aktów/ czynności, ochrona określonych wartości (katalogu)
Ochrona ta może być realizowana z 2 punktów widzenia:
a)Obiektywnego- sąd ten ma kontrolować i oceniać administrację publiczną,
b)Subiektywnego- zgodnie z zasadą skargowości, sąd działa zawsze tylko na podstawie skargi, czyli impulsu zewnętrznego, pochodzącego od podmiotu, reprezentującego subiektywne interesy
Ochrona poprzez sądownictwo administracyjne przebiega trójfazowo:
a)zaczyna się w momencie możliwości wniesienia skargi do sądu ( ochrona skarżącego i jego interesów),
b)trwa podczas przebiegu postępowania sądowego (skarżący może podczas postępowania prezentować swoje stanowisko i przestawiać potrzebne argumenty),
c)kończy się w momencie wydania orzeczenia sądowego, które wchodzi do obrotu prawnego i ma samo prawne znaczenie, na tym etapie występuje także ochrona wartości obiektywnych.
Wymiar sprawiedliwości.
Organem jest sąd. Polega na wydawaniu rozstrzygnięć (orzeczenia) stwierdzającego, jaka norma prawa administracyjnego znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i ustaleniu, skonkretyzowaniu dyspozycji tej normy. Artykuł 175. Konstytucji stanowi, że wymiar sprawiedliwości w RP sprawują:
-Sąd Najwyższy, Sądy Powszechne, Sądy Administracyjne, Sądy Wojskowe.
Artykuł ten wprowadza zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości, która może być odczytywana PODMIOTOWO (kto wymierza sprawiedliwość) oraz PRZEDMIOTOWO ( na czym polega wymierzanie sprawiedliwości . Błędna zasada
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny wydając swoje orzeczenie po przeprowadzeniu kontroli, jedynie akceptuje dokonaną już konkretyzację albo eliminuje ją z obrotu prawnego. Sąd jest jedynie podmiotowo organem wymiaru sprawiedliwości.
II. SYSTEMY SĄDOWNICTWA ADMINISTRACYJNEGO I ICH USTROJE:
a)System Angielski (dwu szczeblowy system)–Jednolitość sądownictwa, kontrolę sprawują sądy powszechne które bronią swobód obywatelskich. Szczególne Trybunały administracyjne o charakterze quasi- sądowym , mające wąski przedmiotowy zakres działania, wydające decyzje administracyjne na podstawie uregulowanej ustawowo. Orzeczenia nie mają mocy precedensów i są poddane kontroli sądów powszechnych.
b)System Francuski (trójszczeblowa struktura)- najbardziej rozwinięty i najdoskonalszy. Najwyższy organ sądownictwa to Rada Stanu, która należy organizacyjnie do administracji rządowej i jest kierowana przez premiera.
System ten wywodzi się z zasady precedensu, podstawowe reguły działania i postępowania sądów administracyjnych zostały przez nie same wykształcone.
System ten jest niezwykle wszechstronny i elastyczny. Przedmiotem kontroli są wszelkie działania administracji publicznej, a kryterium legalności jest różnymi sposobami rozluźniane. Oprócz kompetencji kontrolnych są wyposażone w dość szerokie kompetencje merytoryczne i mogą zastępować administrację publiczną, co daje możliwość zaskarżenia działania administracji bezpośrednio do sądu, bez konieczności wyczerpywania administracyjnego toku instancji.
Najbardziej uniwersalny- rozstrzygane są w nim zarówno spory o naruszenie publicznego prawa podmiotowego, jak i spory na tle naruszenia prawa przedmiotowego. Występuje tu bardzo szeroka interpretacja interesu prawnego ( interes każdego obywatela w tym, aby administracja funkcjonowała i żeby ustawy były wykonywane, przez co skarga do sądu administracyjnego zbliża się bardzo do action popu lis.
Ustrój:
1.Między departamentalne trybunały administracyjne (I instancji, objęte domniemaniem kompetencji)
2.Sądy Apelacyjne (II instancja, wobec wyroków trybunałów administracyjnych )
3.Rada Stanu ( która jest jednocześnie sądem kasacyjnym w stosunku do orzeczeń sądów apelacyjnych).
Poza podziałem Specjalne Sądy.
c)System Niemiecki-(trójszczeblowa struktura)- pełne uregulowanie ustawowe. Przedmiotem kontroli jest akt administracyjny, a kontrola ta jest sprawowana na postawie kryterium legalności. Nie są wyposażone w kompetencje merytoryczne, a skarga powinna być poprzedzana wyczerpaniem administracyjnego toku instancji.
