12
PUBLICZNE PRAWO PODMIOTOWE
Pojęcie Publicznego Prawa Podmiotowego jest pojęciem, na podstawie którego zostało zbudowane sądownictwo administracyjne.
Możność złożenia skargi do sądu jest często uznawana za kryterium wyróżnienia publicznego prawa podmiotowego.
Uważane jest ono za rezultat nowożytnego myślenia o prawie.
Podstawowe prawa ludzkie miały chronić jednostkę przed państwem; rozumiano je jako prawa, które dają roszczenie prawne i mogą być dochodzone na drodze sądowej.
W okresie międzywojennym skarga do Najwyższego Trybunału Administracyjnego musiała opierać się na wykazaniu naruszenia publicznego prawa podmiotowego, a to sprawiało, że ustalenie, czy w danej sytuacji prawnej służy takie prawo, miało decydujące znaczenie dla skorzystania z sądowej ochrony.
Konstrukcją publicznych praw podmiotowych stanowi wytwór XIX-wiecznej austriackiej i niemieckiej kultury prawnej. Została stworzona do opisania relacji między obywatelem a administracją działającą władczo, a wynika z założenia, że nie tylko jednostka, ale również państwo jest związane prawem, i że jednostka może przeciwstawić tzw. władczej administracji pewne uprawnienia i w ten sposób uzyskać pewną sferę swobody.
Pojęcie publicznego prawa podmiotowego było jednym z najbardziej dyskusyjnych w teorii prawa administracyjnego – przedmiotem dyskusji była zarówno jego istota, jak i przydatność jako narzędzia badawczego.
W przeszłości wysuwano niekiedy koncepcję zastąpienia systemu praw podmiotowych systemem obowiązków, uznając, że dla techniki prawa obowiązek jest rzeczą główną, zaś uprawnienie – refleksem obowiązków.
W okresie PRL-u, w socjalistycznej nauce prawa administracyjnego pomijano koncepcję publicznego prawa podmiotowego, ponieważ uważano ją za skomplikowaną i zbędną dla wyjaśnienia istoty stosunku administracyjnoprawnego i dla tworzenia podstaw prawidłowego układu relacji między stronami tegoż stosunku.
Uznawano za wystarczającą konstrukcję „uprawnienia” czy roszczenia prawnego.
W istocie rzeczy przyczyną odrzucenia konstrukcji publicznego prawa podmiotowego była teza przyjęta w ówczesnej teorii państwa i prawa, że w państwie socjalistycznym nie ma sprzeczności między interesami obywateli a interesem państwa (społecznym).
=//=
Obecnie przyjmuje się w teorii polskiego prawa administracyjnego, że publiczne prawo podmiotowe jest taką sytuacją obywatela (podmiotu administrowanego) ukształtowaną przez normę prawa administracyjnego (publicznego), w której obywatel ten (podmiot administrowany) może skutecznie domagać się czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś uczynić, realizując swój indywidualny interes.
Niektórzy określają publiczne prawa podmiotowe prościej:
jako korzyści, które należą się określonej jednostce i mogą być przez nią skutecznie realizowane, co jest poręczone przez porządek prawny.
Lista publicznych praw podmiotowych nie jest zamknięta. Nie ma także wrodzonych publicznych praw podmiotowych. [Niegdyś istniał pogląd, że publiczne prawa podmiotowe mają swoje źródła w przyrodzonych prawach człowieka, a prawo pozytywne jest jedynie instrumentem wprowadzającym te prawa w życie].
Publiczne prawo podmiotowe opera się na prawie publicznym.
Wyłączne źródło publicznych praw podmiotowych stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego (nie ma publicznych praw podmiotowych opartych na prawie wewnętrznym).
Publiczne prawa podmiotowe mogą zaistnieć jedynie jako efekt objęcia określonej sfery zachowania pewnego podmiotu regulacją publicznoprawną
Źródłem publicznych praw podmiotowych jest zwłaszcza Konstytucja RP. Wskazuje ona takie prawa, wyznacza ich granice i określa wyjątki. Szczegółowe rozwiązania zawarte są w ustawach, zwłaszcza z zakresu prawa administracyjnego, a także w umowach międzynarodowych, m.in. w Międzynarodowym Pakcie Praw Politycznych i Obywatelskich oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Publiczne prawa podmiotowe są zatem konsekwencją poddania określonej sprawy regulacji prawnej, zwłaszcza konstytucyjnej i administracyjnoprawnej.
