Prof. nadzw. dr hab. Marek Chmaj
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej[1]
Spis treści:
1. Pojęcie administracji publicznej
2. Organ i urząd
3. Kompetencje
4. Prawne formy działania
5. Centralne organy administracji
6. Wojewoda oraz organizacja zespolonej administracji rządowej
7. Samorząd terytorialny
Termin „administracja” wywodzi się z języka łacińskiego. Czasownik „ministrave” oznacza „posługiwać”, „wykonywać”, „kierować”. Dopełniony przedrostkiem „ad” przyjął się w języku polskim, a także w innych językach europejskich (np. francuskim i włoskim) jako synonim zarządu, czy też wykonawstwa. W języku polskim wyraz administracja jest pojęciem wieloznacznym i oznacza w ujęciu przedmiotowym funkcję zarządzania, organizowania, wykonawstwa, kierowania czymś itp., zaś w sensie podmiotowym oznacza zespół osób lub instytucję powołaną do zarządzania, kierowania określoną dziedziną.
Administracja publiczna jest to rodzaj działalności prowadzonej przez różne jednostki (państwowe, samorządowe, prywatne) celem realizacji zadań uznanych za publiczne, określonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte w celu realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym ogniwom administracji. W szczególności prawo określa podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność.
2.1. Zagadnienia ogólne
Wykonywanie funkcji administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Występujące w nauce prawa administracyjnego określenie aparat administracyjny oznacza różne jednostki organizacyjne, a więc organy administracji publicznej (rząd owej i samorządowej), zakłady publiczne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, organizacje społeczne, korporacje, a nawet upoważnione osoby prywatne. Przez aparat administracyjny należy więc rozumieć wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej bez względu na to czy są one państwowe, samorządowe czy też inne. Te o różnym charakterze jednostki, tworzące aparat administracyjny nazywane są też podmiotami administracji.
Zadania administracji publicznej wykonywane są więc przez podmioty o różnym charakterze. Stosowany jest ich podział z uwzględnieniem różnych kryteriów.
Kryterium funkcjonalne – pozwala wyodrębnić te podmioty (jednostki), które z uwagi na różne dziedziny administracji wymagają specjalnych, zróżnicowanych kwalifikacji. Na przykład administrowanie sprawami rolnictwa wymaga innej wiedzy aniżeli administrowanie obronnością państwa czy służbą zdrowia. Dlatego też w każdej z tych dziedzin administracji istnieją inne organy, podmioty, jednostki.
Kryterium terytorialne - uwzględnia podział terytorialny kraju, a tym samym różną wagę spraw na szczeblach tego podziału np. inną w gminie, powiecie, a inną w skali całego kraju. Różne zadania mogą być wykonywane dla różnego obszaru (terytorialnego) i stąd też wymagają, aby były podejmowane przez różne jednostki aparatu administracyjnego. Np. pozwolenie budowlane powinno być podejmowane na szczeblu lokalnym, podczas gdy decyzja o budowie autostrady czy linii kolejowej powinna być podejmowana na wyższym szczeblu przez organ, który zakresem swoich kompetencji obejmuje cały obszar tego przedsięwzięcia.
Kryterium organizacyjne – uwzględnia powiązania pomiędzy organami administracyjnymi; inne są te powiązania między organami samorządowymi, a inne między samorządem a administracją rządową, czy między administracją rządową (np. między wojewodą a Prezesem Rady Ministrów).
W okresie PRL cały niemal aparat administracyjny był faktycznie zcentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. Stąd też zdefiniowanie pojęcia organu administracji państwowej nie nastręczało trudności. W skład aparatu państwowego wchodziły więc organy władzy państwowej (Sejm, Rada Państwa, rady narodowe), organy administracji państwowej oraz organy sądownicze, a także organy kontroli państwowej (Najwyższa Izba Kontroli, Prokuratura). A zatem organami administracji państwowej były te wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa.