1.Sądy Administracyjne I instancji,
2.Wyższe Sądy Administracyjne ( rozpatrują odwołania od wyroków sądów 1 instancji.
3.Federalny Sąd Administracyjny (instancja rewizyjna, badająca zaskarżone wyroki ( zgodność z prawem)
Poza podziałem Sądy specjalne- sądy socjalne i finansowe .
d)System Polski (dwuszczeblowa struktura sądów – od 1 stycznia 2002.) -Sądownictwo polskie powstało an wzór austriackiego i charakteryzowało się istnieniem 1 sądu administracyjnego. Trzy podstawowe akty stanowiące podstawę funkcjonowania systemu sądownictwa ad ministra:
- Ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
-Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
-Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawy wyżej wymienione.
Ustrój :
1.Wojewódzkie Sądy Administracyjne (obecnie 16)- dzielą się na wydziały, tworzy i znosi je prezes NSA.
2.Nazelny Sąd Administracyjny (Warszawa)- dzieli się na izby : finansową, gospodarczą i ogólną.
Organami obu sądów są: prezes sądu, zgromadzenie ogólne sędziów oraz kolegium.
Sąd powinien być formalnie jak i faktycznie uniezależniony od administracji. Unormowania polskie oddzielają sądownictwo administracyjne od aparatu rządowego, nie wiążąc go nawet z resortem sprawiedliwości i nie dając ministrowi sprawiedliwości żadnych kompetencji w tym zakresie ( jego kompetencje przejmuje prezes NSA).
Ograniczone powiązania i kompetencje w tym zakresie mają:
a)Rada Ministrów- określanie i pobierania wpisu do skargi, opłaty kancelaryjne,
b)Prezydent RP- uprawnienia dotyczą stanowisk sądowych oraz organizacji sądów.
c)Krajowa Rada Sądownictwa- brak jakiejkolwiek zależności od rządu, ale chodzi o wskazanie szefowi administracji rządowej dostrzeżonych uchybień w działalności administracji publicznej, co oznacza istnienie pewnej nadrzędności sądu administracyjnego nad aparatem administracji państwa.
III.PRZEDMIOT OCHRONY
Sądownictwo poprzez swoje działanie chroni określony katalog wartości. Dzieli się na systemy ochrony :
a)SYBIEKTYWNE PRAWA PODMIOTOWE- służące ochronie praw jednostki. Sąd administracyjny działa tylko na wniosek osoby, której prawo podmiotowe zostało naruszone przez akt administracyjny, jest w tym działaniu związany granicami skargi i bada jedynie ewentualne naruszenia prawa podmiotowego i tylko przez stwierdzenia faktu takiego naruszenia może uchylić zaskarżony akt. Mogą być chronione ogólnie.(większa jednolita grupa).
b)OBIEKTYWNY PORZĄDEK PRAWNY (PRAWA PRZEDMIOTOWE)-zapewniają przestrzeganie przez administrację prawa przedmiotowego. Skarga do sądu jest składana przez dowolny podmiot, ze względu na naruszenie prawa w ogóle, a sąd nie jest związany granicami skargi, i bada zaskarżony akt w całości i uchyla go zawsze, gdy stwierdzi naruszenie prawa lub ewentualnie- kwalifikowane naruszenie prawa. Zaskarżane mogą być akty administracyjne, akty generalne i akty normatywne.
Postulat zbudowania systemu wspólnego-( połączenie obydwóch zakresów ), sąd administracyjny miałby za zadanie zarówno ochronę publicznego prawa podmiotowego jak i ochronę obiektywnego porządku prawego i to niezależnie od formy prawnej, w jakiej naruszenie nastąpiło.
Klasyczny przedmiot ochrony- jakimi są publiczne prawa podmiotowe jest rozszerzany przez posługiwanie się pojęciami UPRAWNIENIA lub INTERESU PRAWNEGO, którego naruszenie nie zawsze jest naruszeniem obiektywnego porządku prawnego . Stają się one osobnymi przedmiotami ochrony, co rozszerza możliwości ingerencji sądu.
Naruszenie publicznego prawa podmiotowego zawsze jest jednocześnie naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Polskie unormowania przedmiotu ochrony (przybiera ona postać dwoistości podmiotu ochrony):
a)NA ETAPIE WYROKOWANIA- przedmiot ochrony wyznaczony przez art. 1 ust 2 u.u.s.a kontrola sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności). Punktem wyjścia jest obiektywny porządek prawny, wzmocnienie poprzez określenie rodzajów naruszeń prawa skutkujących uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności aktu( także czynności), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
b)NA ETAPIE WNOSZENIA SKARGI-ochrona podmiotu skarżącego (art. 50 ust 1 u.p.s.a ). Legitymacja skargowa „każdy kto ma w tym interes prawny”, w przeprowadzeniu kontroli.
