AKT ADMINISTRACYJNY:
1. Zagadnienie prawidłowości i wadliwości aktu administracyjnego
Rokrocznie wydaje się w Polsce kilka milionów aktów administracyjnych, w zdecydowanej większość prawidłowych i przez nikogo niekwestionowanych. Zdarzają się jednak akty wadliwe bądź też tylko, w przekonaniu adresata, za takie uważane. Zadaniem prawników jest nie tylko usuwanie takich aktów z obiegu, ale także zapobieganie potencjalnemu naruszaniu prawa.
1.1. Prawidłowość aktu administracyjnego
Akt administracyjny (zwany też dalej a. a.) można uznać za ważny jeżeli odpowiada wszelkim stawianym mu warunkom prawnym. Jeżeli jednak narusza on jakikolwiek przepis obowiązującego prawa to taki akt administracyjny jest wadliwy.
Akt jest prawidłowy jeżeli:
- został wydany przez właściwy organ, tzn. gdy organ ten miał prawo wydać taki akt,
- gdy akt został wydany zgodnie z przepisami prawa formalnego (procesowego),
- gdy akt ten jest treściowo zgodny z obowiązującym prawem materialnym.
Wymogi prawa materialnego oraz określenie kompetencji organów administracji zawarte są w ustawie dotyczącej danego rodzaju spraw oraz w wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Natomiast wymóg formy (podstawowe jej założenia zawiera k.p.a.) aktu administracyjnego może mieć czasami czysto techniczne znaczenie i stanowić pewne ułatwienie, np.: znaki policjanta regulującego ruch uliczny. Niekiedy ustawodawca łączy skutki aktu prawnego o określonej treści z tzw. milczeniem władzy, jak np. w prawie o zgromadzeniach (Dz. U. nr 51, poz. 297) gdzie milczenie organu gminy jest traktowane jako zgoda na zgromadzenie publiczne. Wydanie decyzji na piśmie wymagane jest tylko wtedy gdy organ gminy zakazuje takiego zgromadzenia.
Aby akt administracyjny był ważny konieczne jest także przestrzeganie przepisów prawnych gwarantujących bezstronność urzędnika/pracownika i wyłączenie go z udziału w załatwianiu spraw, co do których istnieje wątpliwość zachowania bezstronności. W przypadku gdy np. kierownik ciała wydającego ma interes majątkowy w określonym sposobie załatwienia sprawy administracyjnej i może mu zależeć na wydaniu aktu administracyjnego o określonej treści wyłączeniu może wówczas podlegać cały organ.
Głównym skutkiem wydania aktu administracyjnego jest powstanie stosunku prawnego między organem wydającym akt, a adresatem. Utrzymuje się on tak długo, aż dany akt nie zostanie wykonany, zmieniony lub też uchylony (utraci moc prawną). Akt wiąże organ od chwili chwili wydania, zaś adresata jeśli dopuszczalne jest odwołanie – z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania, a jeśli adresat wniósł odwołanie to obowiązuje go akt organu odwoławczego z chwilą ogłoszenia lub prawidłowego doręczenia (podobnie jeżeli adresatowi nie przysługuje odwołanie). Czasami odwołanie nie ma mocy wstrzymującej wykonanie aktu. Dzieje się tak, jeżeli akt podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy albo gdy zostanie mu nadany rygor natychmiastowej wykonalności z powodów, o których mowa w art. 108 k.p.a. Przykładem aktu o natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej z mocy ustawy jest w. w. ustawa prawo o zgromadzeniach (5.VII.1990 r.) – art. 9 ust. 3 „wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji” – w odniesieniu do decyzji o zakazie zgromadzenia.
1.2. Wadliwość aktu administracyjnego
Wadliwość może wynikać nie tylko z powodu niewłaściwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawnych, ale również z powodu niedostatecznego wyjaśnienia lub błędnej oceny istotnych okoliczności faktycznych. Gdy wychodzi się z niewłaściwego stanu faktycznego, to dochodzi się do sprzecznego z prawem wyniku. Właśnie strona faktyczna odgrywa w praktyce znaczną rolę i często stanowi duży problem.
