Aparat administracyjny
Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego.
( zwanego kręgosłupem państwa) Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji
rządowej, organy samorządowe, zakłady użyteczności publicznej oraz podmioty wykonujące funkcje
administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. W tej grupie
możemy znaleźć niektóre przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne czy innego typu
korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa (np. fundacje), w zakresie,
w jakim przepisy przyznają im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. Przez aparat
administracyjny należy rozumieć wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji
publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe, samorządowe, czy też nie.
Przyczyny funkcjonalne -do wykonywania administracji w różnych dziedzinach wymagane są
specjalne kwalifikacje. Przykładowo: administrowanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy
medycznej, sprawami obronności kraju zaś -wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie widać, że w
sprawach administracji zdrowia będą stosowane inne metody administrowania niż w sprawach
obronności kraju. Z tych względów muszą istnieć odrębne organy do spraw zdrowia i do spraw
obronności kraju. To samo odnosi się do innych dziedzin.
Przyczyny terytorialne -różne zadania mogą być wykonywane dla różnego obszaru. Decyzje o
pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych, powinny zapadać na szczeblu lokalnym, tam gdzie
organy administracji budownictwa mogą na miejscu bezpośrednio obejrzeć miejsce przyszłej budowy i
nadzorować jej przebieg. Natomiast decyzje o budowie autostrady czy nowej linii kolejowej muszą
zapadać na znacznie wyższym szczeblu i być podejmowane przez organ, który zakresem swojej
kompetencji obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiegać.
Przyczyny organizacyjne -w zależności od zadań organu administrującego różny musi być stopień
jego powiązania organizacyjnego z innymi organami. Przykładowo: organ, który zajmuje się sprawami
gospodarki komunalnej, powinien być w znacznym stopniu uzależniony od lokalnych społeczności,
aby w swej działalności realizować życzenia mieszkańców. Natomiast organ zajmujący się kontrolą
powinien być w znacznym stopniu niezależny od innych organów lokalnych, jeżeli jego kontrola ma
być efektywna. Przy tym pewne dziedziny wymagają jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego
kraju (np. sprawy obronności kraju), inne zaś mogą być w bardzo dużym stopniu, jeżeli nie całkowicie,
pozostawione uznaniu władz lokalnych (np. wspomniane sprawy gospodarki komunalnej).
Przyczyny finansowe -każde państwo dąży do minimalizacji kosztów utrzymania aparatu
administracyjnego. Dlatego też stosuje się posunięcia koncentrujące kompetencje w jednostkach
aparatu administracyjnego, a czasami powierza się wykonanie kompetencji podmiotom
niepaństwowym, np. spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom.
Te i inne przyczyny powodują, że aparat administracyjny stanowi bardzo skomplikowaną strukturę
organów i innych podmiotów, której stopień złożoności jest nieporównywalny ze strukturą np. sądów.
Na tle struktury aparatu administracyjnego wyłania się wiele problemów teoretycznych i praktycznych,.
Jednostki wchodzące w skład aparatu administracyjnego określa się często mianem podmiotów
działalności administracyjnej czy podmiotów administracji..
Zakres ustrojowego prawa administracyjnego
Jak już wynika z samego określenia ustrojowego prawa administracyjnego zajmuje się ono
problematyką struktur aparatu administracyjnego. Badając struktury aparatu administracyjnego
dotkniemy kwestii związanych z ustaleniem, na jakich zasadach opiera się struktura aparatu
administracyjnego, jakie jednostki organizacyjne zostały powołane do wykonywania funkcji
administracyjnych, jak wygląda ich funkcjonowanie oraz ich wzajemna zależność, jaki jest skład
osobowy aparatu administracyjnego oraz w jaki sposób odbywa się kontrola prawidłowości działania
tego aparatu.
Zasady budowy aparatu administracyjnego
a) zasada demokratyzmu
Zasada ta oznacza tworzenie struktur aparatu administracyjnego z udziałem czynnika obywatelskiego.
Przejawia się to w tworzeniu organów samorządowych, zlecaniu funkcji państwowych organizacjom
społecznym, korzystanie z form demokracji bezpośredniej (referendum, konsultacje społeczne) itp.
Wadą stosowania tej zasady jest często brak sprawności i fachowości w działaniu. Stąd też częste
odstępstwa od zasady demokratyzmu na rzecz zawodowego charakteru organów.
b) zasada centralizacji- jest to sposób zorganizowania aparatu administracyjnego
państwa, w którym organ niższego rzędu jest hierarchicznie podporządkowany organowi wyższego
rzędu. Tak, więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego
stopnia i wykazuje cechy centralistycznego systemu organizacji administracyjnej.
c) zasada koncentracji -przy zjawisku skupienia kompetencji w rękach nielicznej
grupy organów, mówi się o koncentracji.