O publicznym prawie podmiotowym określonej osoby wobec władzy publicznej mówi się, jeżeli od zachowania tej osoby zależy, czy dla tej władzy powstanie obowiązek prawny (czyli oparty na prawie).
Prawo podmiotowe bywało też określane jako korzyść, która należy się określonej jednostce i może być przez nią skutecznie realizowana, co poręczone jest przez porządek prawny. Jeśli ta korzyść oparta jest na prawie publicznym, to wynikające z niego prawo ma charakter publicznego prawa podmiotowego (W. Wróblewski).
Inaczej mówiąc, o publicznym prawie podmiotowym mówimy wtedy gdy – na płaszczyźnie prawa publicznego – podmiot działania w określonej sytuacji prawnej ma możność wyznaczenia zachowania się drugiego podmiotu. Jest ono zawsze korelatem obowiązku (obowiązku organu administracji publicznej; istnienie prawa podmiotowego determinuje do końca zachowanie się organu – od takiego zachowania organ nie może się uchylić).
Z punktu widzenia techniki prawa ISTOTĘ publicznego prawa podmiotowego stanowi zatem odpowiadający mu obowiązek, a ochrona uprawnienia polega na możliwości wymuszenia spełnienia obowiązku. Jest to pewien stan potencjalny, pewna „możność”.
Publiczne prawa podmiotowe nie regulują stosunków pomiędzy obywatelami.
Podmiotami publicznych praw podmiotowych są osoby fizyczne (obywatele, a w niektórych sytuacjach także osoby nie posiadające obywatelstwa polskiego), osoby prawne oraz państwo jako takie (na tę kwestię zwracał uwagę zwłaszcza W. L. Jaworski, wskazując, że „jednostka może mieć prawo podmiotowe wobec państwa, jak i państwo może mieć prawo podmiotowe wobec jednostki”).
Zrzeczenie się publicznych praw podmiotowych jest w zasadzie niedopuszczalne, choć można z nich nie korzystać [od tej zasady bywają wyjątki].
Jest to konsekwencją tego, że publiczne prawa podmiotowe są udzielane nie tylko w celu ochrony interesów jednostkowych, ale także zawsze w interesie publicznym i z uwagi na ten właśnie interes ochrona publicznego prawa podmiotowego nie może być uzależniona od woli uprawnionego podmiotu.
TREŚĆ PUBLICZNEGO PRAWA PODMIOTOWEGO może być najlepiej wyjaśniona dzięki odwołaniu się do tzw. triady Bernatzika, w skład której wchodzą:
(1) publiczne prawo podmiotowe,
(2) interes prawny,
(3) interes faktyczny.
Konkretna osoba posiada interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji (obecnej lub przyszłej), odniesie ona bezpośrednie korzyści na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Nieuwzględnienie interesów faktycznych obywateli jest prawnie dopuszczalne, jakkolwiek może prowadzić np. do wzrostu niezadowolenia społecznego z działań administracji.
Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym – przepisy prawa nakazują organowi administracji rozpatrzenie interesu prawnego obywateli i uwzględnienie go w miarę możliwości.
Odmowa uwzględnienia interesu prawnego jest zatem prawnie dopuszczalna, jeżeli organ administracji wskaże okoliczności uniemożliwiające jego uwzględnienie. Posiadanie interesu prawnego przez jednostkę stanowi dla niej legitymację do domagania się zweryfikowania przez sąd administracyjny legalności działań administracji dotyczących tej jednostki, jednakże uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny jest uzależnione od stwierdzenia naruszenia przepisów prawa.
Z kolei organ administracji, mając do czynienia z publicznym prawem podmiotowym, jest prawnie zobowiązany do postąpienia zgodnie z jego treścią. Obywatel może żądać od administracji uwzględniania jego publicznego prawa podmiotowego i podjęcia określonego działania (ew. powstrzymania się od działania), a w razie odmowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie publicznego prawa podmiotowego uwzględnia skargę.
Publiczne prawo podmiotowe polega na możności pewnego postępowania; przejawami tego prawa są zatem różne uprawnienia, ale nie obowiązki obywatela (podmiotu administrowanego).
Na podmiocie korzystającym z publicznego prawa podmiotowego mogą ciążyć pewne obowiązki w związku ze sposobem wykonywania tego prawa, ale są one konsekwencją pewnego postępowania, a nie treścią prawa podmiotowego.