Akt a. jest wadliwy gdy został wydany niezgodnie z prawem. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy akt wadliwy pociąga za sobą jakieś skutki prawne, czy jest ważny, a w szczególności czy i w jakim zakresie wiąże, a więc zobowiązuje lub uprawnia adresata.
Niezgodność a. a. z prawem może dotyczyć różnych jego elementów, o różnym charakterze. W związku można wyróżnić wadliwość nieistotną i wadliwość istotną:
- Wadliwość istotna może powodować, w sposób przewidziany prawem, na wniosek adresata, z urzędu lub też przez organ nadzorczy, uchylenie bądź zmianę aktu. Tego typu akty zwane są wzruszalnymi i mamy tu do czynienia z wzruszalnością aktu administracyjnego. W Polsce wzruszalność dotyczy tylko aktów ostatecznych. Odwołanie służy bowiem również od aktów zupełnie legalnych, które mogą być przez organ II instancji zmieniane lub uchylane. Organ odwoławczy wchodzi w miejsce organu I instancji i sam ocenia stan faktyczny, materiał dowodowy i zastosowanie przepisów prawa oraz sam orzeka w sprawie.
- W przypadku gdy akt jest dotknięty wadliwością nieistotną to jest on nadal ważny i można co najwyżej dokonać jego sprostowania, uzupełnienia lub usunięcia oczywistej pomyłki np. rachunkowej czy pisarskiej. Nieprawdziwa jest więc teoria, że każda wadliwość aktu (czyli niezgodność z przepisami prawa) powoduje jego nieważność. Przyjmuje się natomiast rozwiązania legislacyjne zgodne z teorią gradacji wad, ich stopniowaniem, starając się dokonać pewnej klasyfikacji rodzajów wad. W związku z tym można wyróżnić wady aktu z którymi (tymi wadami) łączy się skutki w postaci wadliwości nieistotnej czy wcześniej wspomniane wady powodujące wzruszalność aktu i wreszcie wady pociągające za sobą nieważność aktu.
Czasem zdarza się, że a. a. posiada tak poważne wady i braki, że w ogóle nie można mówić o ważnym a. a., pomimo tego, że istnieją pozory aktu w postaci woli jakiegoś organu administracji publicznej.
Akt dotknięty szczególnie ciężkimi wadami w zasadzie a. a. nie jest i nie należy mu przypisywać mocy prawnej. W takim przypadku zachodzi bezwzględna nieważność aktu: akt taki jest nieważny ze względu na szczególnie ciężkie wady, co oznacza, że nie rodzi skutków prawnych. W związku z tym nie można wymagać, aby istniał obowiązek podporządkowania się takiemu aktowi.
Aby jednak usunąć taki akt z obrotu prawnego potrzebna jest deklaracja nieważności. Działa ona ze skutkiem wstecznym i ma istotne znaczenie, gdyż stwierdza nieważność aktu wobec wszystkich. Od tego momentu nikt nie może w dobrej wierze powoływać się na taki akt jako na ważny.
Wymienionych w ustawach przyczyn nieważność aktu administracyjnego nie jest wiele. Upływ czasu może spowodować sanację (uzdrowienie) wady: np. po upływie 5 lub 10 lat nie można już stwierdzić nieważności a. a. z powodu określonej wady.