Struktura aparatu administracyjnego
Aparat administracyjny tworzą jednostki wykonujące administrację publiczną, tzw. organy
administracji (organy administrujące, organy administracji publicznej).Organ administracji to taki
podmiot, któremu ustawa przyznała kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od
tego, czy stanowi on część struktury państwa czy też innego podmiotu. Definicję ustawową organów
administracji publicznej zawiera m.in. KPA. Jeszcze inną definicję proponuje art. 20 ust. 2 NSAU. Są
to jednak definicje stworzone wyłącznie na potrzeby ustaw. Do organów administracji publicznej
zalicza się obecnie organy administracji rządowej, organy administracji samorządowej oraz inne
podmioty, które wykonują zadania administracyjnoprawne na podstawie szczególnych upoważnień.
Podział strukturalny organów administracji publicznej
organy administracji rządowej
Do administracji rządowej należy zaliczyć te organy, które zajmują się bezpośrednim
wykonywaniem funkcji administracyjnej państwa, czyli wykonywaniem prawa (a nie jego tworzeniem
czy wymiarem sprawiedliwości) na szczeblu naczelnym, centralnym lub terenowym i kierowane są
przez Radę Ministrów (zob. Art. 146 ust. 3 KRP). Podstawowy jest podział organów administracji
rządowej na organy centralne i organy terenowe.
organy centralne
Organy centralne to te organy ze struktury administracji rządowej, które właściwe są dla
całego kraju. Należą do nich organy naczelne oraz urzędy centralne.
Naczelnym organem administracji rządowej jest Rada Ministrów oraz te organy, których
właściwość rozszerza się na obszar całego państwa, a które wchodzą jednocześnie w skład Rady
Ministrów.
Centralnymi urzędami administracji rządowej są z kolei te, których właściwość miejscowa
obejmuje terytorium całego kraju, ale które nie wchodzą w skład Rady Ministrów. W tej grupie możemy
dokonać podziału na organy podległe Prezesowi Rady Ministrów oraz podległe poszczególnym
ministrom .
organy terenowe
Właściwość organów terenowych ogranicza się jedynie do wydzielonego fragmentu kraju.
Podstawowym organem jest tutaj wojewoda. Szczegółowe jego uprawnienia wynikają z ustawy o
administracji rządowej w województwie (zob. zwłaszcza art. 15). Zgodnie z art. 24 AdmRządWojU do
kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o
ile nie są zastrzeżone dla innych organów. Mamy więc do czynienia z domniemaniem kompetencji
wojewody.
Poza wojewodą zadania rządowej administracji terenowej wykonują także inne organy,
wymienione na poniższym schemacie.
Kilka słów należy się także rozróżnieniu administracji zespolonej i niezespolonej. Wojewoda jest
zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej. Z art. 4 AdmWojRządU wynika zasada zespolenia
służb, inspekcji i straży pod zwierzchnictwem wojewody. Wojewódzką administrację zespoloną tworzą:
dyrektorzy wydziałów urzędu wojewódzkiego oraz kierownicy służb, inspekcji i straży, o ile są
podporządkowane wojewodzie. Zespolenie to może mieć charakter:
- organizacyjny- Zespolenie organizacyjne
Na szczeblu wojewódzkim do kategorii służb, inspekcji i straży zespolonych z urzędem wojewody w
sposób niżej opisany zostało, na mocy ustaw ich dotyczących włączonych, dwanaście organów i ich
aparatów pomocniczych, a są to: Inspekcja Handlowa, Służba Ochrony Zabytków, Inspekcja Skupu i
Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcja Sanitarna, Policja, Inspekcja Ochrony Środowiska,
Państwowa Straż Pożarna, Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Nasienna, Inspekcja Weterynaryjna.
Ponadto taki status posiada administracja oświatowa działająca na podstawie ustawy o systemie
oświaty.
Zgodnie z art. 4 zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie
następuje pod zwierzchnictwem wojewody i, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w jednym urzędzie..
Wyrazem wyraźnego powiązania organizacji tego aparatu z urzędem wojewódzkim jest nowy kształt
statutu urzędu wojewódzkiego (art. 29). Już w ust. 1 stwierdza się, że tenże statut, mimo
pozostawienia dotychczasowej nazwy, określa organizację całej zespolonej administracji rządowej
w województwie. Powiązanie regulaminu urzędu wojewódzkiego z regulaminami komend,
inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych oznacza uzyskanie przez wojewodę, w formie
władczej, zasadniczego wpływu na ukształtowanie tych jednostek organizacyjnych. W tym zakresie
uzyskał on bardzo istotne, dotąd mu nie przysługujące, kompetencje. Po pierwsze – to wojewoda
ustala statut urzędu wojewódzkiego i nadaje go zespolonej administracji rządowej. Do
obligatoryjnych jego elementów należy m.in. określenie:
· nazw stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich,
· nazw komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat
pomocniczy kierowników
· zakresów działania powyższych komend i inspektoratów.