Podnoszono pewne cechy organu administracyjnego, a mianowicie: 1) wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, 2) wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji, 3) przyznanie przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa. W takim rozumieniu organ administracji państwowej występował w różnych aktach prawnych. Sytuacja radykalnie zmieniła się po 1990 r. czyli od czasu przywrócenia w Polsce samorządu terytorialnego. Wystąpiły wówczas dwie grupy organów – organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej, pomiędzy które zostały rozdzielone kompetencje dawnych organów administracji państwowej.
Zanim dokonana zostanie prezentacja podmiotów administracji wyjaśnienia wymagają następujące pojęcia:
- aparat administracyjny – na gruncie prawa administracyjnego nie jest to pojęcie jednoznaczne. Oznacza ono bowiem bądź to system państwowych organów administracyjnych, bądź to zespół pracowników tych organów, bądź też łącznie zarówno system organów jak i ich obsadę personalną. Jednakże można przyjąć, iż jest to zbiorcze określenie różnych jednostek organizacyjnych wykonujących funkcję administracji publicznej, takich jak organy administracji publicznej (rządowej i samorządowej), zakłady publiczne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (komunalne), organizacje społeczne, korporacje a nawet upoważnione osoby prywatne. Aparat administracyjny tworzą więc podmioty administracji o różnym charakterze;
-organ – jest to wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa (gminy, powiatu, województwa), wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli tego podmiotu. Istotne przy tym jest, że to uprawnienie opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez ten podmiot, oraz że uprawnienie do wyrażania woli danego podmiotu prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Dlatego też nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna będzie organem, a tylko ta która posiada określone kompetencje do wyrażania woli danego podmiotu. Takie ujęcie organu ma zastosowanie zarówno do organów osób prawnych (gminy, przedsiębiorstwa), jak też do organów państwa, działającego jako podmiot prawa publicznego;
-organ państwa – jest to więc każda jednostka organizacyjna państwa wyposażona w uprawnienia do wyrażania woli tego państwa, a tym samym której przyznano określone kompetencje.
-organ administracji państwowej (publicznej) – to organ państwa bezpośrednio wykonujący funkcje administracyjne państwa, zajmujący się wykonywaniem prawa, a nie ustawodawstwem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Funkcja administracyjna państwa jest ujmowana jako wszystko to, co pozostanie z całości zadań państwa po wyłączeniu działalności ustawodawczej i sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości).
Zdefiniowanie organu administracji publicznej (rządowej i samorządowej) – jest możliwe przy pomocy zespołu jego elementów konstrukcyjnych, którymi są:
1) wyodrębnienie organizacyjne,
2) część aparatu administracyjnego,
3) działanie w imieniu i na rachunek państwa,
4) ustalone prawem kompetencje,
5) uprawnienie do korzystania ze środków władczych.
Organ administracyjny jest to więc wyodrębniona jednostka w organizacji państwowej, działająca w imieniu i na rachunek państwa, w ramach prawnie określonych kompetencji, uprawniona do korzystania ze środków władczych.
Poszczególne elementy tej definicji wymagają bliższego przedstawienia.
1. Wyodrębnienie organizacyjne – polega na tym, że organ ten stanowi prawnie wyodrębnioną część aparatu administracyjnego i posiada określoną przez prawo formę organizacyjną, dzięki której stanowi pewną organizacyjną jedność. Należy więc odróżnić go od jego wewnętrznych składników. Organem administracji publicznej (samorządowej) jest np. rada gminy jako organ gminy określony przez ustawę o samorządzie gminnym, a nie zaś poszczególni radni wchodzący w skład tego organu; organem gminy jest też zarząd gminy, a nie poszczególni jego członkowie.
Z kolei organem administracji publicznej (rządowej) jest minister kierujący określonym ministerstwem, a nie sekretarz stanu czy podsekretarz stanu w ministerstwie. Jeśli np. umiera minister zdrowia nie znaczy to, że przestał istnieć organ administracji w tym zakresie. Oznacza to, że ten organ nie jest obsadzony personalnie. Warto przy tym podkreślić, iż minister jako jednoosobowy (monokratyczny) organ administracji rządowej może wchodzić w skład innego organu kolegialnego – Rady Ministrów.
