Polityka administracyjna w swietle teorii wyboru racjonalnego.pdf

Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Polityka administracyjna w świetle teorii wyboru racjonalnego

Teoria wyboru racjonalnego (inaczej teoria wyboru publicznego) jest teorią ekonomii

neoklasycznej zastosowaną w sektorze publicznym. Stawia sobie ona za cel przerzucenie

pomostu pomiędzy (mikro)ekonomią i polityką administracyjną, a charakteryzuje ją badanie

decyzji i działań obywateli oraz urzędników tak, jak by to były decyzje i działania myślących

o własnym interesie producentów i konsumentów. Podejście takie pozwala postrzegać sektor

publiczny w kategoriach rynkowych, a ponadto oddaje do dyspozycji polityki

administracyjnej dobrze rozwiniętą aparaturę badawczą teorii ekonomii 1 .

Korzenie teorii wyboru racjonalnego sięgają najsłynniejszej pracy w dziedzinie

ekonomii wszech czasów, stanowiącej intelektualny fundament ekonomii neoklasycznej 2 . W

pracy tej A. Smith pokazał, Ŝe działania ludzi kierujących się swoim własnym interesem

mogą, dzięki mechanizmowi „niewidzialnej ręki”, przynieść zbiorowe następstwa, które są

korzystne dla całego społeczeństwa. Jest bowiem tak, Ŝe biznesmeni, nawet jeŜeli są

motywowani tylko przez chęć wzbogacenia się, aby osiągnąć zysk, muszą zaoferować

produkty, które są lepsze i tańsze od produktów konkurentów. A produkty o wyŜszej jakości

dostępne za niŜszą cenę są niewątpliwie korzystne dla kaŜdego. JeŜeli zatem jest właśnie tak,

to pojawia się myśl, Ŝe porządek społeczny i zbiorowe korzyści mogą być „produkowane”

raczej przez mechanizmy rynkowe niŜ przez widzialną, scentralizowaną rękę rządu (i

administracji). Wskazane elementy: kierujące się własnym interesem podmioty, konkurencja

między producentami i relatywnie wolny rynek są właściwe dla ekonomii neoklasycznej i

podstawowe dla teorii wyboru racjonalnego. I chociaŜ A. Smith nie sformułował teorii

polityki administracyjnej, to był w pełni świadomy znaczenia swojej argumentacji dla sektora

publicznego, co jest widoczne w treści formułowanych przez niego rad pod adresem rządu 3 .

Znane od dawna intelektualne podstawy teorii wyboru racjonalnego były w nauce

administracji i w nauce polityki administracyjnej przez długi czas ignorowane. Dopiero w

drugiej połowie XX wieku 4 ekonomiści zaczęli dokonywać transferu swoich koncepcji do

polityki, w tym do polityki administracyjnej 5 . Przełomowe okazały się zwłaszcza publikacje

A. Downsa 6 oraz J.M. Buchanana i G. Tullocka 7 , jako Ŝe po ukazaniu się tych prac nie moŜna

juŜ było dłuŜej ignorować znaczenia teorii ekonomii dla sektora publicznego.

Charakterystyczną cechą odróŜniającą te opracowania od tradycyjnych podejść do

administracji publicznej i polityki administracyjnej jest nacisk na racjonalnego, kierującego

się własnym interesem aktora. W proponowanych koncepcjach świadomego obywatela i

neutralnego kompetentnego urzędnika zastąpił racjonalny maksymalista. Tak jak to widział

A. Smith, obywatele i urzędnicy mają się angaŜować w działalność publiczną nie z powodu

swoich obywatelskich ideałów czy poświęcenia na rzecz dobra wspólnego, lecz z chęci

przysporzenia sobie korzyści, czyli z powodów właściwych angaŜowaniu się w działalność

gospodarczą.

