Ramowy program intergracji.doc

Tomasz Kaźmierczak

adiunkt

Instytut Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji UW

Projekt ramowego programu integracji uchodźców[1]

              Od kilkunastu lat, szczęśliwie, Polska nie jest już krajem, którego obywatele muszą szukać azylu gdzie indziej. Jest odwrotnie – to w Polsce szuka się azylu. Ten stan rzeczy postawił państwo, ale także – zważywszy choćby nasze nie tak odległe losy związane z wprowadzeniem stanu wojennego - społeczeństwo wobec nowych prawnych i moralnych obowiązków. W następstwie służby publiczne znalazły się w obliczu zupełnie dla nich nowych zadań i wyzwań. Sprostanie im jest o tyle trudne, że służby te nie miały uprzednio praktycznie żadnych doświadczeń w pracy z uchodźcami, czy szerzej – imigrantami. Fakt ten stanowić może usprawiedliwiać potencjalnych błędów i niepowodzeń, ale tylko na krótką metę. Tym bardziej, że ciągle niewielka stosunkowo liczba uchodźców stanowi w gruncie rzeczy okoliczność sprzyjającą intensywnemu poszukiwaniu skutecznych metod pracy i rozwiązań instytucjonalnych gwarantujących sprawność działania. Że takie poszukiwania są potrzebne zdają się pokazywać obserwacje potoczne, ale i cząstkowe „twarde dane”

              Analiza dokumentacji końcowej 72 zrealizowanych w latach 2003 – 2004 na terenie Mazowsza indywidualnych programów integracji, którymi objęto przede wszystkim osoby narodowości czeczeńskiej (58 programów) pokazała m.in., iż w odniesieniu do tej kategorii uchodźców podjęte działania nie dały oczekiwanych efektów.[2] Biorąc pod uwagę zakres oferowanej im pomocy można przyjąć, iż zakończony sukcesem indywidualny program integracji to program, w efekcie którego uchodźca (i jego rodzina): /1/ posługuje się językiem polskim; /2/ ma prace stanowiącą źródło jego utrzymania; /3/ ma mieszkanie. Okazało się, ze znajomość j. polskiego wśród uchodźców z Czeczenii jest rzadkością; odmiennie sytuacja wygląda w grupie pozostałych uchodźców – tu rzadkością jest nieznajomość polskiego. Z pracą sytuacja jest niemal taka sama jak ze znajomością polskiego; z reguły nie mają jej Czeczeńcy, natomiast uchodźcy z innych krajów – z reguły ją posiadają. Brak danych uniemożliwił ocenę stopnia realizacji celu mieszkaniowego. Być może oznacza to, iż jest on zasadniczo osiągany. Z drugiej strony można mieć jednak wątpliwości, przynajmniej co do stabilności (dobrej?) sytuacji mieszkaniowej uchodźców z Czeczenii, skoro nie mają oni pracy, a po zakończeniu programu tracą dotychczasowe środki utrzymania.

              Całość zebranych i przeanalizowanych w toku analizy informacji o przebiegu indywidualnych programów integracji doprowadziła do następujących wniosków:

1.      Uchodźcy stanowią grupę wewnętrznie zróżnicowaną; różnią się wiekiem, stanem cywilnym i rodzinnym. Oznacza to, że ramy, w jakich konstruowane są programy integracji powinny dawać możliwość ich elastycznego dopasowywania do indywidualnej sytuacji uchodźcy. Inne są zdolności i potrzeby integracyjne młodego mężczyzny, inne – dojrzałej kobiety, posiadającej wnuki.

2. Wśród uchodźców przeważają ludzie młodzi i stosunkowo dobrze wykształceni – czynniki te stanowią o ich dużym potencjale adaptacyjnym. Wobec powyższego, przy dobrze zaprojektowanym i przeprowadzonym programie integracyjnym, prawdopodobieństwo sukcesu nie jest małe. Innymi słowy, gdy kapitał ludzki uchodźców jest ich silną stroną, relatywna waga programu dla powodzenia procesu integracji jest większa, niż wówczas, gdy potencjał adaptacyjny uchodźców jest mniejszy.
3. Rodzina może dla uchodźcy stanowić zarówno źródło siły i wsparcia jak i być „obciążeniem”. Dlatego też przy konstruowaniu i realizowaniu indywidualnych programów integracji sytuacja rodzinna powinna stanowić przedmiot szczególnej, „strategicznej”, troski.
4. Wydaje się, ze największa słabością realizowanych na Mazowszu indywidualnych programów integracji jest nie tyle brak zasobów – dóbr i usług niezbędnych uchodźcom w procesie integracji, ale fakt, iż zasoby te są dla uchodźców niedostępne. Wynika to z niskiego stopnia zinstytucjonalizowania działań prowadzonych na ich rzecz. W efekcie….