Publiczne prawo podmiotowe jest ściśle związane z normą prawną prawa publicznego i nie może istnieć „obok” lub „poza” normą prawną czy też stosunkiem prawnym ukształtowanym przez tę normę. Nie należy jednak utożsamiać publicznego prawa podmiotowego z normą prawa (czyli z prawem przedmiotowym) – publiczne prawo podmiotowe jest wynikiem interpretacji normy prawa ze względu na jednostkę.
Wprawdzie źródłem publicznego prawa podmiotowego, czyli źródłem pewnej możliwości postępowania jest norma prawna, jednakże nie każda norma prawna jest źródłem prawa podmiotowego, nawet wówczas, gdy tworzy ona pewne sytuacje korzystne dla jednostki.
O istnieniu prawa podmiotowego można mówić dopiero wówczas, gdy realizacja normy wiąże się z zawiązaniem stosunku prawnego, którego elementami są prawa i obowiązki stron.
CECHY PUBLICZNYCH PRAW PODMIOTOWYCH
1. Cel publicznych praw podmiotowych jest zdeterminowany przez nierównorzędność podmiotów stosunku administracyjnoprawnego.
Prawa te mają łagodzić tę nierównorzędność w zakresie wyznaczonym przez prawo, bez udziału samych stron stosunku prawnego.
Dotyczą one wyłącznie relacji między państwem a obywatelami, a nie relacji między samymi obywatelami.
2. Publiczne prawo podmiotowe jest zawsze korelatem obowiązku organu administracji publicznej, czyli jego kompetencji w ścisłym znaczeniu tego słowa.
Istnienie prawa podmiotowego determinuje do końca zachowanie się organu. Od takiego zachowania organ nie może się uchylić.
3. Publiczne prawa podmiotowe mają charakter osobisty i w zasadzie nie podlegają sukcesji. Nie można się powoływać na publiczne prawa podmiotowe osoby trzeciej.
4. Publiczne prawa podmiotowe nie są zbywalne.
Oznacza to, że nie można się ich skutecznie zrzec, a wszelkie oświadczenia o rezygnacji z publicznego prawa podmiotowego nie mają mocy prawnej. Nie ma jednak przymusu korzystania z tych praw, dlatego można powiedzieć, że mają one wprawdzie charakter obiektywny, ale w fazie ich realizacji – charakter subiektywny.
Dopóki prawa te nie są wykonywane, mają charakter potencjalny.
5. Publiczne prawo podmiotowe ma charakter aktualny, co oznacza, że są one związane z obowiązującą normą prawną. Nie można więc mówić o publicznym prawie podmiotowym ewentualnym lub hipotetycznym,
6. Publiczne prawo podmiotowe jest oparte na normie prawnej, należącej do prawa administracyjnego, którą można wyodrębnić i do końca ustalić. Wynikanie publicznego prawa podmiotowego z normy prawnej oznacza jednocześnie, że prawo to nie jest nigdy pochodne, czyli nie może ono wynikać z innych praw podmiotowych lub tym bardziej ze skonkretyzowanych już uprawnień lub obowiązków.
RODZAJE PUBLICZNYCH PRAW PODMIOTOWYCH
(I) Podstawowy podział publicznych praw podmiotowych jest budowany na podstawie KRYTERIUM TREŚCI.
Wg tego kryterium dzieli się je na:
a) negatywne prawa podmiotowe, które polegają na roszczeniu uprawnionych podmiotów (zwłaszcza jednostek) wobec władzy publicznej o zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności lub przyznanego stanu prawnego (np. roszczenie o nieingerowanie w przebieg legalnej demonstracji).
Słuszny jest przy tym pogląd, że publicznych praw podmiotowych nie należy utożsamiać z prawami człowieka. Prawa człowieka mogą bowiem być również regulowane przez prawo prywatne, ale nie przysługują one wszystkim jednostkom administrowanym.
b) pozytywne prawa podmiotowe, które polegają na roszczeniu uprawnionych podmiotów wobec władzy, by przyznała przysługujące im świadczenia lub zapewniła korzystanie z uprawnień, w tym m.in. z uprawnień formalnoprawnych, politycznych.
Można więc żądać tego (ale tylko tego), co wprost wynika z normy prawnej i należy świadczyć dokładnie to, do czego ta norma obliguje.
