Wybrane modele prokuratury w niektórych państwach europejskich.
W literaturze34 głównym kryterium klasyfikacji typów prokuratury jest, najogólniej rzecz ujmując, podporządkowanie tej instytucji określonej władzy. Podporządkowanie to wyraża się w stwierdzeniu, który z organów władzy posiada kompetencje powoływania jej najwyższego zwierzchnika, przed którym organem prokuratura jest odpowiedzialna za realizację swoich zadań oraz kto i w jakim trybie może wydawać polecenia poszczególnym prokuratorom. Zatem o modelu prokuratury decyduje jej miejsce wśród organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Na jego kształt składa się także relacja między poszczególnymi szczeblami sądów a powszechnymi jednostkami prokuratury.
Ze względu na pozycję ustrojową omawianej instytucji można wyróżnić jej różnorodne warianty, których omówienie, wraz z krótką charakterystyką rozwiązań przyjętych w poszczególnych państwach, będzie przedmiotem niniejszego rozdziału.
Podporządkowanie hierarchiczne prokuratorów ministrowi sprawiedliwości, czyli władzy wykonawczej charakteryzuje model klasyczny, określany również jako francuski ze względu na jego rodowód35. Typ ten obowiązuje dzisiaj przede wszystkim w Polsce, Austrii, Francji, Belgii, Czechach, Hiszpanii, Holandii i Rumunii. Jednakże rozwiązania przyjęte w wymienionych tu państwach wykazują pewne zróżnicowanie struktury tej instytucji. Poszczególne stopnie hierarchiczne urzędów prokuratorskich związane są w większym lub mniejszym stopniu z odpowiadającymi im sądami. Jednak prokuratura przy sądzie najwyższym nigdy nie pełni funkcji organu kierującego całą prokuraturą. Zdarza się i tak, że mimo paralelności sądów i jednostek prokuratury, nie ma żadnego powiązania organizacyjnego prokuratury i sądownictwa36.
W odróżnieniu od Konstytucji RP z 1997 r. francuska Konstytucja zawiera przepisy o prokuraturze37. We francuskim wymiarze sprawiedliwości prokurator występuje zasadniczo przed wszystkimi sądami. Jedynie przed trybunałami policji, będącymi sądami pierwszej instancji właściwymi w sprawach wykroczeń, występuje prokurator bez pełnego tytułu prokuratorskiego. Korpus wymiaru sprawiedliwości, składający się z sędziów i prokuratorów, jest podporządkowany Ministrowi Sprawiedliwości, który w odniesieniu do prokuratorów używa tradycyjnego tytułu Strażnika Pieczęci i kieruje bezpośrednio prokuraturą. Jednakże prokuratura nie jest częścią władzy wykonawczej, chociaż Minister Sprawiedliwości jest zwierzchnikiem hierarchicznym prokuratorów. Szefa prokuratury powołuje prezydent na wniosek Komisji Służby Sądowniczej. Jeśli chodzi o stosunek prokuratury do władzy ustawodawczej, to nie ma tu bezpośrednich powiązań38. W wewnętrznym ustroju prokuratury francuskiej podporządkowanie prokuratora zwierzchnikowi ograniczane jest przez regułę, że prokurator obowiązany jest stosować się do pisemnych poleceń wydawanych w czasie postępowania przygotowawczego, natomiast w czasie rozprawy ma swobodę zajęcia stanowiska39. Zasada ta zastała wzmocniona na skutek reformy w 1993 r., którą wprowadzono przepis zobowiązujący prokuratora do wydawania poleceń wyłącznie na piśmie. To interesująca cecha prokuratury francuskiej, której istotą jest, że prokurator w swoim gabinecie jest urzędnikiem, a na sali sądowej sędzią40. Ponadto nie obowiązuje tu zasada dewolucji, żaden prokurator zwierzchni nie może zastępować prokuratora podległego, a zadania prokuratora określone są ustawowo.