5. … realizacja indywidualnych programów integracji odbywa się przy niskim poziomie rzeczywistego współuczestnictwa instytucji i organizacji - dysponentów dóbr i usług istotnych z punktu widzenia potrzeb uchodźców. Na przykład choć zawsze niemal wskazuje się współpracę urzędów pracy, to jej katastrofalna efektywność świadczy, iż musi ona mieć czysto formalny charakter. Inny przykład to organizacje pozarządowe, choć obecne, to zdecydowanie za rzadko. Można odnieść wrażenie, iż być może nawet połowa uchodźców, przede wszystkim wśród Czeczenów, zmaga się z polską rzeczywistością w izolacji od instytucji publicznych. To zresztą może stanowić kluczową okoliczność podejmowania decyzji o przerwaniu programu i – na ogół – wyjeździe z Polski.
6. Przejawem niskiego stopnia instytucjonalizacji jest „miękkość” egzekwowanie warunków umowy, jaką jest indywidualny program integracji. Pojawia się pytanie o stosunek do niego i to obu stron kontraktu: na ile partnerzy traktują go poważnie, na ile z przymrużeniem oka? Szczególnym aspektem tej kwestii jest pytanie, na ile uchodźcy rzeczywiście rozumieją warunki umowy, którą podpisują? W sprawnym systemie działania pytania takie nie maja prawa się pojawić!
7. Niedoinstytucjonalizowanie indywidualnych programów integracji ma swoje daleko idące konsekwencje dla wszystkich ich uczestników. Dla pracowników socjalnych  oznacza to:

·         osłabienie ich zdolności i możliwości koordynacyjnych;

·         zredukowaniem „pracy z rodziną uchodźcy” do kontaktów z „głową rodziny”;

·         przeciążeniem sprawami wynikającymi z niskiej sprawności działania innych instytucji.

Dla „współpracowników” – ograniczenie możliwości synergicznego współdziałania.

8. Najistotniejsze konsekwencje istniejącego stanu rzeczy dotyczą samych uchodźców. Jest nią niska skuteczność indywidualnych programów integracji, niewątpliwa w świetle zarejestrowanych informacji. By ją poprawić niezbędne są zmiany polegające na rozwoju instytucjonalnego środowiska odpowiedzialnego za wspieranie uchodźców.

Propozycję zmian, o których mowa powyżej, zawiera niniejsze opracowanie. Składa się ono z trzech części. W pierwszej przeprowadzona została analiza regulacji prawnej procesu integrowania uchodźców. Część druga zawiera propozycję nowych rozwiązań w postaci projektu ramowego programu integracji uchodźców. Projekt ten uwzględnia istniejące uwarunkowania prawne oraz współczesne standardy polityki społecznej wobec uchodźców oraz wykorzystuje formułę case management’u jako podstawy koordynowania programów dla uchodźców. Kwestia wdrażania proponowanego modelu stanowi przedmiot części trzeciej.

Część I: Ustawowa regulacja procesu integracji uchodźców: ustawa o pomocy społecznej, ustawa o zatrudnieniu socjalnym, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawa o świadczeniach rodzinnych

Integracja uchodźców w ustawie o pomocy społecznej

1. Uchodźcy należą kategorii społecznych uprawnionych do pomocy społecznej. Uprawnienie to wynika /1/ z  zapisów art.5 pkt 2/ , który mówi, iż prawo do pomocy społecznej mają cudzoziemcy, który otrzymali zezwolenie na osiedlenie się, zgodę na pobyt tolerowany lub status uchodźcy oraz /2/ zapisów art.7 pkt 11/, który przyjmuje, iż „trudności w integracji osób, które uzyskały status uchodźcy” stanowią powód do korzystania z pomocy społecznej, są więc szczególnym typem trudnych sytuacji życiowych. Uprawnienie uchodźców do pomocy społecznej ma zatem podwójne źródło – wynika z ich cech podmiotowych (bycie uchodźcą) i przedmiotowych ( trudności w integracji). Ten stan rzeczy oznacza, iż uchodźcy maja prawo nie tylko do świadczeń pomocy społecznej odnoszących się do „trudności w integracji” ale także do innych form pomocy, odpowiadających innym typom trudności życiowych, o których mówi ustawa, które są przyznawane na zasadach w niej zawartych.