Teoria wyboru racjonalnego jest zatem oparta na przekonaniu, Ŝe podstawowe

behawioralne załoŜenie paradygmatu ekonomii neoklasycznej jest uniwersalne: siłą napędową

wszystkich prywatnych i publicznych decyzji i działań jest własny interes. Od takiego punktu

wyjściowego dzieli nas tylko mały krok do pojęcia rynku usług publicznych, na którym

obywatel-konsument stara się zakupić najbardziej preferowane przez siebie dobra i usługi

publiczne, a producentami tych dóbr i usług są konkurujące ze sobą organizacje, których

własny interes kaŜe im odpowiedzieć najbardziej efektywnie na popyt ze strony

konsumentów. Taki punkt widzenia jest oczywiście sprzeczny z ortodoksyjnym spojrzeniem

na administrację publiczną, zgodnie z którym w skład administracji wchodzą biurokratyczne

scentralizowane organizacje, które mają wykonywać wolę reprezentatywnych instytucji

demokratycznych, a nie reagować na popyt ze strony konsumentów.

Teoria wyboru racjonalnego, stanowiąc powaŜne wyzwanie dla tradycyjnego myślenia

o administracji publicznej, ma zaskakująco proste podstawy teoretyczne. W koncepcji J.M.

Buchanana i G. Tullocka pojawiają się tylko dwa – chociaŜ kluczowe – załoŜenia. Zgodnie z

pierwszym, przeciętna jednostka kieruje się własnym interesem i dąŜy do maksymalizacji

uŜyteczności. Oznacza to, Ŝe zna ona swoje preferencje (cele), moŜe je uporządkować według

waŜności, a stojąc w obliczu zbioru dostępnych kierunków działania, stara się osiągnąć swoje

cele i wybiera te kierunki działania, które maksymalizują jej indywidualne korzyści i

minimalizują jej indywidualne koszty. To preferowane połączenie korzyści i kosztów nazywa

się funkcją uŜyteczności jednostki ( an individual’s utility function ) i – zdaniem J.M.

Buchanana i G. Tullocka – jednostka działa tak, aby maksymalizować uŜyteczność, chcąc

zrealizować raczej więcej niŜ mniej swoich preferencji. Zgodnie z drugim, decyzje podejmują

tylko jednostki, a nie grupy. W myśl tego załoŜenia, znanego jako indywidualizm

metodologiczny 8 , decyzje grupowe są zbiorem wyborów indywidualnych, a nie szczególną

właściwością grupy. Budując podstawy teorii wyboru racjonalnego, J.M. Buchanan i G.

Tullock wskazali jednoznacznie na znaczenie indywidualizmu metodologicznego:

„Wychodzimy z załoŜenia, Ŝe wyboru dokonuje tylko jednostka, i Ŝe racjonalne zachowanie

[…] moŜe być sensownie badane tylko jako działanie indywidualne” 9 .

Z tych prostych załoŜeń przedstawiciele teorii wyboru racjonalnego skonstruowali w

dedukcyjny sposób całe teorie indywidualnych i organizacyjnych zachowań, które wpływają

w szerokim zakresie na praktykę oraz teorię administracji publicznej. Wpływ ten jest

widoczny zwłaszcza w trzech dziedzinach. Po pierwsze, w obszarze zachowań

organizacyjnych. Teoria wyboru racjonalnego oferuje tutaj ogólną strukturę pozwalającą

odpowiedzieć na pytanie, dlaczego organizacje biurokratyczne i ich członkowie robią to, co

robią. Po drugie, w obszarze dostarczania dóbr i usług publicznych. Tutaj teoria wyboru

racjonalnego oferuje wyjaśnienie tego, jak dobra i usługi publiczne są produkowane i

konsumowane, aby następnie na tej podstawie zaproponować reformy sektora publicznego,

całkowicie odmienne od załoŜeń i dyrektyw tradycyjnej nauki administracji. Wreszcie, po

trzecie, w postaci apelu o nową administracyjną ortodoksję. Dla zwolenników teorii wyboru

racjonalnego jest ona naturalnym sukcesorem administracyjnych idei M. Webera i W.

Wilsona. Przy czym, zdaniem niektórych, teoria wyboru racjonalnego nie jest jedynie teorią

opisową, mówiącą, jak jest, ale takŜe teorią normatywną, mówiącą, jak powinno być (a

ściślej: jak powinno by być). Jako teoria normatywna ma ona stanowić zwornik

zaproponowanej przez A. Smitha koncepcji ekonomii oraz sformułowanej przez J. Madisona i

A. Hamiltona teorii demokracji 10 . Nota bene , przy takim ujęciu moŜe pretendować do

materializacji wizji rozwoju nauki administracji autorstwa D. Waldo i J.M. Gausa, zgodnie z

którą rozwój ten moŜe następować tylko wtedy, kiedy teoria administracji stanie się teorią

polityczną.