Obecnie Francja zmierza jednak do reformy instytucji wymiaru sprawiedliwości w kierunku ukształtowania takiej prokuratury, która z jednej strony byłaby bardziej niezależna od poleceń ministra sprawiedliwości w konkretnych sprawach, a z drugiej zaś poddana silniejszej kontroli obywatelskiej. W celu uniezależnienia prokuratury zwiększono liczbę prokuratorów mianowanych bezpośrednio przez Radę Ministrów. W dalszej kolejności postulowane jest generalne ograniczenie uprawnień ministra sprawiedliwości poprzez pozostawienie mu jedynie kompetencji do ustalania głównych kierunków polityki i odebranie prawa do udzielania w konkretnych sprawach wiążących poleceń wpływających na tok śledztwa. Także zmiana procedury mianowania prokuratorów umożliwiająca utratę posiadanej przez sędziów i prokuratorów większości w Najwyższej Radzie Sądowniczej na rzecz przedstawicieli władzy wykonawczej oraz ograniczenie kadencji Prokuratora Generalnego i szefów prokuratur do okresu pięciu lat ma zwiększyć niezależność prokuratury. Silniejszą kontrolę obywatelską miałoby umożliwić utworzenie Komisji Narodowej. Jej głównym zadaniem byłoby inicjowanie, w oparciu o skargi obywateli, postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników wymiaru sprawiedliwości. Zobowiązanie prokuratorów do uzasadniania decyzji o umorzeniu postępowania oraz stworzenie obywatelom możliwości zaskarżania tych decyzji42 zwiększyłoby ich wpływ na działanie prokuratury.
Do modelu klasycznego należałoby zaklasyfikować również rozwiązanie przyjęte w Republice Federalnej Niemiec, gdzie prokuratura została podporządkowana ministrom sprawiedliwości w krajach związkowych oraz na szczeblu federalnym43, natomiast jest całkowicie niezależna od władzy ustawodawczej. Niemiecka konstytucja nie zawiera przepisów dotyczących prokuratury44. Mimo że Niemcy są państwem federalnym, organizacja wymiaru sprawiedliwości jest w zasadzie ujednolicona. W poszczególnych landach istnieją ministerstwa sprawiedliwości niezależnie od Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości. Kształtują one politykę karną dzięki podporządkowaniu prokuratur ministrom w tych landach i zapewniają funkcjonowanie sądów i prokuratur45. Jednostki organizacyjne prokuratury odpowiadają poszczególnym kategoriom sądów i są z nimi powiązane z uwagi na funkcje, które wykonuje prokuratura. Z tym, że prokuratura posiada strukturę federalną w większym stopniu niż sądy. Nominalnie najwyższym prokuratorem jest Federalny Prokurator Generalny (Generalbundesanwalt), podporządkowany organizacyjnie Federalnemu Ministrowi Sprawiedliwości. Prokuratorzy w krajach związkowych podlegają natomiast prokuratorom generalnym przy wyższych sądach krajowych, a ci z kolei podporządkowani są krajowym ministrom sprawiedliwości. Zatem Generalbundesanwalt nie ma uprawnień wydawania im wiążących poleceń46.
W Rumunii natomiast, gdzie też obowiązuje model klasyczny, kontrola funkcjonowania prokuratury sprawowana jest przez Prokuraturę Generalną Sądu Najwyższego. Szefem tego urzędu jest Prokurator Generalny posiadający uprawnienia nadzoru i kontroli wszystkich jednostek prokuratury. Ma prawo wydawania poleceń nawet wprost wszystkim podporządkowanym prokuratorom, chociaż w praktyce polecenia wydawane są za pośrednictwem szefów prokuratur terenowych. Równocześnie Minister Sprawiedliwości sprawuje funkcje nadzorcze zawierające w sobie elementy kontroli wewnętrznej i zewnętrznej. Może on żądać od Prokuratora Generalnego przedłożenia sprawozdania z pracy prokuratury i wydawać wytyczne w zakresie zwalczania przestępczości. Minister Sprawiedliwości na wniosek Prokuratora Generalnego tworzy nowe jednostki prokuratury, zmienia ich strukturę, a także powołuje na stanowiska wszystkich prokuratorów, decyduje o awansach, a nadto może, niezależnie od Prokuratora Generalnego, polecić wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratora. Uprawnienia nadzorcze Minister Sprawiedliwości wykonuje przy pomocy „inspektorów prokuratorskich” zatrudnionych w Prokuraturze Generalnej Sądu Najwyższego oraz prokuraturach sądów wyższych instancji. Minister ma także prawo wydawania poleceń podwładnemu prokuratorowi w indywidualnych sprawach, ale tylko w formie pisemnej za pośrednictwem Prokuratora Generalnego. Z tym, że polecenie to może mieć jedynie charakter pozytywny, czyli dotyczyć na przykład wszczęcia lub kontynuowania postępowania przygotowawczego, nigdy natomiast umorzenia wszczętego postępowania47.