IV.PODMIOTY
Charakter kontradyktoryjny postępowania- obok sądu występują w nim dwa podmioty (strony), których sytuacja procesowa jest równa. Dzielimy je na :
a)PODMIOTY CZYNNE (skarżący)- podmioty posiadające legitymację skargową, lub inne podmioty : RPO, prokurator, organizacje społeczne przy spełnieniu określonych przesłanek. Ma charakter materialno prawny, prawo do bycia stroną konkretnym postępowaniu sądowym ze względu na jego treść.
Zakres legitymacja skargowej w danym systemie zależy: od przedmiotu działania sądu administracyjnego oraz ochrony i stosunku sądownictwa administracyjnego do postępowania administracyjnego.
Art. 50 u.p.s.a formułuje legitymację skargową na podstawie pojęcia interesu prawnego we wniesieniu skargi i odgrywa tę legitymację od pojęcia strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
-Status podmiotu czynnego może być spowodowany interesem publicznym lub potrzebą szczególnej ochrony interesu indywidualnego. Może również wynikać z przepisów szczególnych, które przewidują różne przesłanki jego konstruowania.
W innych regulacjach szczegółowych cechą charakterystyczną jest to, że podmioty wyposażone w prawo skargi mogą zaskarżyć tylko działania określonego rodzaju w ściśle określonych rodzajowo sprawach.
b)Podmioty bierne – organy administracji publicznej- podmiotami biernymi będą każdorazowo organy, których działanie jest przedmiotem skargi.
Zgonie z art.32 u.p.s.a. stroną postępowaniu w sprawie sądowo administracyjnej obok skarżącego jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.
c)Inne podmioty
Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje udział jako „uczestników” osób , które nie wniosły skargi, ale których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego. Podmioty te, są objęte taką samą ochroną jak podmioty skarżące, a treść przedmiotu tej ochrony jest identyczna.
Przepis art. 33 ust 2 pozwala również na uczestnictwo w postępowaniu organizacji społecznej w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności
V. Przedmiot i zakres sądownictwa administracyjnego
Przedmiot kontroli – katalog aktów i czynności mogących być przedmiotem skargi.
W państwie prawnym zasada prawa do sądu ma dla obywatela podstawowe znaczenie i nie powinny istnieć jakiekolwiek działania, wobec których nie mogłaby być uruchomiona droga sądowa. Chodzi o to, żeby ustalony zakres przedmiotowy kontroli i skargi do sądu korespondował z zakresem rozpoznania tej skargi i z zakresem wyrokowania i był w stosunku do nich proporcjonalny, gdyż tylko wtedy ochrona sądowa nie będzie iluzoryczna.
Mówiąc o przedmiocie sądownictwa administracyjnego i jego zakresie wyróżnić należy osobno:
-przedmiot (zakres) kontroli (aktów lub czynności administracyjnych, mogących być przedmiotem skargi)+++
-przedmiot (zakres) rozpoznania (zespół elementów, które bada sąd administracyjny w trakcie kontroli),
-przedmiot (zakres) wyrokowania (elementy treściowe orzeczenia sądu i jego zakres),
Sposoby określania przedmiotu(zakresu) kontroli (zaskarżenia).
a)System enumeracji- kontrola sądu administracyjnego obejmuje tylko te działania administracji publicznej (akty czynności), które zostały wyraźnie jej poddane i wymienione w ustawie.
b)System klauzuli generalnej- kontroli sądu administracyjnego podlegają wszystkie działania administracji, lub przynajmniej wszystkie akty administracyjne.
System klauzuli generalnej dopuszcza oczywiście wyjątki, ustalane metodą enumeracji negatywnej. Można wyróżnić trzy teorie dotyczące wyjątków:
-Doktryna aktów rządowych- wyłączane tu są pewne kategorie działań ze względu na szczególną rangę organu, który je podejmuje albo ze względu na specjalny przedmiot, związany ze sprawami ogólnopaństwowymi,
-Doktryna immunitetu- wyłączane tu są niektóre organy( np., głowa państwa)
-Doktryna szczególnych stosunków władczych- wyłączane tu są sprawy związane z zależnością zakładową lub zależnością służbową.
