na przykładzie
Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku
1. Źródła finansowania
System finansowania działalności gospodarczej jest zbiorem zasad i przepisów określających sposoby, tryb gromadzenia i rozdzielania zasobów pieniężnych wydatkowanych na tę działalność. Finansowanie może odbywać się za pomocą systemu budżetowego, systemu finansowego przedsiębiorstw i system bankowy, jak również poprzez wyspecjalizowane instytucje, a zwłaszcza fundusze celowe, do których należą Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.[1]
Pełnią one wiodącą rolę w systemie finansowania i obecnie działają na czterech szczeblach:
- krajowym - Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
- regionalnym – wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
- lokalnym:
- powiatowym – powiatowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
- gminnym – gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
System funduszy ekologicznych był organizowany przez kilka lat i nadal podlega ewolucji. W 1989 roku na mocy nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska powstał Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jako niezależna instytucja państwowa oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej bez osobowości prawnej (przy urzędach wojewódzkich). W 1993 roku kolejną nowelizacją powyższej ustawy powołano gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej bez osobowości prawnej oraz nadano osobowość prawną wojewódzkim funduszom wojewódzkim, które od tego momentu zaczęły działać na wzór NFOŚiGW. W ten sposób został utworzony w Polsce niezależny od budżetu państwa system finansowania przedsięwzięć ochrony środowiska. Nadzór nad NFOŚiGW sprawuje od początku jego istnienia minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa (obecnie minister środowiska), natomiast nadzór nad funduszami wojewódzkimi przejęli wojewodowie.[2]
Zmiany w zakresie działania funduszy ekologicznych i podziału środków na poszczególne ich szczeble zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa.[3] Jej mocą powołano powiatowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wprowadzając odpowiednie zapisy w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.[4] Równocześnie w miejsce dotychczas istniejących 49 wojewódzkich funduszy powołano 16 we wszystkich nowych województwach, utworzonych w wyniku reformy administracyjnej państwa. Nadzór wojewodów zastąpił nadzór marszałków województwa.
Ostatnie zmiany dotyczące zasad funkcjonowania instytucji finansujących inwestycje związane z ochroną środowiska wprowadza ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska.[5]
Ewolucja systemu funduszy ekologicznych nie polega wyłącznie na powiększaniu szczebli ich działania oraz nadawaniu im osobowości prawnej. Dotyczy także poszerzania i różnicowania ich oferty. Powszechne początkowo dotacje coraz częściej zastępują pożyczki preferencyjne. Ten rewolwingowy charakter funkcjonowania funduszy ekologicznych umożliwia odnawianie się gromadzonych na nich środków finansowych. Poszerzeniu ulega też proces współpracy i współdziałania funduszy ekologicznych (NFOŚiGW oraz wojewódzkich funduszy) i banków. Polega on na dopłatach do kredytów bankowych przez fundusze oraz do kredytów bankowych oraz uruchamiania przez fundusze w bankach specjalnych linii kredytowych, a także tworzeniu wspólnie konsorcjów finansowych do finansowania bardziej kosztownych inwestycji proekologicznych.
Najważniejszym i największym jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, utworzony w 1989 roku. Główną przesłanką jego powołania było wydzielenie określonych publicznych środków finansowych i skierowanie ich na cele bezpośrednio związane z ochroną środowiska. Od 1999 roku Fundusz działa w oparciu o Strategię zatwierdzoną przez jego organy nadzorcze oraz ministra środowiska, a także zaakceptowaną przez komisję Sejmu i Senatu RP. Zgodnie z tym dokumentem misją Narodowego Funduszu jest wspieranie konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju kraju oraz wynikających z niej celów i zadań polityki ekologicznej państwa.
Środki Finansowe, którymi dysponuje Fundusz pochodzą z :
- opłat za składowanie odpadów jak również kar związanych z niewłaściwym ich składowaniem,
- opłat i kar za zasolenie wód powierzchniowych i emisję tlenków azotu do powietrza,
- pozostałych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, a także wpływy z kar za naruszanie warunków korzystania ze środowiska.
Innymi dochodami NFOŚiGW mogą być środki z tytułu:
- posiadania udziału w spółkach,
- odsetek od udzielanych pożyczek,
- emisji obligacji,
- zysków ze sprzedaży i posiadania papierów wartościowych,
- zaciągania kredytów,
- oprocentowania rachunków bankowych i lokat,
- wpłat z innych funduszy,
- wpływów z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
- dobrowolnych wpłat z zakładów pracy,
- dobrowolnych wpłat, zapisów i darowizn osób fizycznych i prawnych,
- innych dochodów określonych przez Radę Ministrów.