Kolejną problematyczną kwestią jest kto i według czego powinien orzekać o ważności a. a. Przyjmuje się domniemanie ważności a. a.. Polega ono na tym, że a. a. uważa się za ważny tak długo, dopóki nie zostanie przez uprawniony organ uchylony. Należy także brać pod uwagę sytuację, gdy wykonanie aktu spowodowałoby przestępstwo karane sądownie. Można tu przytoczyć pogląd M. Zimmermanna mówiący o zasadzie domniemania ważności a. a. „ nie może (ona) obowiązywać tam, gdzie ustawodawca domniemanie taki uchyla, tzn. tam, gdzie przyjmuje nieważność aktu. Odmowa wykonania takiego aktu może być niekiedy obowiązkiem (np. w przypadku, gdy akt nakazuje wykonanie przestępstwa, a natychmiastowe zwrócenie się do organu nadzorczego nie jest możliwe)”. Stanowisko to jest potwierdzone w art. 156 § 1 k.p.a.: „organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która...”.
Adresat nieważnej decyzji administracyjnej może jej się nie podporządkować jeszcze przed deklaracją nieważności, ale czyni to na własne ryzyko. Organ administracji może nie podzielić poglądu adresata, że dany akt jest nie ważny. Wtedy ma on (adresat) prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego, ale w przypadku gdy sąd także nie potwierdzi nieważności aktu, adresat ponosi wszelkie konsekwencje prawne swego nieposłuszeństwa. Inaczej mówiąc, możne się nie podporządkować aktowi administracyjnemu w przekonaniu, że jest to akt nieważny, ale czyni to na własne ryzyko. Ryzyko takie występuje również w innych dziedzinach prawa, np. obywatel podejmuje jakieś działanie, będąc przekonanym iż nie jest ono zabronione, a w rzeczywistości jest jednak inaczej i wówczas zachodzi odpowiedzialność prawna karna bądź też cywilna.
Zasady wzruszalności i nieważności wadliwych a. a. stanowią gwarancje praworządności działań administracji publicznej. Pozwalają na eliminację z obrotu prawnego akty niezgodne z prawem, a tego wymaga zasada praworządności.
2. Zagadnienie trwałości aktu administracyjnego (w czasie)
W odniesieniu do trwałości aktu to poglądy w ustawodawstwie i doktrynie różnią się. Administracja dąży do tego, aby mieć wolną rękę, tj. aby móc swoje akty zmieniać lub znosić w każdej chwili. Ustawodawca musi brać pod uwagę interesy osób, na których korzyść zostały wydane a. a., przede wszystkim musi uwzględniać postulat stabilizacji stosunków prawnych i jednolitej wykładni prawa przez administrację. Przy aktach deklaratoryjnych administracja, po należytym ustaleniu stanu faktycznego, orzeka tylko co jest prawem, możność dowolnej zmiany decyzji przy tym samym stanie faktycznym oznaczałoby w gruncie rzeczy przekreślenie zasady związania administracji przez ustawy. Dlatego ustawodawca musiał wprowadzić pewną linię graniczną, zezwalając administracji w pewnych przypadkach na cofanie lub zmianę wydanych przez nią aktów, a w innych – wprowadzając instytucję niewzruszalności a. a., w tym niektórych aktów wadliwych.
Linia graniczna przebiegała rozmaicie, w zależności od form ustrojowych państwa. W państwie absolutnym akt wiązał poddanego, a nie wiązał administracji, która mogła swoje akty zmieniać lub uchylać; obowiązywał system praw jednostronnie podmiotowych.
Państwo liberalne oparło swój porządek prawny na punkcie indywidualistycznym. Prawa podmiotowe stanowią granicę odwołalności a. a. przez administrację. Poza przypadkami przewidzianymi w ustawie prawo podmiotowe jest nieodwołalne. Kontrola sądowa aktu administracyjnego jest stosowana na wniosek osób, które zarzucają naruszenie ich praw podmiotowych.
W państwie socjalistycznym uwzględniano przede wszystkim interes społeczny. Ochrona interesu indywidualnego, uprawnień indywidualnych uzależniona była od interesu społecznego, tj. od nie pozostawania w sprzeczności z interesem społecznym. W sferze gospodarczej ochrona interesu indywidualnego praktycznie nie istniała. Uprawnienia w sferze gospodarczej dla podmiotów tzw. gospodarki nieuspołecznionej stanowiły ograniczenie dla sektora uspołecznionego, utrudniały planowanie gospodarcze i centralne zarządzanie gospodarką. Dlatego dla podmiotów gospodarki nieuspołecznionej wydawano zezwolenia czasowe (na czas określony) bądź odwołalne.