Wyodrębnienie organizacyjne organów administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie ich organizacyjnemu i funkcjonalnemu powiązaniu. Mimo swej odrębności organizacyjnej, która ma swoje umocowanie w ustawach, organy te współdziałają ze sobą i są powiązane więzami organizacyjnymi i funkcjonalnymi.
2. Organ administracji rządowej działa w imieniu i na rachunek państwa, zaś organy innych podmiotów administracji – działają w imieniu i na rachunek tych podmiotów.
3. Kompetencje – przyznane przepisami prawa, to kolejna cecha charakterystyczna organu administracji. Prawne wyodrębnienie zadań, kompetencji wyróżnia organ administracji spośród innych jednostek czy organów i jest ono pierwotne w stosunku do wyodrębnienia organizacyjnego. Np. wg art. 149 ust. 1 Konstytucji RP „Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy”. Nie jest więc organem sekretarz stanu czy dyrektor generalny ministerstwa, ponieważ przepisy prawa nie określają dla nich odrębnych kompetencji w administracji.
W codziennej praktyce dość często działają oni samodzielnie, podejmując nieraz bardzo ważne rozstrzygnięcia, ale pod ogólnym kierownictwem i nadzorem ministra, realizując w ten sposób ustalone przez ustawy jego kompetencje jako naczelnego organu administracji państwowej.
Podobnie jest na szczeblu terenowym. Np. wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, któremu przysługują określone prawem kompetencje. Może je wykonywać sam, bądź przy pomocy I i II wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Urząd wojewódzki jest tylko aparatem pomocniczym wojewody.
Przy tej okazji należy wyjaśnić pojęcie „urząd”. Jest to pojęcie wieloznaczne, a dość często używane przez ustawodawcę. Pojęciem tym posługuje się np. Konstytucja RP. Stanowi ona np. w art. 130: „Obejmując z woli Narodu urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, uroczyście przysięgam...” lub w art. 151: „Obejmując urząd Prezesa Rady Ministrów (wiceprezesa Rady Ministrów, ministra) uroczyście przysięgam...” „Urząd” oznacza tu stanowisko a jednocześnie organ administracji. Używa się też takich określeń jak „urząd wojewódzki”, „urząd gminy”, „urząd skarbowy”. W tym przypadku urząd oznacza zespół osobowy oraz zespół środków materialnych potrzebnych do pomocy organowi administracyjnemu dla wykonania jego kompetencji. Tak więc urząd wojewódzki stanowi aparat pomocniczy wojewody. Urząd marszałkowski jest aparatem pomocniczym zarządu województwa, dzięki któremu wykonuje on zadania województwa. Starostwo powiatowe jest urzędem w powiecie i stanowi aparat pomocniczy, dzięki któremu swoje zdania wykonuje zarząd powiatu i starostwa będący kierownikiem starostwa powiatowego. Urząd gminy – służy do wykonywania zadań przez zarząd gminy. Obsługuje także pod względem organizacyjno-technicznym radę gminy i jej komisje, wójta lub burmistrza, który jest kierownikiem urzędu gminy.
Tak więc zgodnie z teorią prawa administracyjnego pod pojęciem „urząd” rozumieć należy zorganizowany zespół pracowników państwowych lub samorządowych przydzielony do pomocy organowi administracji i powołany do merytorycznej i technicznej obsługi tego organu.
4. Środki władcze – uprawnienie do korzystania z nich stanowi istotny element pojęcia organu administracji publicznej. Przejawem uprawnień władczych jest stanowienie aktów prawnych posiadających moc obowiązującą z możliwością użycia środków przymusu państwowego w celu zabezpieczenia ich wykonania.