Dla modelu klasycznego przyjętego w Czechach znamienne jest, że prokuratura, chociaż podporządkowana Ministerstwu Sprawiedliwości, nie jest włączona do struktury tego ministerstwa. Jest niezależną częścią resortu sprawiedliwości, minister sprawiedliwości nie może wydawać poleceń, ani ogólnych, ani w konkretnych sprawach. Sprawuje on tylko nad prokuraturą nadzór zewnętrzny. Prokuratora generalnego kierującego prokuraturą powołuje rząd na wniosek ministra sprawiedliwości48. Dla podkreślenia definitywnego odejścia od kształtu dawnej komunistycznej prokuratury, po „aksamitnej” rewolucji w 1989 r. zastąpiono nazwę „Prokuratura” pojęciem „Statni zastupce”, wskazującym bezpośrednio na działanie państwa49 i nawiązującym wyraźnie do austriacko-niemieckiego określenia „Staatsanwalt”50.
Holandia przyjęła charakterystyczne rozwiązanie, otóż prokuraturą kieruje Kolegium prokuratorów generalnych, na czele którego stoi prokurator Generalny. Cechą modelu klasycznego jest fakt, że kolegium prokuratorów generalnych podporządkowane jest ministrowi sprawiedliwości, który tez powołuje prokuratora generalnego – szefa prokuratury. Ponadto prokuratura nie jest tu bezpośrednio związana z władzą ustawodawczą, nie jest tez częścią sądownictwa.
Inny model, zwany parlamentarnym, wyraża się w podporządkowaniu prokuratury parlamentowi, który wybiera prokuratora generalnego. Tu zwykle prokurator generalny zobowiązany jest do przedkładania parlamentowi corocznych sprawozdań z działalności prokuratury.
Zaletą tego modelu, jak słusznie podkreśla S. Waltoś52, jest osłabienie wpływu władzy wykonawczej, wadą natomiast wątpliwa zdolność parlamentu do sprawnego kierowania polityką karną, co przecież stanowi zadanie rządu. Model ten znany jest w Białorusi, Rosji, na Słowacji, w Słowenii, na Ukrainie i na Węgrzech i podobnie, jak model klasyczny, w poszczególnych państwach jest nieco odmienny.
Na Węgrzech parlament powołuje prokuratora generalnego na wniosek prezydenta Republiki, natomiast zastępców kreuje prezydent na jego wniosek. Prokuratura jest niezależna od władzy wykonawczej, natomiast poprzez powoływanie prokuratora generalnego przez parlament jest podporządkowana właśnie temu organowi władzy. Prokuratura węgierska nie jest częścią sądownictwa. Kompetencje prokuratorów określają ustawy zwykłe, a Konstytucja Węgier nie zawiera przepisów o prokuraturze.