Tego rodzaju prawa podmiotowe klasyfikuje się dalej, wyodrębniając roszczenia:
1) o wydanie aktu administracyjnego oznaczonej treści (np. roszczenie o wydanie aktu przyznającego uprawnienia emerytalne; roszczenie o wydanie prawa jazdy; żądanie rejestracji urodzonego dziecka itd.),
2) polegające na żądaniu od organu określonego prawem zachowania się (wydania decyzji, a nie decyzji określonej treści) – ta grupa praw bywa określana jako FORMALNE PROCESOWE PRAWA PODMIOTOWE,
3) polegające na domaganiu się od organu administracyjnego określonych świadczeń pozytywnych (a nie decyzji lub nie tylko decyzji),
4) polegające na żądaniu współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych,
5) polegające na żądaniu udziału w działaniach państwa.
(II) Wg innej klasyfikacji PUBLICZNE PRAWA PODMIOTOWE można podzielić na 3 typy:
1) prawa wolnościowe,
2) prawa polityczne,
3) prawa do pozytywnych świadczeń ze strony władzy publicznej
ad.1)
Treść praw wolnościowych jest negatywna, przyznają one jednostce roszczenie, aby państwo nie wkraczało w sferę wolności konstytucyjnie jednostce przysługującej, np. wolności fizycznej, gospodarczej, duchowej.
ad. 2)
Prawa polityczne dają uprawnionemu podmiotowi możliwość współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych (władzy samorządowej) oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy publicznej (przysługuje ono zarówno jednostkom fizycznym, jak i osobom „prawa publicznego”, np. gmina ma prawo kształtowania swojej struktury wewnętrznej, wyboru własnych organów, uchwalania statutu).
ad. 3)
Do praw do pozytywnych świadczeń ze strony władzy publicznej zaliczyć można np. prawo do korzystania z urządzeń publicznych, prawo do zasiłków, prawo pracowników do uposażenia, do wydania pewnych aktów.
(III) Różnicuje się także publiczne prawa podmiotowe z uwagi na możliwość ich realizowania, z uwagi na ich „siłę”; są to:
1) prawa, których posiadanie gwarantuje uprawnionemu sytuację taką, jaką prawo przyznaje wierzycielowi, a zatem prawo żądania określonego świadczenia pod rygorem skargi do sądu (odwołania od decyzji),
2) prawa „słabsze”, np. do korzystania z zakładu publicznego, z urządzeń publicznych, z różnych form pomocy społecznej – w tych przypadkach uprawniony może tylko żądać, by zajęto się jego sprawą, ale nie ma bezwzględnego roszczenia o spełnienie określonego świadczenia (S. Kasznica).
OCHRONA PUBLICZNYCH PRAW PODMIOTOWYCH
Ochrona publicznych praw podmiotowych wynika wprost z ich istoty.
Samo to pojęcie powstało bowiem właśnie po to, aby na jego podstawie skonstruować możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ochrona sądowa obywatela.)
Ochronę publicznych praw podmiotowych, a zarazem ochronę obiektywnego porządku prawnego zapewniają przede wszystkim sądy administracyjne.
Uprawnionym do wniesienia skargi jest KAŻDY, kto ma w tym interes prawny –
i to niezależnie od formy, w jakiej nastąpiło naruszenie prawa (kontrola sądu obejmuje obecnie także akty generalne władzy lokalnej, akty nadzoru oraz inne niż decyzje i postanowienia akty i czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, a także tzw. milczenie organu).
Prawo skargi służy także prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich (którego działalność opiera się właśnie na kryterium ochrony publicznych praw podmiotowych) oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Innymi sposobami ochrony publicznych praw podmiotowych są:
- możliwość wystąpienia ze skargą do TK w razie naruszenia podstawowych praw i wolności (art. 79 Konstytucji RP),
- prawo do występowania do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie praw i wolności naruszonych działaniem władz publicznych (art. 80 Konstytucji RP),
- i prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).
DOBRA PUBLICZNE, ŚWIADCZENIA PUBLICZNE, OBOWIĄZKI PUBLICZNE
I. Dobra publiczne stanowią jedną z kategorii rzeczy publicznych.
Pojęcie rzeczy publicznych w Polsce pojawiło się w okresie międzywojennym. Odgrywało ono istotną rolę w sferze działalności administracji.
Problematyka rzeczy publicznych podejmowana była także w pierwszych powojennych podręcznikach. W okresie Polski Ludowej konstrukcja rzeczy publicznych straciła na znaczeniu i nie była zaliczana do podstawowych pojęć prawa administracyjnego.