2.2. Klasyfikacja organów administracji publicznej
Klasyfikacja organów administracji jest sprawą umowną i może odbywać się za pomocą różnych kryteriów. Zastosowane tu kryteria pozwalają na podział organów administracji na organy scentralizowane i zdecentralizowane. Temu podziałowi odpowiada podział na organy administracji rządowej i samorządowej.
2.2.1 Organy administracji rządowej (scentralizowane)
Są to organy podporządkowane w różnym zakresie Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów bądź poszczególnym ministrom. Ich pozycję określają odpowiednie ustawy szczegółowo regulując zakres, zasady i stopień tego podporządkowania.
W świetle obowiązującego prawa na obszarze województwa administrację rządową sprawują:
1) wojewoda,
2) kierownicy zespolonych służb inspekcji i straży działający pod zwierzchnictwem wojewody wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawie w imieniu:
a) wojewody na podstawie upoważnienia ustawowego (np. kurator oświaty, wojewódzki konserwator zabytków),
b) własnym, jeśli tak stanowią ustawy, (np. organy Policji w województwie),
3) organy administracji niezespolonej (np. dyrektorzy izb skarbowych, dyrektorzy urzędów celnych, dyrektorzy urzędów statystycznych,
4) organy samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia.
5) działający pod zwierzchnictwem starosty, kierownicy powiatowych służb, inspekcji, straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach (np. powiatowy lekarz weterynarii, komendant powiatowy Policji).
6) organy innych samorządów, jeśli wykonanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.
2.2.2. Organy administracji samorządowej(zdecentralizowane)
Organy te z kolei dzielą się z uwagi na rodzaj samorządu. Tak więc można wskazać:
1) organy samorządu terytorialnego obejmujące:
a) organy gminy (rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta),
b) organy powiatu (rada powiatu, zarząd powiatu),
c) organy samorządu województwa (sejmik województwa i zarząd województwa),
2) organy samorządu specjalnego(zawodowego, gospodarczego)
Ten podział oparty o kryterium stopnia organu dotyczy organów administracji rządowej.
Organy centralne – charakteryzują się następującymi cechami:
1) są na najwyższym szczeblu w strukturze administracji,
2) ich terytorialny zasięg działania obejmuje całe państwo, chyba, że tworzy się organ centralny dla zarządzania częścią terytorium państwa,
3) dzielą się na organy naczelne i urzędy centralne.
Organy terenowe wyróżniają się takimi cechami:
1) zawsze zarządzają tylko częścią terytorium państwa (np. województwem, powiatem, gminą,
2) znajdują się na niższym szczeblu struktury zarządzania niż organy centralne.
Terenowe organy administracji rządowej to:
a. wojewoda
b. organy administracji zespolonej
c. organy administracji niezespolonej
Organy decydujące – to te organy, które na mocy przepisów prawa mają uprawnienie władczego rozstrzygania spraw w drodze wiążących decyzji.
Organy pomocnicze (opiniodawcze) – są to organy mające jedynie prawo badania spraw, występowania z inicjatywą, opiniowania spraw przedstawionych im przez organ decydujący. Takimi organami są przykładowo Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, kolegium przy wojewodzie. Organy opiniodawcze mogą przedstawiać opinie z własnej inicjatywy, albo tylko na wniosek lub żądanie innego organu w zależności od tego co stanowi regulacja prawna odnosząca się do organu opiniodawczego.
Kryterium tego podziału jest struktura organu, jego skład osobowy. Może więc być organ monokratyczny, gdy działa jednoosobowo, bądź organ kolegialny, gdy w jego skład wchodzi kilka osób.
Organy jednoosobowe – to organy powoływane do załatwiania spraw konkretnych, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia; wówczas podjęcie decyzji bądź zajęcie stanowiska w sprawie należącej do przedmiotu działalności tego organu należy do jednej osoby. Organy jednoosobowe w sensie pozytywnym cechuje:
- duża operatywność,
- szybkość podejmowania decyzji,
- jasno określona odpowiedzialność,
- niskie koszty utrzymania organu.