Zgodnie z obowiązującym w Słowenii prawem prokuratura działa tam jako „niezależny organ państwowy”, do którego zadań należy m. in. składanie parlamentowi sprawozdań o stanie przestrzegania prawa. Prokuratura nie jest tu częścią władzy wykonawczej, chociaż ta ma wpływ na powoływanie prokuratorów. Prokurator generalny, powoływany i odwoływany przez parlament, kieruje prokuraturą54. Jednakże w dalszych kwestiach istotną rolę odgrywa tu Minister Sprawiedliwości. Ustawa o „Państwowej Prokuraturze”, która weszła w życie w 1995 r., zwiększyła zakres jego uprawnień względem prokuratury. W myśl jej postanowień prokurator generalny podejmuje decyzje odnośnie struktury i działania prokuratury w porozumieniu z ministrem sprawiedliwości. Także funkcje nadzorcze wobec prokuratorów sprawuje on w porozumieniu z ministrem, który ponadto może żądać informacji o stanie każdej sprawy indywidualnej. Tak więc wewnętrzna struktura słoweńskiej prokuratury odpowiada tu bardziej modelowi klasycznemu. Zakres kompetencji prokuratury Słowenii rozciąga się na teren całego kraju, a uprawnienia prokuratur wyższego stopnia oraz prokuratur podstawowych terytorialnie odpowiadają zakresowi działania sądów odpowiednich szczebli55.
Jeszcze innym modelowym rozwiązaniem jest podporządkowanie prokuratury głowie państwa. Model ten przez krótki czas obowiązywał w Polsce - po likwidacji w 1989 roku Rady Państwa powierzono Prezydentowi RP prawo do powoływania Prokuratora Generalnego. Utrzymał się tylko do chwili noweli ustawy o prokuraturze z 1990 r. Obecnie występuje m.in. w Belgii, Bułgarii, Grecji, Hiszpanii, i w Norwegii. Z reguły głowa państwa podejmuje decyzje o powołaniu prokuratorów i prokuratora generalnego, ale czyni to na wniosek lub z rekomendacji odpowiedniego organu państwowego, który ma wpływ na powołanie jak i na odwołanie ze stanowiska. W konsekwencji i w tym wariancie nie można mówić o całkowitym odgraniczeniu prokuratury od władzy wykonawczej i ustawodawczej.
W Hiszpanii, gdzie struktura prokuratury i zasady jej działania unormowane są szczegółowo w konstytucji z 1978 r., prokuratora generalnego powołuje król na wniosek rządu, ale po wysłuchaniu opinii Rady Głównej Władzy Sądowniczej. Prokuratura jest tu funkcjonalnie i strukturalnie niezależna od władzy wykonawczej, chociaż rząd powołuje prokuratora generalnego. Nie jest tez częścią sądownictwa. Wobec władzy ustawodawczej hiszpańska prokuratura ma ustawowy obowiązek współpracy z parlamentem, a w szczególności składania na jego prośbę sprawozdań. Istnieją ponadto istotne gwarancje niezależności prokuratury od pozostałych organów władzy w odniesieniu do głównych instytucjonalnych uprawnień. Rząd nie może wydawać prokuraturze poleceń, może jedynie zwracać się z prośbą, a wtedy o jej zasadności rozstrzyga prokurator generalny56.
W Belgii zarówno prokuratora generalnego jak i prokuratorów przy sądach powołuje i odwołuje król, prokuratora generalnego na wniosek ministra sprawiedliwości. Prokuratura kieruje Kolegium Prokuratorów Generalnych. Uprawnienia ministra sprawiedliwości wobec prokuratury są dość istotne, gdyż poza określaniem kierunków polityki kryminalnej, może on zarządzić postępowanie w konkretnej sprawie. Nie może natomiast zakazać prowadzenia postępowania57. Tu prokuratura jest częścią sądownictwa, natomiast nie ma bezpośrednich powiązań między prokuraturą, a władzą ustawodawczą.
W Bułgarii szefa prokuratury powołuje prezydent Republiki na wniosek Najwyższej Rady Sądownictwa, a kadencja prokuratora generalnego trwa siedem lat i nie może być on wybrany ponownie. Ponadto, zgodnie z konstytucją bułgarską z 1991 r. sprawuje on nadzór nad praworządnością i kierownictwo w zakresie metod działania wszystkich prokuratorów, którzy powoływani, odwoływani i awansowani są przez Najwyższą Radę Sądownictwa w głosowaniu tajnym, a po trzech latach pracy konstytucja zapewnia im nieusuwalność. Tu też najpełniej nastąpiło włączenie prokuratury do sądownictwa, będącego trzecią niezależną od rządu i parlamentu władzą, co uzyskano właśnie przez utworzenie ustawa z 1991 r. Najwyższej Rady Sądownictwa..