Jednym z najwcześniejszych i najdalej sięgających następstw teorii wyboru

racjonalnego jest wyjaśnienie zachowań urzędników i funkcjonowania organizacji

biurokratycznych. Przekształcenie teorii wyboru racjonalnego w model zachowania

organizacyjnego, który zakwestionował tradycyjne naukowe spojrzenie na biurokrację,

zawdzięczamy przede wszystkim pracom G. Tullocka 11 , A. Downsa 12 i W. Niskanena 13 .

KaŜdy z tych autorów, wychodząc z podstawowych załoŜeń teorii wyboru racjonalnego,

przyjmuje hipotezę, Ŝe funkcjonowanie biurokracji moŜna zrozumieć tylko przez przypisanie

urzędnikom kierowania się własnym interesem i dąŜenia do maksymalizacji uŜyteczności. W

duŜym zakresie autorzy ci korzystają takŜe z Weberowskiego obrazu dojrzałej biurokracji, w

szczególności jako organizacji dysponującej przewagą informacyjną nad swoimi

politycznymi zwierzchnikami. Takie punkty wyjścia prowadzą G. Tullocka, A. Downsa i W.

Niskanena do obrazu urzędników, który daleko odbiega od obrazu neutralnych,

kompetentnych wykonawców, dominującego w tradycyjnych teoriach nauki administracji.

Starając się wyjaśnić, jak wyglądałaby biurokracja, gdyby urzędnicy kierowali się

własnym interesem i dąŜyli do maksymalizacji uŜyteczności, G. Tullock przyjął, Ŝe

racjonalny, kierujący się własnym interesem biurokrata maksymalizuje uŜyteczność przez

wspinanie się po szczeblach kariery i Ŝe kariera w opartym na ocenie zasług systemie

administracji publicznej często zaleŜy od pozytywnej rekomendacji przełoŜonych. W takiej

sytuacji, zdaniem G. Tullocka, racjonalny biurokrata dąŜy do zadowolenia przełoŜonych i

przedstawienia siebie w moŜliwie najlepszym świetle. W następstwie tego racjonalny

urzędnik eksponuje te informacje, które są dla niego korzystne, a wstrzymuje przekazanie

tych, czy nawet ukrywa te, które są dla niego niekorzystne. Takie zniekształcanie informacji

powoduje oczywiście wiele problemów: przełoŜeni i politycy mają błędne opinie i

oczekiwania odnośnie do funkcjonowania urzędu i jego moŜliwości, a ich zdolność

zapewnienia odpowiedzialnego funkcjonowania administracji jest ograniczona 14 . Tradycyjna

kierownicza reakcja na takie problemy w administracji publicznej polega na wprowadzeniu

zmian w biurokratycznej strukturze organizacyjnej. Zdaniem G. Tullocka zmiany takie

wprawdzie przekształcają środowisko instytucjonalne, ale są nieskuteczne, poniewaŜ tylko w

niewielkim stopniu dotyczą indywidualnych motywów będących rzeczywistym źródłem

problemów. Według niego angaŜowanie się urzędników w „biurokratyczną wolną

przedsiębiorczość”, czyli dąŜenie do realizacji raczej własnych celów niŜ publicznej misji

organizacji, prowadzi w skrajnych sytuacjach nawet do zaniku zewnętrznej politycznej

kontroli organizacji biurokratycznych. Nota bene , formułowanie takiego obrazu organizacji

administracyjnych w czasie, gdy rzeczywiste ich funkcjonowanie coraz bardziej odbiega od

publicznej retoryki, dostarcza teoretycznego potwierdzenia szeroko rozpowszechnionego

negatywnego postrzegania publicznych biurokracji.