Natomiast wadą funkcjonowania tych organów jest m.in.: brak tych zalet, które posiadają organy kolegialne, a mianowicie:
- obiektywności rozstrzygnięcia spraw w odczuciu powszechnym,
- posiadanie większego zasobu wiedzy merytorycznej,
- podejmowanie decyzji o znaczeniu strategicznym.
Przykładem organu jednoosobowego jest minister, wojewoda, starosta, Prezes Rady Ministrów.
Organy kolegialne – są to organy powołane do rozstrzygania spraw przez kilka osób (trzy lub więcej). Wolę organu wyraża więc uchwała zespołu osób. Powstaje przy tym kwestia konsekwencji prawnych nieobecności osób w zespole dla ważności podejmowanych decyzji. Problem quorum może być uregulowany przepisami o powołaniu danego organu lub przepisami proceduralnymi.
Organy kolegialne tworzy się w celu ustalania pewnych ogólnych kierunków działania, celów strategicznych, założeń polityki państwa w poszczególnych dziedzinach działalności. Kolegialność organów aczkolwiek ma pewne pozytywne cechy (możliwość skupienia w jednym organie osób reprezentujących różny zasób wiedzy, różne interesy społeczne, co w większym stopniu niż w organie jednoosobowym wpływa na wyważenie (obiektywność) decyzji czy stanowiska), stanowi wyjątek od zasady. W strukturze organizacyjnej administracji państwowej przeważają zdecydowanie organy jednoosobowe.
Przykładem organu kolegialnego jest Rada Ministrów, zarząd powiatu, samorządowe kolegium odwoławcze.
Organ zawodowy – to taki organ, w skład którego wchodzą osoby otrzymujące z tego tytułu wynagrodzenie, będące ich źródłem dochodu (utrzymania). Osoby te w zasadzie są zatrudnione w tym organie, np. urzędnicy służby cywilnej, pracownicy państwowi, pracownicy samorządowi.
Organ społeczny – jest to organ, w skład którego wchodzą osoby nie otrzymujące z tego tytułu wynagrodzenia, a swoją działalność w tym organie traktują honorowo. Mogą jedynie otrzymać diety lub ekwiwalent za utracony zarobek, co nie jest równoznaczne z otrzymywaniem wynagrodzenia za pracę.
3.1. Wyjaśnienie pojęć
Kompetencja – pod tym pojęciem rozumieć należy zespół uprawnień dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ państwowy ma prawo, a z reguły także obowiązek działania. Pojęcie kompetencji obejmuje nie tylko określenie zakresu spraw przydzielonych danemu organowi, ale także określenie działań jakie ten organ ma prawo i obowiązek podejmować w tych sprawach. Przepisy prawa posługują się często pojęciem „właściwość”, które ma to samo znaczenie co termin „kompetencja”.
Zakres działania organu – wskazuje jakimi sprawami ma ten organ się zajmować. Zakres ten określają zazwyczaj ustrojowe przepisy prawa tworzące dany organ. Jednakże przepisy te nie są wystarczającą podstawą do podejmowania działań władczych przez organy państwowe. Do podjęcia konkretnych działań o charakterze władczym potrzebne są ponadto przepisy upoważniające do takiego działania, czyli przepisy kompetencyjne. Wskazują one w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie i są zawarte w zasadzie w ustawach regulujących poszczególne dziedziny administracji publicznej (np. w prawie budowlanym, wodnym, górniczym).
Właściwość inaczej kompetencja organu pozwala określić jaki organ administracyjny jest powołany do załatwienia spraw administracyjnych danego rodzaju. Właściwość organu administracyjnego jest właściwością ustalaną przez przepis prawa i stąd też jest dla tego organu właściwością nienaruszalną. Bez wyraźnej podstawy prawnej nie może tej właściwości przekazać innemu organowi, ani też przejąć jej od innego organu. Jedyną drogą zmiany kompetencji jest zmiana przepisów prawnych ustalających właściwość organu administracyjnego.
...
purpura