Polityki wspólnotowe - Ochrona konsumenta w UE.doc

I. Początki polityki ochrony konsumentów

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, zawarty w 1957 r., nie przewidywał aktywności Wspólnoty w dziedzinie ochrony konsumenta. W latach pięćdziesiątych XX w. ta dziedzina rzadko była przedmiotem zainteresowania prawodawców czy organów administracji w poszczególnych państwach (nie tylko krajach członkowskich ówczesnej EWG). Dopiero w latach siedemdziesiątych tematyka ochrony konsumenta zajęła istotne miejsce w działaniach władz krajowych i wspólnotowych. Pierwsze głosy o konieczności podjęcia działań na rzecz konsumentów na szczeblu wspólnotowym pojawiły się na szczycie głów państw i rządów krajów EWG w Paryżu w 1972 r. W ślad za tym spotkaniem Komisja zaprezentowała w 1975 r. pierwszy program w zakresie polityki konsumenckiej (opublikowany w Dz. Urz. EWG C 92 z 25.04.1975). Program odwoływał się do pięciu podstawowych kategorii praw fundamentalnych, które odnosiły się do konsumentów i powinny stać się podstawą legislacji EWG. Kategorie te przedstawiały się następująco:

·         prawo do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa,

·         prawo do ochrony interesów ekonomicznych,

·         prawo do odszkodowań,

·         prawo do informacji i edukacji,

·         prawo reprezentacji.

Pierwszy program w dziedzinie ochrony konsumentów podkreślał, że wymienione kategorie praw powinny być realizowane i odzwierciedlone w aktach prawnych z zakresu wszystkich polityk wspólnotowych (m.in. polityki gospodarczej, Wspólnej Polityki Rolnej, polityki transportowej, itp.).
Na przełomie dekady od opracowania pierwszego programu na rzecz ochrony konsumentów (od połowy lat 70-tych do połowy lat 80-tych) wydano kilka aktów prawnych dotyczących tej dziedziny (bezpieczeństwo kosmetyków, znakowanie żywności, reklama wprowadzająca w błąd, sprzedaż bezpośrednia), ale działania te nie nabrały takiej dynamiki, która uprawniałaby do objęcia ich mianem polityki ochrony konsumenta.

II. Ochrona konsumenta w Jednolitym Akcie Europejskim (1986)

Dopiero Jednolity Akt Europejski (JAE), który zaczął obowiązywać od 1.07.1987 r., wprowadził do Traktatu Rzymskiego art. 100 c uprawniający Komisję do podejmowania działań zmierzających do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów. Zgodnie z postanowieniami JAE w przypadku uchwalania dyrektyw z zakresu ochrony konsumentów stosowana była zasada jednomyślności.

Działania prokonsumenckie związane z realizacją programu rynku wewnętrznego koncentrowały się na następujących priorytetach:

·         reprezentacja konsumentów,

·         informacja konsumencka,

·         bezpieczeństwo produktów,

·         zawieranie umów z udziałem konsumentów.

Dla osiągnięcia w/w celów w okresie budowy rynku wewnętrznego (tj. do 1.01.1993 r.) wydano dyrektywy dotyczące: bezpieczeństwa zabawek, ogólnego bezpieczeństwa produktów, płatności transgranicznych, nieuczciwych warunków umów, sprzedaży na odległość, timesheringu.

III. Polityka ochrony konsumentów po Traktacie z Maastricht (1992)

Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht) wprost wymienia ochronę konsumentów wśród polityk wspólnotowych, wskazując, że WE powinna przyczyniać się do wzmacniania ochrony konsumentów. Nowowprowadzony art. 129 a TWE (obecnie: art. 153 TWE) zapewnił odpowiednie ramy prawne dla legislacji prokonsumenckiej.

W latach 1996-1998 priorytetami wspólnotowej polityki ochrony konsumentów były:

·         usługi finansowe (regulacje dotyczące kredytów konsumenckich i środków płatności),

·         produkty żywnościowe (regulacje dotyczące dodatków do żywności),

·         zdrowie publiczne (Dyrekcja Generalna odpowiedzialna dotychczas za sprawy konsumenckie poszerzyła swoje kompetencje o ochronę zdrowia publicznego),

·         edukacja konsumencka (działania na rzecz ułatwiania dostępu do informacji)

·         wspieranie krajów Europy Środkowo-Wschodniej i krajów rozwijających się w tworzeniu i umacnianiu polityki ochrony konsumentów.

Szczyt Unii Europejskiej w Luksemburgu w grudniu 1997 r. - głównie w kontekście kryzysu BSE - potwierdził, że produkcja zdrowej żywności musi być jednym z priorytetów Unii Europejskiej.

IV. Polityka ochrony konsumentów po Traktacie Amsterdamskim (1997)

Traktat Amsterdamski nie tylko wzmocnił art. 153 TWE (wcześniej: art. 129 a), ale także dodał do Traktatu Rzymskiego inne przepisy zmierzające pośrednio do ochrony konsumentów (np. przepisy o ochronie środowiska, zdrowiu publicznym).

W latach 1999-2001 priorytety polityki ochrony konsumenta w UE obejmowały:

·         zwiększenie roli reprezentacji konsumentów (systematyczniejsze konsultacje, efektywny dialog między organizacjami konsumenckimi, a także między konsumentami i przedsiębiorstwami),

·         edukacja konsumencka (skuteczne kampanie informacyjne, rozwój ośrodków informacyjnych i doradczych "Euroguichets", współpraca w dziedzinie ochrony konsumenta z państwami członkowskimi),

·         ochrona zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów (konsultacje naukowe, analiza ryzyk, system zapobiegania zagrożeniom zdrowia i bezpieczeństwa ludzi),

·         ochrona interesu ekonomicznego konsumentów (umacnianie legislacji dotyczącej usług finansowych na rzecz konsumentów; uwzględnianie interesu konsumentów w działaniach w obszarze telekomunikacji, transportu, reformach Wspólnej Polityki Rolnej)

V. Program ochrony konsumentów w Unii Europejskiej na lata 2002-2006

2.10.2001 r. Komisja Europejska opublikowała Zieloną Księgę o ochronie konsumentów w Unii Europejskiej (Green Paper on consumer protection in the European Union). W dokumencie analizowano kierunki rozwoju polityki konsumenckiej w UE, przeszkody w osiągnięciu celów wspólnego ryku w tej dziedzinie, planowane rozwiązania prawne harmonizujące reguły prawne państw członkowskich. Zielona Księga stanowiła zaproszenie do debaty nad ochroną konsumenta, prowadzonej przez władze publiczne (wspólnotowe i krajowe), organizacje konsumenckie i przedstawicieli świata biznesu. Publiczna debata nad dokumentem trwała do 15.01.2002 r. W jej następstwie przyjęto program ochrony konsumenta na lata 2002-2006.

Priorytety obecnego programu ochrony konsumentów obejmują:

·         wzmocnienie ochrony konsumentów w związku z rozwojem nowych technologii,

·         opracowanie dyrektywy ramowej ochrony konsumentów (instrument ochrony konsumenta skuteczniejszy i łatwiejszy do negocjacji w ramach procedur decyzyjnych w WE niż szczegółowe regulacje),

·         wzmocnienie tzw. samoregulacji (kodeksów dobrych praktyk biznesowych, działających również na korzyść konsumentów),

·         harmonizacja i uproszczenie reguł ochrony konsumentów (np. obecnie aż 4 dyrektywy dotyczą zagadnienia reklamy wprowadzającej w błąd).

Rozwój polityki ochrony konsumentów w UE wiąże się m.in. ze wzrostem sektora usług i towarzyszących mu instrumentów marketingowych i technik sprzedaży, które wymagają specyficznych metod ochrony nabywców, nie zapewnianych przez dotychczas obowiązujące regulacje prawne.

W ostatnich latach istotny wpływ na rozwój tej sfery miały kryzysy związane z rozprzestrzenianiem się chorób odzwierzęcych (BSE), skażeniami żywności (dioksyny w drobiu), a obecnie również zagrożenie epidemiologiczne (wirus SARS). Te okoliczności spowodowały rozwój takich działań na szczeblu wspólnotowym, które zmierzają do ochrony zdrowia publicznego (w tym m.in. wprowadzenie systemów wczesnego ostrzegania o zagrożeniach oraz skutecznych sposobów identyfikacji ryzyka dla zdrowia i bezpieczeństwa UE).

Dużym wyzwaniem dla działań prokonsumenckich w UE była również wymiana walut narodowych na euro, która miała być dokonana bez szkody dla interesów ekonomicznych konsumentów i musiała być poparta szeroką kampanią informacyjną, uwzględniającą interesy szczególnych grup konsumentów, takich jak osoby starsze i dzieci.

Ważnym motywem rozwoju polityki ochrony konsumentów w UE jest rozwój nowych technologii - usługi świadczone za pośrednictwem Internetu niosą specyficzne zagrożenia dla konsumentów i wymagają nowych instrumentów ochrony ich interesów.

Za wdrażanie polityki ochrony konsumentów odpowiedzialny jest komisarz Davide Byrne, któremu podlega Dyrekcja Generalna ds. Ochrony Konsumentów i Zdrowia Publicznego. Na czele Dyrekcji stoi J. Coleman

Ochrona bezpieczeństwa i zdrowia konsumentów w Unii Europejskiej 
 I. Bezpieczeństwo żywności 

Pojawiające się w ostatnich latach zagrożenia związane ze skażeniami żywności dostarczanej europejskim konsumentom skłoniły Komisję Europejską do intensyfikacji działań na rzecz wypracowania norm europejskiego prawa żywnościowego. Dla tego obszaru opracowana została specjalna Zielona Księga o ogólnych zasadach prawa żywnościowego w Unii Europejskiej (Green Paper: The general principles of food law in the European Union).

Zgodnie z założeniami Zielonej Księgi podstawowe cele prawa żywnościowego w UE to:

·         zapewnienie wysokiego stopnia ochrony zdrowia publicznego i bezpieczeństwa konsumentów,

·         zagwarantowanie swobodnego przepływu towarów w ramach wspólnego rynku,

·         oparcie rozwiązań prawnych na dowodach naukowych i ocenie ryzyka,

·         zapewnienie konkurencyjności europejskiego przemysłu i wzmocnienie eksportu,

·         wdrożenie zasady odpowiedzialności producentów, przetwórców oraz dostawców za bezpieczeństwo żywności,

·         zagwarantowanie spójności, przejrzystości i racjonalności rozwiązań prawnych "przyjaznych użytkownikowi".

Realizacja zarówno podstawowych celów prawa żywnościowego UE, jak i założeń Zielonej Księgi zmierzających do realizacji tych priorytetów, wymaga podjęcia  działań  takich jak:

·         wprowadzenie zasady konsultacji z partnerami społecznymi i gospodarczymi w procesie przygotowywania aktów prawnych (zasada ta gwarantuje przejrzystość legislacji),

·         wykorzystywanie instrumentów legislacyjnych w postaci rozporządzeń (a nie dyrektyw), gdyż w ten sposób eliminowany jest problem opóźnień lub błędów we wdrażaniu prawa wspólnotowego w państwach członkowskich (rozporządzenia stosowane są w krajach członkowskich bezpośrednio, natomiast dyrektywy wymagają implementacji w aktach prawa krajowego),

·         szybkie dostosowywanie praw do najnowszych osiągnięć naukowych i technicznych,

·         w zakresie oznakowania produktów żywnościowych - konieczność zagwarantowania konsumentom informacji, których rzeczywiście potrzebują bez potrzeby uciekania się do nadmiernie szczegółowych opisów.

Specyfika wspólnotowego prawa żywnościowego polega na tym, że stosowane jest ono nie tylko do produktów wytworzonych na terenie WE, ale również do towarów importowanych do UE z państw trzecich. Dodatkowo prawo żywnościowe UE musi być zgodne z międzynarodowymi zobowiązaniami WE, głównie wynikającymi z porozumień zawieranych w ramach WTO oraz tzw. Kodeksu Żywnościowego FAO (Codex Alimentarius).

12.01.2000 r. Komisja Europejska opublikowała Białą Księgę dotyczącą bezpieczeństwa żywności (White Paper on food safety). Dokument zakładał koncentrowanie się działań Wspólnoty na następujących obszarach:

·         ustanowienie niezależnego Europejskiego Urzędu Żywności (European Food Authority),

·         udoskonalenie legislacji w kierunku objęcia regułami prawnymi wszystkich aspektów produktów żywnościowych w całym cyklu "od farmy do stołu",

·         większa harmonizacja krajowych systemów kontroli żywności,

·         dialog z konsumentami.

Biała Księga zakreśliła nowe założenia legislacji dotyczącej bezpieczeństwa żywności (dotychczasowe regulacje w tej dziedzinie koncentrujące się na produkcji rolnej i przemysłowej produkcji artykułów spożywczych nie odpowiadają specyficznym sytuacjom w niektórych sektorach żywności). Proponowane w Białej Księdze regulacje ramowe są związane z różnymi aspektami "łańcucha żywności". W sumie Komisja wskazała potrzebę 84 zmian legislacyjnych i instytucjonalnych w następujących obszarach:

·         karma dla zwierząt (regulacje dotyczące m.in. specyficznych składników pasz dla zwierząt; akredytacja roślin paszowych, kontrola znakowania),

·         zdrowie i dobry stan zwierząt,

·         higiena żywności,

·         ograniczenie użycia pestycydów

·         dodatki do żywności, substancje smakowe i zapachowe, opakowanie produktów,

·         środki zapobiegania i zwalczania zagrożeń dla bezpiecznej żywności,

·         procesy decyzyjne w odniesieniu do żywności.

 Ogólne zasady prawa żywnościowego UE 

Dziedzinę tę reguluje  Rozporządzenie Nr 178/2002 z 28.01.2002.  Celem rozporządzenia jest zapewnienie przepisów gwarantujących bezpieczeństwo żywności w całym łańcuchu żywienia ("od farmy do stołu"). Nowe regulacje odwołują się do następujących przepisów Traktatu o Wspólnocie Europejskiej: art. 37 (ogólne kierunki rozwoju Wspólnej Polityki Rolnej), art. 95 (harmonizacja przepisów dotyczących rynku wewnętrznego), art. 133 (wspólna polityka handlowa), art. 152 ust. 4 lit. b (przyjmowanie środków dla ochrony weterynaryjnej i fitosanitarnej).

Pięć priorytetowych zasad prawa żywnościowego UE wskazanych w Rozporządzeniu to:

1.       Działania zapewniające bezpieczeństwo żywności muszą obejmować całość łańcucha żywienia.

2.       Analiza ryzyka jest fundamentalnym elementem polityki bezpieczeństwa żywności.

3.       Odpowiedzialnością za bezpieczeństwo żywności obciążeni są wszyscy uczestnicy sektora żywnościowego.

4.       Produkt musi być łatwy do identyfikacji na każdym etapie obrotu.

5.       Obywatele UE są uprawnieni do jasnej informacji od władz publicznych.

Ponadto Rozporządzenie recypowało założenia Zielonej Księgi o ogólnych zasadach prawa żywnościowego w UE oraz Białej Księgi o bezpieczeństwie żywności.
Dla decyzji podejmowanych w obszarze bezpieczeństwa żywności przyjęto procedurę współdecydowania.
Ponadto - w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo konsumentów - WE wydawała regulacje poświęcone szczegółowym kwestiom, takim jak m.in.:

·         etykietowanie żywności (Dyrektywa nr 79/112 z 18.12.1978 r.)

·         dodatki do żywności (Dyrektywa nr 88/379 z 7.06.1988 r.)

·         tworzywa i przedmioty mające kontakt z żywnością (Dyrektywa nr 89/398 z 3.05.1989 r.)

Europejski Urząd Bezpieczeństwa Żywności 

Realizacja założeń Białej Księgi o bezpieczeństwie żywności doprowadziła do powołania - na mocy Rozporządzenia Nr 178/2002 - Europejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Żywności (Biała Księga proponowała nazwę Europejski Urząd Żywności). Do głównych kompetencji Urzędu należą m.in.:

·         dostarczanie instytucjom wspólnotowym i państwom członkowskim możliwie najlepszych opinii naukowych (np. w sprawie organizmów modyfikowanych genetycznie),

·         promowanie i koordynowanie jednolitej metodologii oceny ryzyka,

·         poszukiwanie, gromadzenie, porównywanie, analizowanie, syntetyzowanie danych naukowych i technicznych,

·         stworzenie i kierowanie siecią organizacji działających na rzecz bezpieczeństwa żywności,

·         udzielenie naukowej i technicznej pomocy Komisji w zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi.

Urząd ma status agencji wspólnotowej, posiada osobowość prawną.

 Kontrola żywności w UE 

W ostatnich latach kwestia bezpieczeństwa żywności, zagadnienia sanitarno-epidemiologiczne i weterynaryjne zajmują ważne miejsce w działaniach Komisji Europejskiej. W wymienionych dziedzinach wydaje się coraz więcej aktów prawnych, które przede wszystkim mają zapewnić ochronę europejskich konsumentów. Wdrażaniem aktów prawnych ukierunkowanych na ochronę zdrowia i bezpieczeństwo żywności zajmują się odpowiednie organy państw członkowskich UE. Każdy kraj samodzielnie ustala strukturę i organizację takich organów, jak również ich kompetencje. Poszczególne państwa członkowskie decydują o tym, czy powoływany jest jeden czy kilka organów odrębnie zajmujących się kwestiami np. ochrony weterynaryjnej czy sanitarnej.

Na poziomie wspólnotowym działa natomiast Biuro Żywności i Weterynarii (Food and Veterinary Office - FVO), powołane do kontrolowania prawidłowości wdrażania europejskich regulacji dotyczących bezpieczeństwa żywności, zdrowia i ochrony zwierząt oraz roślin, przez kompetentne organy w poszczególnych państwach członkowskich.

Biuro Żywności i Weterynarii (BŻW) dokonuje inspekcji zarówno w państwach członkowskich, jak i państwach trzecich (z których importowana jest żywność do UE). Wyniki inspekcji zawarte są w specjalnych raportach kierowanych do odpowiednich organów i instytucji państw członkowskich, które są zobowiązane ustosunkować się do treści raportu BŻW. Od instytucji krajowych oczekuje się przede wszystkim przedstawienia planu działań zmierzających do usunięcia uchybień stwierdzonych w toku inspekcji BŻW. Następnie BŻW monitoruje wdrażanie tych działań.

 Bezpieczeństwo produktów 
 1. Bezpieczeństwo produktów - regulacje obowiązujące do 15.01.2004 r.   Podstawa prawna:  Dyrektywa Rady nr 92/59/EWG z 29.06.1992 r.

Przepisy dyrektywy stosowane są subsydiarnie, tj. w zakresie nie objętym przepisami WE o szczegółowych wymogach bezpieczeństwa wobec danej kategorii produktów.
Reguły ustanowione w dyrektywie stosuje się wobec wszystkich produktów nowych i używanych, za wyjątkiem antyków i produktów wymagających naprawy lub remontu.  Produkt  uznaje się za  bezpieczny , jeśli jest on zgodny z wymogami WE ustalonymi dla danej kategorii produktów. W braku takich szczegółowych wymogów, domniemanie bezpieczeństwa produktu istnieje, jeśli produkt odpowiada normom określonym w prawie krajowym, na obszarze którego produkt znajduje się w obrocie. Gdy takich norm nie m...