Struktura wpływów z poszczególnych źródeł ulega zmianom. Wzrósł udział kwot pochodzących ze spłat pożyczek wraz z oprocentowaniem oraz udział przychodów z inwestycji kapitałowych i operacji finansowych. Zmalał natomiast udział środków z tytułu opłat i kar, co świadczy o efektywnym wykorzystaniu środków przeznaczonych na dofinansowanie przedsięwzięć w poprzednich latach. [6]
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej tworzy listę priorytetów przy podejmowaniu decyzji o finansowaniu działań ekologicznych, opartą na Programie wykonawczym do Polityki Ekologicznej Państwa, propozycjach ministra środowiska i wojewódzkich listach przedsięwzięć priorytetowych. Wskazuje ona grupy działań w poszczególnych dziedzinach: ochrony wód, gospodarki wodnej, ochrony powietrza, ochrony powierzchni ziemi, leśnictwa, ochrony przyrody i krajobrazu, geologii, górnictwa, edukacji ekologicznej, programów międzydziedzinowych. Głównymi formami finansowania są pożyczki preferencyjne i dotacje.
Regionalny szczebel systemu finansowania przedsięwzięć proekologicznych stanowią wojewódzkie fundusze. Jest ich obecnie 16 i są to: Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Kielcach, Krakowie, Lublinie , Łodzi, Olsztynie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Toruniu, Warszawie, Wrocławiu i Zielonej Górze. Dochody wojewódzkich funduszy są takie jak w przypadku NFOŚiGW. Rozchody wojewódzkich funduszy obejmują przede wszystkim:
- bezpośrednią pomoc finansową udzielaną w formie pożyczek lub dotacji podmiotom gospodarczym, jednostkom samorządowym oraz innym instytucjom na działania proekologiczne,
- dopłaty do oprocentowania kredytów preferencyjnych,
- wydatki na obsługę zaciągniętych kredytów,
- wydatki związane z funkcjonowaniem rad nadzorczych i zarządów, biur oraz z własnymi zakupami inwestycyjnymi.
Powiatowe fundusze ochrony środowiska powstały wraz z wyodrębnieniem się powiatów, jako jednostek administracji samorządowej drugiego stopnia, realizujących zadania publiczne o charakterze lokalnym, których z różnych przyczyn nie może zrealizować gmina. Dochody funduszy wpływają na rachunek starostwa i mają charakter działu celowego w budżecie powiatu. W ich skład wchodzą:
- 10% wpływów za składowanie odpadów i kar związanych z niewłaściwym ich składowaniem,
- 10% wpływów z pozostałych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian oraz za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, a także wpływy z kar za naruszanie warunków korzystania ze środowiska.
Dochodami mogą być także:
- wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
- dobrowolne wpłaty z zakładów pracy,
- dobrowolne wpłaty, zapisy i darowizny osób fizycznych i prawnych,
- świadczenia rzeczowe i środki pochodzące z fundacji.
Zakres wydatkowania środków z powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej określa ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Środki mogą być wykorzystane jedynie na realizację przedsięwzięć związanych ze składowaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym współfinansowanie inwestycji ekologicznych o charakterze ponadgminnym. Ze względu na szczupłość środków trudno jest samodzielnie realizować zadania inwestycyjne dotyczące budowy kompleksowych systemów zagospodarowywania odpadów, łącznie z segregacją odpadów, utylizacją, selektywnym systemem zbiórki odpadów w poszczególnych gospodarstwach. Jednostki samorządowe konsolidują więc działania w ramach porozumień międzygminnych, z udziałem powiatu i wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Realizowane są zadania inwestycyjne, takie jak: budowanie wspólnego składowiska odpadów lub międzygminnego, regionalnego systemu selektywnej gospodarki odpadami. Ustawa nie formułuje zasad i trybu przyznawania środków z funduszy powiatowych. Są one ustalane bezpośrednio przez dysponentów funduszy – Zarządy Powiatowe.
System funduszy uzupełniają gminne fundusze, nie są one organizacyjnie ani prawnie wydzielone ze struktury organizacyjnej samorządu terytorialnego. Nie posiadają osobowości prawnej i nie mają możliwości udzielania pożyczek. Dysponentem środków jest Urząd Gminy. Konta gminnego funduszu są zasilane przez:
- środki z opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów (100%),wpływów z opłat i kar za składowanie odpadów (50%),
- wpływów z pozostałych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian oraz za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, a także wpływy z kar za naruszanie warunków korzystania ze środowiska (20%).
Celem gminnych funduszy jest udzielanie dotacji. Finansowane są inwestycje mające charakter lokalny i realizowane są na terenie własnej gminy. Ustawa nie określa trybu i zasad przyznawania środków z gminnego funduszu ochrony środowiska. Szczegóły przyznawania środków są ustalane indywidualnie przez Zarząd Gminy. Środki gminnych funduszy powinny być przeznaczone przede wszytskim na:
- edukację ekologiczną,
- wspomaganie systemów kontrolno pomiarowych stanu środowiska,
- realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska i gospodarki wodnej,
- urządzanie i utrzymywanie terenów zielonych, zadrzewień oraz parków ustanowionych przez Radę Gminy,
- realizację przedsięwzięć związanych z gospodarczym wykorzystaniem oraz składowaniem odpadów,
- wspieranie działań zapobiegających powstawaniu zanieczyszczeń i odpadów, a w szczególności zmierzających do wprowadzenia czystszej produkcji,
- profilaktykę zdrowotną dzieci na obszarach szczególnej ochrony środowiska, na których występują przekroczenia norm zanieczyszczeń środowiska,
- inne cele służące ochronie środowiska w gminie ustalone przez Radę Gminy.
2. Instrumenty i metody finansowania.
Instrumenty ekonomiczne ochrony i kształtowania środowiska obejmują ogół bezpośrednich i pośrednich sposobów oddziaływania na podmioty gospodarcze i mają one za zadanie wymusić na nich takie zachowanie, by było ono korzystniejsze dla środowiska.[7] Instrumenty te można klasyfikować na kilka sposobów. Stosuje się rozróżnienie na instrumenty prawno-administracyjne i ekonomiczne. Te dwa rodzaje instrumentów nakładają się na siebie w znacznym stopniu i w praktyce są one mieszanką elementów prawnych, ekonomicznych i perswazyjnych. W związku z tym instrument czysto ekonomiczny może w ogóle nie istnieć.
Instrumenty administracyjno – prawne, często określane są jako część strategii nakazowo – zakazowych. Instrumenty prawne opierają się głównie na założeniu, że obywatele państwa postępują według przepisów ustalanych przez organa tego państwa a konsekwencją ich naruszenia są sankcje. Typowymi instrumentami administracyjno – prawnymi są:
- wyznaczanie wielkości obowiązkowych redukcji emisji;
- indywidualne pozwolenia określające limity i warunki emisji;
- normy technologiczne, jak na przykład wymaganie najlepszej dostępnej technologii ograniczenia zanieczyszczeń BAT (Best Available Technology) lub BACT (Best Available Control Technology), normy emisji dla nowych źródeł;
- normowanie surowców i materiałów i specyfikacja cech produktów.
W literaturze zachodniej instrumenty te zazwyczaj nazywane są regulacjami bezpośrednimi. W praktyce instrumenty administracyjne często okazywały się nieskuteczne. W wielu krajach wyegzekwowanie norm jest nadal niezadowalające. Wydawanie pozwoleń jest w rzeczywistości zadaniem czasochłonnym i drogim, a co za tym idzie kosztownym dla rządów. W wielu krajach próbowano różnych sposobów uporania się z niedostatkami instrumentów prawnych. Jednym ze sposobów było wprowadzenie normowania technologii, po to, aby podmioty miały swobodę decydowania o sposobie utrzymania się w granicach swoich pozwoleń. Także w wielu krajach udoskonalono znacznie możliwość egzekwowania norm prawnych poprzez zwiększenie środków dla organów kontrolnych. Rządy podejmują próby odejścia od instrumentów administracyjno – prawnych i poszukują alternatywnych sposobów wpływania na zachowanie grup podmiotów objętych regulacjami. Są nimi narzędzia ekonomicznego oddziaływania.