Po drugie – do wojewody należy prawo decydowania o utworzeniu delegatur tak urzędu
wojewódzkiego, jak i wspomnianych komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych. Po
trzecie – wojewoda zatwierdza regulaminy komend i inspektoratów ustalone przez ich
kierunkowych, będące częścią całego regulaminu urzędu wojewódzkiego.
- finansowy- Zespolenie finansowe
Z organizacyjnym aspektem zespolenia związane jest zespolenie finansowe, co oznacza
włączenie budżetu danej służby, inspekcji czy straży do budżetu wojewody i obsługę
budżetu tej służby przez jego służby finansowe. Jest ono jednak możliwe również wtedy,
gdy brak jest zespolenia organizacyjnego, co właśnie ma miejsce w odniesieniu do
wskazanych wyżej służb i inspekcji. - osobowy,
- kompetencyjny- Zespolenie kompetencyjne
Sedno tej konstrukcji polega na uznaniu, że organem zespolonej administracji rządowej w
województwie jest wojewoda, którego zadania i kompetencje określone w ustawach
wykonywane są albo osobiście przez niego lub osobę, którą upoważnił pisemnie do
załatwiania spraw w jego imieniu, albo przez wojewódzkich komendantów,
inspektorów lub inne osoby ustawowo określone, działających w jego imieniu, ale z
upoważnienia ustawowego. Regułą jest działanie wojewódzkiego inspektora
(komendanta) z ustawowego umocowania w imieniu wojewody, chyba że przepis
szczególny nakazuje działać temu inspektorowi (komendantowi) we własnym imieniu albo
określona kompetencja wyraźnie przypisana jest samemu wojewodzie.
Poza strukturą rządowej administracji zespolonej w województwie pozostaje administracja
niezespolona. Należą do niej organy administracji wojskowej, skarbowej, górniczej, mierniczej,
probierczej, leśnej, wodnej, celnej, morskiej, statystycznej, straży granicznej oraz Agencji Rynku
Rolnego. Ustanowienie organów administracji niezespolonej może być uzasadnione tylko
ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasiegiem przekraczającym
obszar województwa, co wynika wyraźnie z postanowień art.5 AdmWojRządU.
Słowo wyjaśnienia należy się natomiast jeszcze odnośnie samorządu terytorialnego. Organy
samorządu terytorialnego mogą bowiem otrzymać na mocy ustawy bądź w drodze porozumienia do
wykonania zadania należące w zasadzie do administracji rządowej. Wówczas organy samorządu
działają jako organy administracji rządowej i skutki ich działań odnoszą się do administracji rządowej.
Wykonywanie zadań zleconych (w drodze ustawy) lub powierzonych (w drodze porozumienia)
przewidują przepisy ustaw samorządowych np. art. 8 ust. 1 i 2 SamGmin, art. 4 ust. 4 i art. 5 SamPow.
organy samorządowe
Samorząd jest administracją sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne. W
przypadku samorządu można mówić o samorządzie terytorialnym i specjalnym. Samorząd specjalny
jest pojęciem ogólnym dla korporacji stanowiących przymusowe zrzeszenie osób i zajmujących się
wykonywaniem administracji na rzecz państwa.
Organami samorządowymi są organy należące do struktur samorządu terytorialnego oraz
organy tzw. samorządu specjalnego, do którego zaliczymy organy samorządu zawodowego (np.
samorządu lekarskiego, adwokackiego) i organy samorządu gospodarczego.
Samorząd terytorialny tworzą natomiast organy samorządu gminnego, powiatowego oraz
wojewódzkiego.
PODZIAŁY WG. INNYCH KATEGORII
podział wg. kryterium składu
Jeśli brać pod uwagę skład organów administracji, to można je podzielić na jednoosobowe i
kolegialne.
podział wg. kryterium imperium
W tym wypadku podstawą podziału jest imperium, a więc zakres kompetencji. Według tego
kryterium wyróżniamy organy decydujące, pomocnicze oraz doradcze.
Organami decydującymi są takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego
rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty. Pozostałe mają jedynie prawo
badania spraw i wyrażania opinii.
podział wg. kryterium podporządkowania
Podział według tego kryterium wymaga ustalenia, czy dany organ znajduje się na najwyższym
szczeblu w strukturze administracji, czy podlega innym - znajdującym się wyżej w hierarchii - organom
administracyjnym. Na podstawie tego kryterium wyróżniamy organy zdecentralizowane i
scentralizowane. Dla organów zdecentralizowanych charakterystyczne jest to, że organy niższego
stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Hierarchiczne
podporządkowanie oznacza taką zależność organu niższego od organu wyższego, w którym organ
wyższy ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie
personalnej organu niższego.
podział wg. kryterium sposobu obsadzania
Ze względu na sposób obsadzania wśród organów administracji wyodrębnia się organy obsadzane w
drodze wyborów - tzw. organy wybieralne - oraz organy obsadzane w drodze nominacji.