Przemiany ustrojowe i społeczno-gospodarcze spowodowały ponowne zainteresowanie doktryny i ustawodawstwa problematyką własności publicznej.
W najstarszych pracach rzeczami publicznymi określano tylko te, które pozostawały w rozporządzeniu państwa lub innej osoby publicznoprawnej, podlegając zarazem regulacjom prawa publicznego. Ich przeznaczeniem był służenie w jakiejkolwiek formie celom administracji publicznej (W. L. Jaworski).
W powojennej doktrynie odmienne stanowisko reprezentował S. Kasznica, który określił rzeczami publicznymi te wszystkie rzeczy, którymi zarówno państwo, jak i każdy inny związek publicznoprawny posługują się dla wykonania swoich zadań.
Wyróżnił on 3 kategorie rzeczy publicznych:
a) majątek skarbowy,
b) majątek administracyjny,
c) rzeczy służące do użytku powszechnego, czyli dobra publiczne.
ad. a)
Do majątku skarbowego zaliczono rzeczy służące celom administracyjnym pośrednio, np. poprzez dostarczanie potrzebnych do tego środków finansowych.
Do tej grupy należały papiery wartościowe, pieniądze, ziemia, lasy państwowe. Majątek skarbowy podlegał prawu prywatnemu.
ad. b)
Majątek administracyjny stanowić miały środki rzeczowe, które administracja wykorzystywała bezpośrednio do realizacji zadań publicznych.
Majątek o tym charakterze miał służyć realizacji stałego, wyraźnie określonego celu ze sfery administracji publicznej i podlegał prawu publicznemu. Do majątku administracyjnego zalicza się obiekty należące do urzędów państwowych lub komunalnych, budynki w których mieszczą się zakłady publiczne.
ad. c)
Trzecią kategorię tworzyły rzeczy służące do powszechnego użytku, czyli dobra publiczne, z których mógł korzystać każdy bez uzyskiwania zezwolenia.
Zaliczano do nich drogi, place, mosty, wody publiczne.
Rzeczy publiczne powszechnego użytku są z reguły przedmiotem regulacji prawa publicznego.
II. ŚIADCZENIA PUBLICZNE I OBOWIĄZKI PUBLICZNE mają charakter powszechny.
Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie (treść tego przepisu przejęta jest z Konstytucji 1921 r.; natomiast analogicznego przepisu nie zawierały inne polskie Konstytucje).
OBOWIĄZKOWI PUBLICZNEMU poddane są osoby fizyczne (obywatele polscy i cudzoziemcy), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.
Obowiązek ten wynika z WŁADZTWA PERSONALNEGO i WŁADZTWA TERYTORIALNEGO.
WŁADZTWO PERSONALNE rozciąga się na obywateli polskich niezależnie od ich miejsca pobytu, natomiast WŁADZTWO TERYTORIALNE oznacza wykonywanie uprawnień przez państwo w stosunku do wszystkich, którzy przebywają na jego terytorium.
Na oznaczenie całokształtu obciążeń, powinności, jakie są nakładane na jednostkę, doktryna posługuje się pojęciem „ciężary publiczne”.
Prawo polskie nie definiuje tego terminu w żadnym akcie prawnym, aczkolwiek posługuje się nim bądź pojęciami z nim związanymi.
Pojęcie „ciężar publiczny” może być używane w dwojakim znaczeniu.
CIĘŻAR PUBLICZNY:
(1) W szerokim znaczeniu termin ten obejmuje wszelkie obciążenia, jakie są nakładane dla realizacji celów (zadań) publicznych, a więc należności podatkowe, opłaty, cła i inne świadczenia finansowe.
(2) W znaczeniu wąskim określenie to jest rozumiane jako świadczenie o charakterze innym niż pieniężny (to świadczenie naturalne; niepieniężne), które jest nakładane dla realizacji określonych celów publicznych.
Nie zawsze jednak będzie możliwe precyzyjne odgraniczenie jednych i drugich, skoro istnieje możliwość „uwolnienia się” od ciężarów publicznych – świadczeń niepieniężnych przez odpowiednie świadczenie pieniężne.
CIĘŻAR PUBLICZNY jest to wynikający z mocy samego prawa lub z mocy decyzji administracyjnej organu władzy wykonawczej (lub innych o...
gosicka