W Grecji prokurator generalny Sądu Kasacyjnego mianowany jest przez prezydenta po dokonaniu wyboru z członków Sądu Kasacyjnego i z zastępców prokuratora generalnego Sądu Kasacyjnego.
We Włoszech obowiązuje model ograniczonej niezawisłości60. Konstytucja Republiki Włoskiej bowiem przyznaje prokuraturze takie gwarancje, jakie prawo zapewnia ustrojowi sądów, oraz zapewnia, że prokuratura korzysta z takiej samej niezawisłości, jak sędziowie. Wyraźną różnicą wobec polskiej prokuratury jest też akt, iż włoska prokuratura nie ma struktury hierarchicznej. Prokuratorzy są mianowani przez Wyższą Radę Magistratury i jej podlegają. Jednak przywilej niezawisłości przysługuje jedynie szefom poszczególnych prokuratur i prokuraturze jako organowi państwowemu. Ponadto prokuratura jest niezależna formalnie od władzy wykonawczej, chociaż minister sprawiedliwości sprawuje nad nią nadzór i może stosować środki dyscyplinarne61. Taka niemal całkowita asymilacja prokuratury w ciało sędziowskie stwarza jednak pewne niedogodności, ponieważ odbiera rządowi możliwość ustanawiania polityki karnej i rodzi ryzyko doprowadzenia do „rządów sędziów”, utworzonego przez ogół sędziów i prokuratorów62.
Istnieje również system sui generis, który nie ma żadnego oddzielnego związku z klasycznym podziałem władz. Tak jest w Portugalii, gdzie „prokurator korzysta ze statusu, który jest jemu właściwy i cieszy się z autonomii zgodnie z prawem” (art. 221, ust. 2 konstytucji portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r.). Zgodnie z prawem prokuratura tu korzysta z autonomii wobec innych organów władzy centralnej, regionalnej i miejscowej. Szefem prokuratury jest prokurator generalny stojący na czele prokuratury generalnej (La Procuratura General de Rebublica), która jest organem kolegialnym i zawiera Radę Najwyższą wybieraną przez Zgromadzenie Ustawodawcze63. Prokuratura w Portugalii nie jest częścią władzy wykonawczej, ale minister sprawiedliwości może mianować członków ciała kierującego prokuraturą, a prokuratora generalnego powołuje prezydent na wniosek rządu. Ponadto w sprawach cywilnych, w których stroną jest państwo, minister sprawiedliwości może udzielać instrukcji prokuraturze co do ich dalszego biegu.
Całkowicie odmienny jest model przyjęty w Anglii i Walii. Osoby zatrudnione w powstałej w 1985 r. Królewskiej Służbie Oskarżycielskiej, będącej odpowiednikiem prokuratury, są pracownikami służby cywilnej. Kierujący służbą Director of Public Prosucutions podlega ministrowi noszącemu tytuł Attorney General65, który jest jej najwyższym nominalnym zwierzchnikiem. Nie jest on jednak odpowiednikiem kontynentalnego prokuratora generalnego, to członek gabinetu i doradca prawny rządu. Tradycyjnie jedynie pełni funkcje oskarżyciela w najpoważniejszych procesach karnych. Zatem rzeczywistym szefem Królewskiej Służby Oskarżycielskiej był Dyrektor Ścigania Publicznego. Urząd ten, efemeryczny na przełomie XIX i XX wieku, obecnie wchłonęła Królewska Służba Oskarżycielska. Anglia i Walia podzielone są na cztery regiony, a te na 13 obwodów, na czele każdego z nich stoi Główny Oskarżyciel Królewski, mający urzędy w większych miastach, w których pracują Oskarżyciele Królewscy66. Główną funkcją Służby jest wnoszenie i popieranie oskarżenia przed sądem pokoju.
gosicka