.
Zespolenie i inne przejawy zwierzchnictwa w administracji powiatowej
Zakres zespolenia
Zespolenie na szczeblu powiatowym ma, jak to powiedziano inny charakter. W znaczeniu technicznym
dotyczy tylko administracji samorządowej, która jest zespolona w jednym urzędzie – starostwie
powiatowym pod służbowym zwierzchnictwem starosty (art. 35 ustawy o samorządzie
powiatowym). Natomiast zespolenie obejmujące służby, inspekcje i straże powiatowe jest wyrazem
zwierzchnictwa starosty nad nimi i obejmuje kompetencje określone w ustawie o samorządzie
powiatowym i ustawach działowych. Zgodnie z przyjęta ustawą kompetencyjną dotyczy ono pięciu
służb, inspekcji i straży, a są to: komendy powiatowe Policji i Państwowej Straży Pożarnej z ich
komendantami, powiatowe inspektoraty: weterynarii, nadzoru budowlanego kierowane przez
powiatowych inspektorów oraz powiatowe stacje sanitarno-epidemiologiczne kierowane przez
powiatowych inspektorów sanitarnych.
Zespolenie osobowe
Podobnie jak w zespoleniu wojewódzkim, konstytutywnym jego elementem jest zespolenie osobowe,
czyli uzyskanie przez starostę stanowczego wpływu na obsadę stanowisk powiatowych
komendantów i inspektorów. W myśl art. 35 ust. 3 pkt. 1 ustawy o samorządzie powiatowym
starosta ich powołuje i odwołuje w uzgodnieniu z wojewodą, działającym w roli zwierzchnika
wojewódzkich służb, inspekcji i straży. Istnieją jednak pewne modyfikacje tej reguły – na rzecz Policji i
Państwowej Straży Pożarnej.
Zespolenie kompetencyjne
W zespoleniu powiatowym nie występuje aspekt kompetencyjny w rozumieniu przyjętym w
odniesieniu do administracji wojewódzkiej. Kierownicy tych pięciu służb działają zawsze w imieniu
własnym i nie istnieją prawne możliwości (np. w drodze porozumienia) przyjęcia ich kompetencji
przez starostę.
Inne przejawy zwierzchnictwa
Zwierzchnictwo starosty nad służbami powiatowymi przejawia się jednak w wielu dalszych
kompetencjach zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawach działowych. W tej
pierwszej w odniesieniu do wszystkich pięciu służb przewiduje się w art. 35 ust. 3 następujące
czynności:
· zatwierdzanie programów działania tych służb,
· uzgadnianie wspólnych działań na obszarze powiatu,
· kierowanie w sytuacjach szczególnych wspólnymi działaniami jednostek
organizacyjnych tych służb,
· zlecanie w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenia kontroli.
Specyficzne kompetencje, ale już o niewładczym charakterze, przysługują natomiast organowi
uchwałodawczemu powiatu. W szczególności radzie powiatu służy prawo do określania w formie
uchwały kierunków działania powiatowego organu odpowiedniej służby czy prawo do żądania
informacji o stanie bezpieczeństwa powiatu.
Porozumienia
Jest to najszerzej stosowana w praktyce forma współdziałania, i to nie tylko jednostek samorządowych
tego samego szczebla, ale także powiatów z gminami i gmin z powiatami grodzkimi (art. 74-75
SamGminU, art. 5 ust. 2 i art. 73-74 SamPowU), województw samorządowych z powiatami i gminami
(art. 8 ust. 2 SamWojU), a także wojewodów z wszystkimi rodzajami jednostek samorządu
terytorialnego oraz z kierownikami państwowych jednostek organizacyjnych z terenu województwa
(art. 33-34 AdmRządWojU). Przepisy szczególne przewidują również zawieranie porozumień w celu
określania zasad wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych i
uczestniczenia w kosztach ich wykonywania, a także przekazywania zadań publicznych jednostkom
sektora niepublicznego, czego dobitnym przykładem jest art. 47 ust. 2 PomSpołU. W ten sposób
włączane są do bezpośredniej realizacji zadań publicznych także organizacje społeczeństwa
obywatelskiego.
Porozumienia międzygminne mają służyć powierzeniu jednej z gmin wykonywania zadań
publicznych, należących do zawierających je stron. Gmina, wykonująca zadania określone takim
porozumieniem, przejmuje praw...
macyss