W związku z powyższym ustawowe cele pomocy społecznej, o których mowa w art.3 ust.1 i 2, w całej pełni odnoszą się także do uchodźców. Zatem pomoc społeczna ma:

1. wspierać uchodźców i członków ich rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb;
2. umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka;
3. podejmować działania zmierzające do życiowego ich usamodzielnienia i
4. integracji ze środowiskiem.

Wypada zauważyć, iż kluczowe pojęcia: życiowej samodzielności i integracji ze środowiskiem są prawnie niezdefiniowane. Należy przez to rozumieć, iż ustawodawca pozostawił tu przestrzeń do interpretacji, które wynikać wszakże powinny z uznanej wiedzy naukowej lub eksperckiej.

·         Samodzielność życiową rozumie się zasadniczo jako samowystarczalność, czyli zdolność do funkcjonowania bez potrzeby korzystania ze społecznych (publicznych i prywatnych) źródeł wsparcia i pomocy. Ma ona pozytywny charakter wtedy, gdy dana osoba samodzielnie daje sobie radę w życiu: konstruktywnie rozwiązuje swoje problemy, jest w stanie zaspokajać zmieniające się odpowiednio do wieku i fazy życia potrzeby, osiąga zamierzone cele. Zdarza się także, iż ktoś jest samodzielny tzn. z różnych przyczyn nie korzysta z pomocy, mimo że w istocie wsparcia potrzebuje. W konsekwencji efektem tak rozumianej samodzielności jest pogłębianie się problemów i trudności życiowych – ma ona zatem charakter destrukcyjny i prowadzi do społecznej marginalizacji. Należy więc odróżnić od samodzielności życiowej samodzielność pozorną, ekskluzywną.

Podobnie wypada odróżnić niesamodzielność życiową rozumianą jako uzależnienie od publicznych źródeł pomocy połączone z niezaradnością i bezradnością od niesamodzielności inkluzyjnej, polegającej na odzyskaniu możliwości rozwojowych (radzenie sobie z problemami, realizacja życiowych aspiracji, pełne uczestnictwo w życiu społecznym itp.) dzięki uzyskaniu niezbędnego wsparcia.[3]

Konkluzja: samodzielność życiowa, jako standardowy cel pomocy społecznej to przede wszystkim zdolność do dobrego funkcjonowania społecznego, tj. pełnienia ról społecznych i uczestnictwa w życiu publicznym i prywatnym; może (i musi) ona być wspierana wówczas, gdy typ sytuacji doświadczanej przez daną osobę lub rodzinę nie daje szans na pełną i trwałą samowystarczalność. Z tego punktu widzenia niewątpliwie uchodźcy stanowią grupę wysokiego ryzyka.

·         Integracja społeczna oznacza stan (lub prowadzący do niego wielowymiarowy i na ogół wieloetapowy proces) pełnego uczestnictwa w życiu społecznym – obecności we wszystkich podstawowych jego obszarach: gospodarczym, politycznym, społecznym, publiczno-obywatelskim, kulturowym. Warunkiem niezbędnym integracji jest poszanowanie odmienności i brak praktyk dyskryminacyjnych..

Konkluzja: integracja uchodźców ze środowiskiem, jako standardowy cel pomocy społecznej, to stan, kiedy uchodźcy posiadają:

·         zdolność porozumiewania się oraz kompetentnego rozumienia i działania zarówno w warunkach zinstytucjonalizowanych jak i niezinstytucjonalizowanych

·         zatrudnienie dające podstawę samodzielności życiowej

·         satysfakcjonujące, dające oparcie kontakty społeczne

·         członkostwo w organizacjach dających możliwość uczestniczenia i wpływania na życie publiczne i procesy polityczne

·         poziom wykształcenia nie niższy niż obowiązkowy w Polsce

·         stabilny dochód gwarantujący zaspokojenie potrzeb na społecznie akceptowanym poziomie

·         pełnostandardowe warunki mieszkaniowe.[4]

2. Ustawa o pomocy społecznej adresuje do uchodźców zestaw świadczeń, które mają wspierać jego integrację (art.92). Obejmuje on świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na utrzymanie oraz naukę języka polskiego, opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne   oraz specjalistyczne poradnictwo. Poradnictwo specjalistyczne, zgodnie z zapisami art.46 ustawy o pomocy społecznej, obejmuje:

·         poradnictwo prawne,

·         poradnictwo psychologiczne (diagnoza, terapia, profilaktyka),

·         poradnictwo rodzinne odnoszące się do „szeroko rozumianych problemów funkcjonowania rodziny”.

Pomoc dla uchodźców realizowana ma być w ramach indywidualnego programu integracji (IPI), który powstaje w wyniku uzgodnień pomiędzy powiatowym centrum pomocy rodzinie i uchodźcą (art.93). IPI w istocie rzeczy jest kontraktem określającym zobowiązania pcpr i uchodźcy. Wśród ustawowych zobowiązań pcpr znajdują się: /1/ grupa kolejnych świadczeń adresowanych do uchodźcy a należących do kategorii określonej w art. 36 pkt 2) jako świadczenia niepieniężne: pomoc w uzyskaniu możliwości zamieszkania oraz praca socjalna, która w istocie obejmuje także „współdziałanie z uchodźcą oraz wspieranie go w kontaktach ze środowiskiem lokalnym”; /2/ informowanie uchodźcy o pomocy określonej w IPI oraz warunkach jej wstrzymania lub odmowy. Należy uznać za oczywiste, iż IPI zawiera także zobowiązania pcpr dotyczące świadczeń, o których mowa w art.92, a więc: świadczeń pieniężnych, opłaty składki na ubezpieczenia zdrowotne i poradnictwa specjalistycznego: prawnego, psychologicznego i rodzinnego.

Ustawowe zobowiązania uchodźcy obejmują: /1/ zameldowanie się w miejscu zamieszkania, /2/ zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy w terminie ustalonym w programie oraz aktywnego poszukiwania pracy, /3/ uczestnictwo w kursach języka polskiego, w przypadku gdy zachodzi taka potrzeba, /4/ współdziałania oraz kontaktowania się z realizatorem programu w ustalonych terminach, nie rzadziej jednak niż 2 razy w miesiącu. Nieprzestrzeganie przez uchodźcę zobowiązań i ustaleń IPI grozi wstrzymaniem lub odmowa pomocy. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sankcji za niezrealizowanie zobowiązań zawartych w IPI przez organy administracji publicznej.

Świadczenia w ramach IPI mogą być udzielane nie dłużej niż 12 miesięcy. Jednak po upływie tego okresu uchodźca nie traci prawa do pomocy społecznej. Zachowuje je tak długo, jak długo pozostaje w trudnej sytuacji życiowej, tj. doświadcza jednego z 15 typów problemów życiowych określonych w art.7. W gruncie rzeczy po 12 miesiącach kończy się jego uprawnienie tylko do dwóch specyficznych form pomocy, o których mowa w art.91: świadczeń pieniężnych na utrzymanie i naukę języka oraz opłacania składki na ubezpieczenia zdrowotne. Wszystkie przewidziane ustawą świadczenia mogą być w dalszym ciągu udzielane uchodźcom tyle, że na ogólnych zasadach, także wymienione w art.91 poradnictwo specjalistyczne. W tym przypadku podstawą do jego udzielania po zakończeniu IPI będzie podstawowy dla tego świadczenia art.46.

Konkluzja: Mimo, iż uchodźcy mogą w gruncie rzeczy korzystać z całego asortymentu świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, jest on i tak za wąski w stosunku do  pełnego spektrum ich potrzeb oraz nieadekwatny z punktu widzenia ustawowych celów pomocy społecznej. Ponadto założenie, iż cele integracyjne można osiągnąć w ciągu 12 miesięcy trwania IPI jest nierealistyczne. Co prawda praca nad integracja w oparciu o ustawę o pomocy społecznej może trwać dłużej, nie mniej ograniczenie czasowe IPI pracy tej z pewnością nie ułatwia, choćby dlatego, że może wywoływać mylne wrażenie, jakoby zadania pomocy społecznej w stosunku do uchodźców nie wykraczały poza IPI.  Wnioski tak na prawdę powinny iść w całkiem innym kierunku. Przepis art.3 ust 3. ustawy o pomocy społecznej mówi, iż: „ Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.” W odniesieniu do uchodźców oznacza to, iż organy administracji publicznej odpowiedzialne za integracje uchodźców powinny rozwijać świadczenia (usługi) tak, by ich rodzaj, forma i rozmiar były odpowiednie do potrzeb uchodźców, tj. okoliczności uzasadniających udzielenie im pomocy. Tylko tą drogą możliwe jest stworzenie szansy na osiągnięcie takich celów szczegółowych integracji jak zdobycie kompetencji kulturowych w stopniu niezbędnym do uczestniczenia w codziennym życiu, wejście na rynek pracy czy uczestnictwo w życiu publicznym, celów wobec których ustawa o pomocy społecznej nie dysponuje żadnymi instrumentami

Świadczenia pomocy społecznej mogące mieć zastosowanie w procesie integracji uchodźców na tle wszystkich świadczeń pomocy społecznej (art.36)