Tylko nieco bardziej optymistyczna jest praca A. Downsa. Autor, wychodząc z

załoŜenia o racjonalności kierowania się własnym interesem, argumentuje, Ŝe wszystkim

urzędnikom właściwy jest następujący zestaw behawioralnych skłonności: 1) urzędnicy są

motywowani do zniekształcania informacji przekazywanej w górę hierarchii, aby słuŜyła im

samym i ich osobistym celom, 2) urzędnicy sprzyjają takiej polityce administracyjnej, jaka

odpowiada ich własnym interesom i celom, 3) reakcja urzędników na wytyczne i polecenia

przełoŜonych zaleŜy od tego, jak te wytyczne i polecenia słuŜą własnym interesom

urzędników: jeŜeli sprzyjają one ich indywidualnym interesom, stopień podporządkowania

jest wysoki, jeŜeli nie – niski, 4) indywidualne cele urzędników wyznaczają zakres, w jakim

poszukują oni odpowiedzialności, a takŜe determinują wielkość tolerowanego ryzyka w

poszukiwaniu odpowiedzialności i władzy 15 .

Analizując motywację kierujących się własnymi celami urzędników, A. Downs dąŜył

do uwzględnienia znacznej liczby róŜnorodnych indywidualnych celów i systematycznie

kwalifikował te cele w typy biurokratycznej osobowości, wyróŜniając „wspinaczy”,

„konserwatystów”, „fanatyków”, „adwokatów” i „państwowców” 16 . Wspinacze to urzędnicy,

którzy maksymalizują swoją władzę, dochód oraz prestiŜ. Charakteryzuje ich agresywne

powiększanie zakresu zadań i odpowiedzialności, w szczególności przez przypisywanie

swoim stanowiskom i urzędom nowych funkcji i kompetencji. W przeciwieństwie do nich

konserwatyści to urzędnicy, którzy są zainteresowani maksymalizacją bezpieczeństwa i

wygody i dlatego są skłonni raczej utrzymywać obecne funkcje i kompetencje, a nie dodawać

dalsze. Fanatycy to urzędnicy motywowani do prowadzenia określonej polityki, nawet w

obliczu powaŜnych przeszkód. Zdaniem A. Downsa fanatycy raczej nie nadają się na dobrych

urzędników, jest zatem mało prawdopodobne, aby zajmowali wysokie stanowiska. Adwokaci,

podobnie jak fanatycy, zdecydowanie realizują ulubioną politykę, ale są bardziej otwarci na

wpływ ze strony kolegów i przełoŜonych. Wreszcie państwowcy są typem urzędników, którzy

dąŜą do realizacji interesu publicznego przez promowanie ogólnych celów politycznych.

Opierając się na powyŜszej typologii, a takŜe uwzględniając kształtowanie

indywidualnej motywacji przez strukturalne cechy biurokratycznych organizacji, A. Downs

sformułował zbiór ogólnych praw dotyczących zachowań urzędników i biurokratycznych

organizacji. NaleŜą do nich między innymi „Prawo wzrastającej zachowawczości”, które

mówi, Ŝe w dłuŜszym czasie urzędnicy stają się coraz bardziej konserwatywni, oraz „Prawo

niedoskonałej kontroli”, zgodnie z którym im większa jest organizacja, tym słabsza jest

kontrola sprawowana przez osoby na szczycie hierarchii nad działaniami osób znajdujących

się na pośrednich i najniŜszym szczeblu organizacji 17 . Ustalenia i propozycje A. Downsa

niewątpliwie wzbogaciły obraz administracji sformułowany przez G. Tullocka, ale nie

zmieniły zasadniczo treści tego obrazu: racjonalny, kierujący się własnym interesem i

maksymalizujący uŜyteczność urzędnik „tworzy” urzędy, które są ocięŜałe, trudne do

kierowania i – w najlepszym przypadku – tylko częściowo zorientowane na interes publiczny,

który powinien stanowić jądro ich misji.

G. Tullock i A. Downs przedstawili w swych pracach obraz biurokratycznych

zachowań, który radykalnie odbiega od wcześniejszych ustaleń, ale tym, który tak naprawdę

zapewnił teorii wyboru racjonalnego podstawową rolę w wyjaśnieniu zachowania

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: