II GSK 122 2006.doc

II GSK 122/06 - Wyrok NSA

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Jan Grabowski (spr.), Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1413/05 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 24 maja 2005 r., Nr [...] oraz na decyzje z [...], Nr [...], [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na eksploatację zbiorników ciśnieniowych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1413/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi G. S.A. w W. na decyzje Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 24 maja 2005 r. Nr [...], Nr [...] i Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwoleń na eksploatację zbiorników ciśnieniowych o numerach [...], [...] i [...].

Oddalając skargi Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonych decyzjach Ministra Gospodarki i Pracy, który utrzymując w mocy decyzje Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego przyjął, iż zasypanie warstwą ziemi zbiorników na gaz propan-butan bez poinformowania właściwej jednostki dozoru technicznego, uniemożliwiało sprawdzenie stanu urządzeń, wymagane do wydania decyzji zezwalającej na eksploatację.

Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 135, poz. 1269), którego przepis § 6 zawiera enumeratywne wyliczenie czynności właściwego organu dozoru, poprzedzające wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia ciśnieniowego, tj.: 1) sprawdzenie kompletności i odpowiedniości dokumentacji, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia; 2) identyfikację urządzenia, sprawdzenie jego stanu i oznakowania; 3) sprawdzenie zgodności wyposażenia z przedłożoną dokumentacją; 4) przeprowadzenie badania odbiorczego.

Sąd zauważył, iż dokonane w przepisie § 6 cyt. rozporządzenia rozróżnienie czynności sprawdzenia stanu urządzenia (pkt 2) oraz przeprowadzenia badań odbiorczych (pkt 4) wskazuje na to, że wymienione czynności są czynnościami odrębnymi. Przepis § 37 ust. 2 cyt. rozporządzenia uszczegóławia postępowanie w sprawach eksploatacji zbiorników przeznaczonych na gazy skroplone i skroplone schłodzone. Wynika z niego, że bezpośrednio przed zasypaniem zbiornika ziemią, organ właściwej jednostki dozoru technicznego, w ramach "badania odbiorczego", przeprowadza wizualne badanie zewnętrznych powierzchni zbiornika w celu wykrycia uszkodzeń, które mogły powstać podczas jego transportu lub posadowienia.

Biorąc pod uwagę właściwości fizyko-chemiczne gazu, który ma być magazynowany w zbiornikach, tj. mieszaniny propanu i butanu i jego wysoką podatność na eksplozję, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnione jest twierdzenie organu, że skutki ewentualnej awarii mogą być groźne dla życia lub zdrowia ludzi, mienia oraz dla środowiska. W tym stanie rzeczy "sprawdzenie stanu urządzenia", o którym mowa w § 6 pkt 2 cyt. rozporządzenia, jeżeli dotyczy zbiornika podziemnego na gaz propan-butan, mogło zostać dokonane jedynie przed przykryciem zbiornika ziemią.

Za nietrafne uznał Sąd I instancji stanowisko skarżącej Spółki, że wobec oznaczenia zbiornika podziemnego symbolem CE nie było konieczności "sprawdzenia jego stanu". W opinii Sądu, żaden z przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie nie wyklucza obowiązków organu wymienionych w § 6 pkt 2 cyt. rozporządzenia, a więc również "sprawdzenia stanu urządzenia".

Nie mogły również być uznane za skuteczne te wywody strony skarżącej, które wskazywały, że § 6 pkt 4 rozporządzenia wyłączał stosowanie przepisu § 6 pkt 2 tego aktu w części dotyczącej "sprawdzenia stanu urządzenia", bowiem, jak wyjaśnił Sąd, "badanie odbiorcze" stanowi odrębną od "sprawdzenia stanu urządzenia" czynność organu przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację zbiornika ciśnieniowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Spółka zarzuciła wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., tj. § 6 w związku z § 37 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych oraz art. 8 w związku z art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) przez przyjęcie, iż koniecznym jest dokonywanie dwukrotnego badania odbiorczego (sprawdzania stanu urządzenia) przed zasypaniem zbiornika ziemią, jak i po jego zasypaniu - co powoduje stwarzanie nieuzasadnionych utrudnień w prowadzeniu działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż interpretacja przepisu § 6 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nakazująca dokonywanie wymienionych w tym przepisie czynności przed zasypaniem zbiornika jest nielogiczna, nieuprawniona i nieuzasadniona brzmieniem przepisów tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, identyfikacja i oznakowanie zbiornika są dokonywane jedynie w oparciu o dane umieszczone na zbiorniku w postaci tabliczki znamionowej (widocznej po zasypaniu), sprawdzanie zaś stanu urządzenia przed jego zasypaniem jest nielogiczne, bowiem podczas zasypywania prawdopodobieństwo uszkodzenia zbiornika jest największe.