We wszystkich wyżej wymienionych doktrynach przedmiotem wyłączenia były sprawy związane z tajemnicą państwową i ochroną państwa oraz akty pozostawione swobodnemu uznaniu
System Francuski- klauzula generalna, kształtowana przez precedens , 4 sfery sądownictwa administracyjnego:
1.O charakterze PODSTAWOWYM:
a)SFERA SPORÓW O PRAWA- w której sąd administracyjny orzeka o istnieniu, treści i skutkach praw podmiotowych. Chodzi w nim o działanie i orzekanie merytoryczne, w którym sąd w sposób wyczerpujący reguluje treść stosunku prawnego między skarżącym a administracją. Potrzeba uregulowania wynika z naruszenia prawa podmiotowego skarżącego przez akt administracyjny w znaczeniu działania lub zaniechania administracji.
Przedmiotem skargi jest akt administracyjny . Proces wytaczany jest nie aktowi lecz organowi który tym aktem naruszył prawa podmiotowe.
Domeną tej sfery są sprawy dotyczące odpowiedzialności materialnej państwa za szkody wyrządzone obywatelowi.
b)SFERA SPORÓW O LEGALNOŚĆ- w której sąd administracyjny orzeka o legalności aktu administracyjnego. Chodzi tu o typową kontrolę aktu, zmierzającą do jego uchylenia, podstawową rolę pełni skarga o przekroczenie władzy. Proces wytaczany jest samemu aktowi ( każdy akt indywidualny i normatywny rangi niższej niż ustawa, wydany przez prezydenta lub organy administracji).
Wyłączenia są nieliczne i obejmują tak zwane AKTY RZADOWE- są to akty „mieszane”, wydawane przez władzę wykonawczą w stosunkach z organem niepodlegającym kontroli sądu, np. z parlamentem.
2. O charakterze NIE PODSTAWOWYM:
a)POSTĘPOWANIE INTERPRETACYJNE- wyjaśnienia treści aktu administracyjnego,
b)POSTĘPOWANIE REPRESYJNE- stosowanie kar administracyjnych za niektóre wykroczenia,
System Niemiecki- Droga sądowo administracyjna jest właściwa we wszystkich sporach publicznoprawnych o charakterze niekonstytucyjnym, o ile nie przekazano ich wyraźnie innemu sądowi. Przy uruchomieniu działania sądu nie ma znaczenia forma zaskarżonego aktu, a tylko fakt naruszenia praw skarżącego lub fakt naruszenia obiektywnego porządku prawnego.
Przedmiotem skargi może być jakiekolwiek działanie administracji publicznej, a także bezczynność administracji.
Forma aktu jest natomiast istotna przy doborze rodzaju skargi, a potem w fazie orzekania , w której sąd musi wybrać swoje rozstrzygnięcie w zależności od tej formy.
SYSTEM POLSKI
Obowiązująca obecnie ustawa –przyjmuje klauzulę generalną, która wynika z bardzo ogólnego i pojemnego wyliczenia działań administracji, które podlegają skardze do sądów administracyjnych oraz z enumeracji negatywnej, zawierającej wyjątki.
1.Decyzje administracyjne – zaskarżalna do sądu administracyjnego – art. 52 p.p.s.a., brak innych ograniczeń (decyzje kasacyjne, decyzje wydana w ramach uznania administracyjnego)
Zgodnie z art. 3 ust 2 pkt. u.p.s.a skarga może dotyczyć decyzji administracyjnych.
Przedmiotem skargi mogą być wszystkie akty administracyjne, charakteryzujące się: indywidualnością, konkretnością, jednostronnością i zewnętrznością.
Zaskarżona może być tylko decyzja ostateczna i to w zasadzie wyłącznie taka, wobec której wyczerpano środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Z obowiązku wyczerpania tych środków zwolniony jest tylko prokurator i RPO.
Ustawa nie stawia przeszkód dla zaskarżenia decyzji KASACYJNYCH (tj. decyzji uchylających decyzję pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji), a także decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego.
Formalne wymogi dopuszczalności skargi (termin, zachowanie elementów treściowych, wniesienie skargi za pośrednictwem organu, wpis są praktycznymi przeszkodami utrudniającymi wniesienie skargi i dotyczą wszelkich przedmiotów skargi.
2.Potanowienia administracyjne-postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty
Są aktami administracyjnymi procesowymi, wydawanymi w toku postępowania administracyjnego i dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających z toku tego postępowania .
Tylko postanowienie może rozstrzygnąć o istocie sprawy lub kończyć postępowanie administracyjne. Ustawodawca pozwala na ich zaskarżanie do sądu administracyjnego, lecz możliwość zaskarżenia dotyczy tylko następujących kategorii :
-postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, służy zażalenie albo rozstrzygające sprawco do istoty,
-postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
3.Niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nazwać te działania możemy INNYMI- chodzi tu o działania charakteryzujące się następującymi cechami:
...
purpura