Podział instrumentów polityki ekologicznej na administracyjno - prawne i ekonomiczne jest najbardziej ogólny. W literaturze można spotkać również inne klasyfikacje:
1. Instrumenty prawne określające podstawowy poziom ochrony zdrowia publicznego oraz ochrony środowiska;
2. Instrumenty oparte na zasadach rynkowych, które mają podnosić wrażliwość producentów i konsumentów na odpowiedzialne używanie zasobów naturalnych oraz na możliwość unikania zanieczyszczeń i marnotrawstwa i wiążą się one z procedurami internalizacji kosztów zewnętrznych, dając odpowiednie sygnały cenowe;
3. „Horyzontalne” instrumenty wspomagające, które obejmują udoskonalone dane podstawowe i statystyczne, badania naukowe oraz rozwój technologii, ulepszone planowanie sektorowe i przestrzenne, informację i edukację skierowaną do szeroko rozumianej grupy konsumentów oraz doskonalenie zawodowe i szkolenia;
4. Mechanizm wsparcia finansowego, którego celem jest zapobieganie degradacji środowiska, wywołanej przez interwencje finansowe organów państwowych oraz innych funduszy publicznych, a tym samym nieusprawiedliwianie zaniedbań w egzekwowaniu wymogów ekologicznych w procesach produkcji, czy też wybór odpowiednich polityk sektorowych i gospodarczych.[8]
Konieczność wprowadzenia narzędzi interwencji państwa spowodowana jest chęcią wprowadzenia ochrony środowiska w działalność gospodarczą sensu stricto oraz możliwość tańszego osiągania zakładanych celów polityki ekologicznej.
Do typowych instrumentów ekonomicznych znajdujących zastosowanie w ochronie środowiska zaliczamy:
- opłaty,
- subwencje,
- systemy depozytowe,
- kreowanie rynku,
- bodźce wymuszające.
Stosowanie instrumentów jest sposobem realizacji polityki w zakresie jakości środowiska i cele te muszą być osiągnięte albo poprzez zachęcanie zanieczyszczającego do zmiany swego zachowania wobec środowiska albo przez redystrybucje środków na inne cele.
Opłaty do pewnego stopnia można traktować jako „cenę” płaconą przez podmiot gospodarczy za prawo do dysponowania komponentami środowiska. Dzięki temu, koszty środowiskowe stają się składnikiem rozliczeń finansowych przedsiębiorstwa i mogą wpływać na całokształt jego kosztów i zysków. Opłaty mogą pociągać za sobą skutki motywacyjne (bodźcujące) i redystrybucyjne (zbieranie funduszów).
Istnieje kilka rodzajów opłat:
- za emisje – obciążane są nimi przedsiębiorstwa w zależności od ilości lub jakości emitowanych substancji. Zazwyczaj wysokość opłaty uzależniona jest od uciążliwości bądź zagrożenia jaki powstaje w środowisku w wyniku emisji danego zanieczyszczenia;
- usługowe – mające pokrywać koszty zbiorowego lub publicznego unieszkodliwiania zanieczyszczeń. Taryfy mogą być jednolite lub mogą się różnić w zależności od jakości unieszkodliwianych zanieczyszczeń;
- produktowe – doliczane są do ceny tych produktów, które w fazie produkcji lub konsumpcji powodują zanieczyszczenia lub dla których zorganizowano system utylizacji. Mogą być związane z pewnymi cechami produktu (np. zawartość siarki w węglu) lub z samym produktem (opłata za węgiel);
- administracyjne – są opłatami za pewne czynności urzędowe (np. kontrolę lub autoryzację produktu).
Subwencje to różne formy pomocy finansowej, które dla podmiotów gospodarczych z niej korzystających powinny stać się bodźcem do zmiany postępowania i przystosowania do istniejących norm. Istnieje kilka form pomocy finansowej:
- dotacje – bezzwrotne formy pomocy, udzielane zazwyczaj podmiotom, które podjęły działalność w celu zmniejszenia poziomu zanieczyszczeń w przyszłości;
- kredyty preferencyjne, których stopa procentowa jest niższa od rynkowej, również przyznawane podmiotom, które podejmują działania przeciwko zanieczyszczeniom.
Kolejnym instrumentem są systemy depozytowe stosowane wtedy, gdy dopłata obciąża cenę produktu potencjalnie szkodliwego dla środowiska, a dla którego stworzono system środowiskowo bezpiecznej utylizacji. Jeżeli uniknie się zanieczyszczenia dzięki pożądanemu zachowaniu następuje zwrot dopłaty.
Instrumentem, zaliczanym do narządzi prawnych, są bodźce wymuszające,. Mogą one również spełniać funkcję ekonomiczną, odstraszając od naruszania warunków użytkowania środowiska. Stosowane są w postaci kar i zastawów:
- kary – nakładane są za naruszanie warunków użytkowania środowiska. Wprowadzane są wtedy, gdy ilość lub rodzaj odprowadzanych zanieczyszczeń nie spełnia określonych norm,
- zastawy ekologiczne – są płatnościami w momencie, gdy można liczyć się z naruszeniem przepisów. Zastosowanie się podmiotu gospodarczego do przepisów powoduje zwrot płatności.
Ważnym w Polsce instrumentem stały się oceny oddziaływania ...
Guardian11