Skarżąca stwierdziła, że w § 37 cyt. rozporządzenia jako jedyną czynność przeprowadzaną przed zasypaniem zbiornika wskazano wizualne badanie zewnętrznych powierzchni zbiornika, co oznacza, iż nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca obowiązków nakładanych na przedsiębiorcę, a tym samym wymóg dokonywania oceny stanu urządzenia przed jego zasypaniem nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów.

W opinii skarżącej Spółki, z przepisu § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż badań odbiorczych nie przeprowadza się w stosunku do zbiorników oznaczonych znakiem CE. Jeżeli więc ustawodawca zwolnił z obowiązku dalej idącego, niezasadnym jest stwarzanie dodatkowej uciążliwości dla przedsiębiorcy, bowiem działanie takie stoi w sprzeczności z art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty przedstawione przez skarżącego są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy przedsiębiorca, który nabył zbiornik ciśnieniowy gazu Propan - Butan, którego producent certyfikował go symbolem CE (oznaczającym zgodność wyrobu z obowiązującymi normami) i przeznaczył do eksploatacji pod ziemią, jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia przez pracowników Urzędu Dozoru Technicznego kontroli stanu zamontowanego urządzenia (tj. przed zasypaniem zbiornika oraz po jego zasypaniu), o której jest mowa w § 6 pkt 2 oraz w § 37 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 135 poz. 1269).

Na wstępie wskazać należy, iż celem wprowadzenia regulacji ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122 poz. 1321 ze zm.) jest określenie działań zmierzających do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy dozór techniczny jest wykonywany przez jednostki dozoru technicznego, przy czym wykonywanie dozoru technicznego przez jednostki dozoru technicznego nie zwalnia projektujących, wytwarzających, eksploatujących, naprawiających i modernizujących urządzenia techniczne od odpowiedzialności za jakość i stan tych urządzeń, mające wpływ na ich bezpieczną pracę, zgodnie z przepisami o dozorze technicznym i przepisami szczególnymi. Istotna jest przy tym ocena i dbałość, aby nakładane na przedsiębiorców w tym zakresie obowiązki nie były niezasadnie nadmierne a równocześnie, aby ich wprowadzenie było uzasadnione interesem publicznym, w szczególności ochroną słusznych interesów obywateli.

Oceniając sposób - dokonanej przez WSA w Warszawie - interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych (wydanego na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym) ze wzorcem swobody gospodarczej, wyrażonej w Konstytucji RP i ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. Nr 173 poz. 1807 ze zm.), NSA zważył na wstępie, iż o ile zasada wolności gospodarczej ma charakter ustrojowy (art. 20 Konstytucji), to już stanowiące jej konkretyzację art. 22 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o swobodzie gospodarczej dopuszczają ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Już z treści art. 22 Konstytucji wynika bowiem wprost, iż w sytuacji, gdy jest to uzasadnione interesem publicznym możliwe jest wprowadzenie w drodze ustawy różnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał, iż ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszających proporcje pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie (por. uzasadnienie wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12). Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność uwzględnienia przy ograniczaniu praw jednostki zasady wymagającej odpowiedniego wyważenia interesu publicznego, któremu służy ograniczenie danego prawa i interesów naruszonych przez takie ograniczenie (por. uzasadnienie wyroku z dnia 26 kwietnia 1999 r., K. 33/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 71). Wcześniej, bo w orzeczeniu z 9 sierpnia 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50) Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, iż wymóg konieczności jest spełniony, jeżeli ustanowione ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, to znaczy, że:

1) środki zastosowane przez prawodawcę muszą być w stanie doprowadzić do zamierzonych celów,

2) muszą być one niezbędne do ochrony interesu z którym są powiązane,

3) ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Również na gruncie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który traktuje art. 43 TWE nie tylko jako zakaz dyskryminacji, ale także jako ogólny zakaz ograniczeń wolności gospodarczej wskazano, iż zasada swobody gospodarczej ma charakter jedynie ogólny, w związku z czym można wprowadzać od niej wyjątki, pod tym jednakże warunkiem, iż nie mogą one mieć charakteru dyskryminującego, muszą być uzasadnione interesem publicznym oraz niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu (por. np. uzasadnienie wyroku ETS w sprawie Gebhard C-55/94, 1995, I - 4165).

Na tym tle wskazać należy, iż ratio legis omawianych przepisów ustawy o dozorze technicznym i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych, na podstawie których Minister Gospodarki i Pracy oraz Prezes Urzędu Dozoru Technicznego wydawali zaskarżone decyzje, zweryfikowane następnie przez WSA w Warszawie kwestionowanym wyrokiem, polega na zapewnieniu bezpieczeństwa życia, zdrowia ludzkiego oraz mienia znacznych wartości. Temu właśnie służyć ma zapewnienie organom administracji publicznej realnych możliwości ustalenia, czy całe zainstalowane urządzenie - zbiornik na sprężony ciekły gaz Propan - Butan - zostało prawidłowo zamontowane i nie stwarza zagrożenia. Dla tej oceny bez znaczenia pozostaje, czy urządzenie to posiada certyfikat CE, czy też nie. Okoliczność posiadania przez urządzenie takiego certyfikatu zwalnia bowiem jedynie od konieczności przeprowadzenie badań odbiorczych, o których jest mowa w § 6 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r., natomiast nie powoduje wyłączenia regulacji zawartej w § 6 pkt 1, 2, 3, a także w § 37 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis § 37 wskazuje bowiem, iż w stosunku do przedmiotów, których eksploatacja wiąże się z ryzykiem zaistnienia szczególnego niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, do których to przedmiotów zaliczono zbiorniki przeznaczone na gazy skroplone i skroplone schłodzone, wymagane jest przeprowadzenie przez właściwy organ dodatkowego badania wizualnego. Badanie to ma być dokonane bezpośrednio przed przykryciem zbiornika ziemią i ma na celu wykrycie ewentualnych uszkodzeń, które mogły powstać podczas transportu zbiornika, lub jego posadawiania w wykopie. Z kolei § 6 pkt. 2 rozporządzenia mówi o konieczności sprawdzenia stanu i oznakowania urządzenia przed jego uruchomieniem, tj. już gotowego do rozpoczęcia eksploatacji - czyli już przykrytego ziemią. Jest to bowiem "pierwsze" badanie, w stosunku do którego badanie z § 37 rozporządzenia zostało nazwane przez prawodawcę - "dodatkowym".

Dla interpretacji wskazanych przepisów wskazać należy także, iż stanowiące o wydaniu decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia oraz o kontroli § 3 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych mają charakter przepisów ogólnych. W myśl tych regulacji przed przystąpieniem do eksploatacji urządzenia ciśnieniowego eksploatujący pisemnie zgłasza urządzenie do organu właściwej jednostki dozoru technicznego w celu uzyskania decyzji zezwalającej na jego eksploatację oraz dołącza dwa egzemplarze dokumentów, które określone są w § 3 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ obligatoryjnie sprawdza stan urządzenia (§ 6 pkt. 2 rozporządzenia) i jego oznakowanie oraz przeprowadza badanie odbiorcze (§ 6 pkt. 4 rozporządzenia). Ten ostatni z wskazanych przepisów - jak podkreślono - ma charakter ogólny, bowiem spod jego działania zostały wyłączone przez prawodawcę - kierującego się zasadą ograniczania ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej - takie urządzenia, które zostały przez producenta certyfikowane znakiem CE. Prawodawca wyszedł bowiem ze słusznego założenia, że nie byłoby uzasadnione ponowne sprawdzanie (badanie) urządzenia, które posiada stosowny atest. W tym zakresie przyjęto istnienie domniemania zgodności produktu z ustanowionymi w tym zakresie normami.

Równocześnie charakter części urządzeń, takich jak zbiorniki przeznaczone na gazy skroplone, lub gazy skroplone schłodzone, przemawia za nałożeniem na przedsiębiorców w tym zakresie dodatkowych wymagań, o których jest mowa w § 37 rozporządzenia. W ocenie NSA poza dyskusją pozostaje, iż dokonanie takiej kontroli zamontowania zbiornika, o której jest mowa we wskazanym powyżej paragrafie, jest możliwe wyłącznie przed zasypaniem zamontowanego urządzenia. Ograniczenie się jedynie do odczytania przez pracownika urzędu dozoru technicznego danych z tabliczki znamionowej, wystającej ponad powierzchnię, oczywiście nie spełnia wymogu zbadania przez właściwy organ urządzenia.

Przeciwko argumentowi o konieczności przeprowadzania dwukrotnej oceny stanu urządzenia możliwe jest wskazywanie, iż większość uszkodzeń zbiorników ma miejsce przy okazji ich posadawiania i zasypywania, co z kolei prowadzić może do wniosku, iż nielogiczny jest wymóg wizualnej kontroli zamontowanego zbiornika przed jego zasypaniem. Również i ten argument należy zdaniem Sądu odrzucić. Część bowiem uszkodzeń może mieć miejsce przy instalacji zbiornika, zwłaszcza podczas jego umieszczania w wykopie. Z tych też względów ustawodawca w stosunku do tej kategorii urządzeń, do których należą zbiorniki ciśnieniowe na gaz wprowadził zaostrzony rygor kontroli, tj. obowiązek jej przeprowadzenia zarówno przed zasypaniem zbiornika ziemią, jak i po jego zasypaniu (także w formie kontroli okresowej).

Reasumując, zdaniem NSA, autor skargi kasacyjnej niezasadnie upatruje w przyjętej przez WSA w Warszawie interpretacji przepisów rozporządzenia przejawu rygoryzmu urzędniczego i zbyt dalekiego wkraczania w istniejącą zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodzić się bowiem należy z poglądem Sądu pierwszej instancji, który biorąc pod uwagę właściwości fizyko-chemiczne gazu, który jest magazynowany w zbiornikach, tj. mieszaniny propanu i butanu i jego wysoką podatność na eksplozję, wskazał, iż uzasadnione było twierdzenie organów, że skutki ewentualnej awarii mogą być groźne dla życia lub zdrowia ludzi, mienia oraz dla środowiska. W tym stanie rzeczy prawidłowo uznano, iż "sprawdzenie stanu urządzenia", jeżeli dotyczy zbiornika podziemnego na gaz propan-butan, powinno być dokonane jedynie przed przykryciem zbiornika ziemią, tj. w trybie określonym w § 37 ust. 2 rozporządzenia, zaś badanie jego stanu w rozumieniu § 6 pkt 2 rozporządzenia -tuż przed wydaniem decyzji zezwalającej na rozpoczęcie eksploatacji, a zatem już po jego przykryciu.

Taka regulacja, zdaniem NSA, w niczym nie koliduje z zasadą swobody działalności gospodarczej, a jedynie stanowi jej wypełnienie, poprzez wskazanie granic tej swobody. Z działaniami, o których mowa w § 6 i § 37 omawianego rozporządzenia wiąże się bowiem konkretna odpowiedzialność, tak urzędników świadczących o stanie urządzeń, jak i przedsiębiorców. I to w interesie tych ostatnich powinno być, aby kompetentny organ miał szansę ocenić stan eksploatowanych urządzeń, które mogą stwarzać znaczne niebezpieczeństwo. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym samo wykonywanie dozoru technicznego przez jednostki dozoru technicznego nie zwalnia podmiotów projektujących, wytwarzających, eksploatujących, naprawiających i modernizujących urządzenia techniczne od odpowiedzialności za jakość i stan tych urządzeń, mające wpływ na ich bezpieczną pracę, zgodnie z przepisami o dozorze technicznym i przepisami szczególnymi.

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) o oddaleniu skargi kasacyjnej.