Trwałość a. a. lub jego odwracalność może być określana w przepisach prawnych, które stanowią o wydawaniu aktów w danej dziedzinie. Zachodzie pytanie, czy akt prawomocny jest trwały, gdy nie jest dotknięty wadami pociągającymi za sobą wzruszalność czy nawet nieważność. Wyłania się problem prawomocności a. a.
W rozumieniu prawa administracyjnego słowo „prawomocność” ma dwa znaczenia: prawomocność formalną i materialną.
Prawomocność formalna to inaczej niezaskarżalność aktu administracyjnego polegająca na tym, że strona nie może spowodować uchylenia lub zmiany aktu przez wniesienie zwyczajnego środka prawnego. Akt prawomocny formalnie nie może być zmieniony ani zniesiony na skutek wniosku strony; jest dla niej wiążący i tworzy prawo (res iudicata ius facit inter partes). Akt a. nie jest przez to formalnie prawomocny dopóty, dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia zwyczajnego środka prawnego. Prawomocność formalna powstaje więc z chwilą upływu terminu do wniesienia zwyczajnego środka prawnego albo też z chwilą wydania aktu, od którego nie przysługuje środek prawny. Jest to więc instytucja ściśle procesowa, polegająca na niemożności wniesienia zwyczajnych środków prawnych i w następstwie tego, na ustaleniu stosunku prawnego między organem, który akt wydał, a podmiotem, który na podstawie tego aktu uzyskał uprawnienie.
Prawomocność materialna polega na tym, że a. a. nie może być zniesiony ani zmieniony, zarówno na wniosek strony ani też przez organ z urzędu, aktem równorzędnym. Akt prawomocny materialnie wiąże zarówno strony, jak i organy (res iudicata ius facit inter omnes). Prawomocność materialna oznacza więc niewzruszalność aktu. Jest to więc pojęcie szersze od prawomocności formalnej. Każdy akt prawomocny materialnie jest jednocześnie prawomocny formalnie, ale twierdzenia tego nie można odwrócić.
Prawomocność odnosi się do aktów adresowanych do strony, aktów na podstawie których ktoś nabył uprawnienia indywidualne. Z tej przyczyny prawomocność nie obejmuje aktów wewnętrznych ani też poświadczeń, ale wyłącznie prawotwórcze akty wewnętrzne, kształtujące konkretną sytuację prawną adresatów.
Prawomocność oznacza niemożność uchylenia lub zmiany aktu przez akty równorzędne, ale nie oznacza odporności na akty prawne wyższej rangi. Dlatego ustawy lub akt normatywny wydany na podstawie upoważnienia ustawowego mogą powodować utratę mocy obowiązującej przez akty administracyjne (lex superveniens). Ustawodawca powinien jednak chronić prawa nabyte i dlatego nie powinien korzystać z możliwości pozbawienia w drodze ustawowej uprawnień indywidualnych, nabytych na podstawie aktów administracyjnych. Również zmiana stanu faktycznego może spowodować konieczność wydania nowego aktu administracyjnego; poprzedni prawomocny akt administracyjny nie stoi temu na przeszkodzie.
Wreszcie należy zaznaczyć, że prawomocność a. a. nie chroni przed wywłaszczeniem prawa. Na podstawie art. 161 k.p.a. naczelny organ administracji państwowej, a w pewnym zakresie również wojewoda, może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Strona, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie, ma prawo do odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił decyzję. Dlatego instytucję tę można określić jako wywłaszczenie prawa nabytego na podstawie niewadliwej ostatecznej decyzji. Wywłaszczenie to dokonywane jest w interesie publicznym.
3. Klauzule dodatkowe i utrata mocy obowiązującej aktu administracyjnego
W przypadku gdy zezwala na to prawo a. a. może posiadać pewne klauzule dodatkowe. Mogą mieć one związek z okresem obowiązywania lub z utratą mocy obowiązującej. Do takich klauzul można zaliczyć oznaczenie okresu obowiązywania aktu. Akt może być wydany na czas oznaczony i wtedy obowiązuje do określonego terminu. Wydanie takich aktów musi przewidywać prawo. Np. wg art. 15 ust. 3 prawa o działalności gospodarczej z 19.XI.1999 r. koncesji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. Do 01.01.2001 obowiązywała ustawa o działalności gospodarczej, która przewidywała, że koncesja może być wydana na czas oznaczony na żądanie wnioskodawcy lub gdy zachodzą okoliczności przewidziane w art.21 ust.2 pkt.2. Upływ czasu określanego w akcie powoduje w takiej sytuacji wygaśnięcie aktu czyli utratę jego mocy obowiązującej.
A. a. może zwierać klauzulę o warunku zawieszającym lub rozwiązującym. Gdy warunek zostanie spełniony to akt staje się skuteczny tj. zaczyna obowiązywać (warunek zawieszający) lub traci moc obowiązującą (warunek rozwiązujący).
Akt administracyjny wydanie aktu ziszczenie się warunku
z warunkiem
zawieszającym okres wyczekiwania obowiązywanie aktu
na ziszczenie się warunku
rozwiązującym obowiązywanie aktu zakończenie obow.
Warunek to zdarzenie przyszłe i niepewne. Od jego wypełnienia można uzależniać obowiązywanie aktu, przy czym ziszczenie się warunku może mieć skutek zawieszający lub rozwiązujący – tak jak na schemacie.
Akt posiadający klauzulę o warunku nie jest w swej istocie aktem obowiązującym przez pewien okres, tak samo jak akt obowiązujący tylko przez czas oznaczony. Różnica polega na tym, że w przypadku aktu z warunkiem nie wiadomo kiedy warunek się ziści, a nawet czy w ogóle się ziści. W obu przypadkach chodzi o akty o ograniczonej czasowo skuteczności.
Od warunku trzeba odróżnić zlecenie. A. a. może zobowiązywać adresata do określonego działania, znoszenia lub zaniechania. Tą drogą ustala się dodatkowy obowiązek adresata i dlatego zlecenie należy uważać za odrębny, ale dodatkowy akt administracyjny. Nie spełnienie zlecenia nie wpływa na skuteczność aktu głównego i może tylko spowodować zastosowanie sankcji przewidzianych w samym akcie bądź środków egzekucyjnych. Zlecenie stanowi więc samodzielny a. a., który wiąże z uprawnieniami przyznanymi przez akt główny pewne obowiązki. Czasami w przepisach ustawowych zlecenie jest mylnie nazywane „warunkiem”.
Akt administracyjny może utracić moc obowiązującą wskutek:
1. zrzeczenia się - dotyczy tylko aktów, na podstawie których strony nabywają prawa; nie można zrzekać się obowiązków prawnych,
2. zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych, jak np. w przypadku śmierci osoby uprawnionej, gdy chodzi o uprawnienia o charakterze osobistym,
3. uchylenia przez właściwy organ w przypadkach przewidzianych przez prawo,
4. uchylenia całej grupy a. a. przez ustawę (lex superveniens),
5. zmiany charakteru aktu w przypadkach przez prawo przewidzianych (np. orzeczenie kolegium do spraw wykroczeń o ukaraniu zastępuje w postępowaniu sądowym akt oskarżenia),
6. z innej przyczyny przewidzianej prawem, jak np. orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej traci moc w przypadku wniesienia sprzeciwu, co jest równoznaczne żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego (art. 80 ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. nr 115, poz. 741 z późniejszymi zmianami)
chomixus