SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ UE
Wykład z dn. 15.11.2009r.
Zmiany wynikające z Traktatu Lizbońskiego
WYKŁAD 1
Najważniejsza, fundamentalna zmiana, z punktu widzenia systemu ochrony prawnej UE to osobowość prawna UE. W dzisiejszym stanie prawnym nie ma zapisu wprowadzającego osobowość prawną dla Wspólnoty Europejskiej. W nowym traktacie, w dokumencie statutowym organizacji - Art. 47 Traktatu o UE – wprowadza osobowość prawną dla UE stwierdzając : UE ma osobowość prawną. Jest to zmiana bardzo istotna z punku widzenia systemu prawa UE. W związku również ze zmianami instytucjonalnymi które również nastąpią, za szkody będzie odpowiadała Unia Europejska. Po 1 grudnia 2009r. z obrotu międzynarodowo-prawnego zniknie Wspólnota Europejska, gdyż zostanie zastąpiona Unią Europejską.
Art. 1 ust. 3 Traktatu o UE będzie mówił: Podstawę Unii stanowi niniejszy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu UE, oba te traktaty maja taką sama moc prawną. Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym.
A zatem wszelkie roszczenia, które mamy dzisiaj wobec WE, będą zrealizowane przez UE. Wszelkie postępowania sądowe, które dzisiaj toczą się wobec WE (głównie będzie to dotyczyło odpowiedzialności odszkodowawczej WE) po 1 grudnia w jej miejsce procesowe wstąpi UE jako następca prawny.
Druga zmiana polega na uregulowaniu podziału kompetencji pomiędzy UE a państwa członkowskie. Aktualnie obowiązuje zasada kompetencji przyznanej polegająca na tym, że WE może tyle, ile wynika z prawa wspólnotowego. Nie było jednak jasnego podziału, co jest kompetencją Wspólnoty a co państw członkowskich ( kompetencją mieszaną, równoległą, konkurencyjną bo różnie się one nazywają). W traktacie o UE rozstrzyga o tym art. 4 ust.1, - który mówi o tym, że zgodnie z art. 5, wszystkie kompetencje nie przyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich. Mamy zatem wprost wskazaną zasadę, że jeżeli coś w traktatach unijnych nie zostało przyznane Unii, to należy do kompetencji państw członkowskich. Art.5 ust. 1 stanowi jednak, że granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania (chodzi o kompetencje przyznane). Chodzi o to, że granicą jest to, co będzie wynikało z prawa unijnego, czyli z traktatów ( Traktat o UE i Traktat o funkcjonowaniu UE). Ust 2 ww. artykułu mówi, że zgodnie z zasadą przyznania Unia działa tylko w granicach kompetencji przyznanych przez państwa członkowskie w traktatach, do osiągnięcia określonych celów. Wszelkie kompetencje nie przyznane w traktatach należą do państw członkowskich. Zostały więc określone kompetencje Unii, kompetencje państw członkowskich, ale nadal nie zostały dookreślone kompetencje mieszane, w dziedzinach, w których zarówno UE jak państwa członkowskie będą mogły podejmować działania.
Zasada pomocniczości - W zmianach tych bardzo mocno wskazana i powtórzona została zasada pomocniczości. Wykonywanie kompetencji unijnych podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności, wyróżnione w Traktatach o UE w art.5. Zostały one zdefiniowane bardzo podobnie jak dzisiaj. Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach które nie należą do jej wyłącznych kompetencji Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim cele zamierzonego działania nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, regionalnym jak i lokalnym jeśli ze względu na rozmiary i skutki działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Czyli Unia działa wtedy, kiedy państwa członkowskie nie mogą tego zrobić lepiej, efektywniej. W nowej formie tego zapisu dodano, że ocenę efektywności dokonuje się na każdym poziomie możliwości podjęcia działania przez państwo (centralnym, regionalnym i lokalnym). W więc ocena, czy działanie państwa, czy działanie Unii, w odniesieniu do tego państwa, będzie bardziej efektywne, odbywać się będzie właśnie na tych trzech poziomach. Poprzez to został poszerzony zakres badania efektywności działań państwa. Może się okazać, że działanie wymagane dla realizacji celów stawianych przed UE da się zrobić lepiej w państwie ale na poziomie lokalnym, to wtedy Unia nie będzie mogła podjąć jakiegoś tam działania.
Zasada proporcjonalności – jeżeli chodzi o zasadę proporcjonalności to zapis jest dokładnie taki sam jak dzisiaj. Zgodnie z tą zasadą zakres i forma działań Unii nie wykraczają poza to co jest konieczne dla osiągnięcia celów traktatu.
W zakresie ochrony praw podstawowych nastąpią dwie bardzo istotne zmiany. Po pierwsze nabycie przyznanej mocy wiążącej Karcie Praw Podstawowych UE. Karta Praw Podstawowych UE pozostaje w kształcie niezmienionym. To nabycie mocy wiążącej uczyniono w dość specyficzny sposób. Ust. 1 art.6 Traktatu o UE mówi: UE uznaje prawa i wolności i zasady określone w KPP UE z 7.12.2000r. w brzmieniu dostosowanym do 12.12.2007r. w Strasburgu, która ma taką samą moc wiążącą jak traktaty. Na podstawie właśnie Traktatu o UE KPP UE uzyskała moc równą Traktatowi. Zrobiono to po to aby uniknąć ratyfikowania przez państwa KPP. Obawiano się tego, że jeżeli KPP stanie się przedmiotem ratyfikacji, to może być pewien problem w co poniektórych państwach, w których niezbyt przychylnie patrzy się na KPP. Podany przepis wskazuje, że z chwilą wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego KPP uzyskuje moc prawną taką jak sam Traktat o UE, czy o funkcjonowaniu UE. To spowoduje istotne zmiany w zakresie gwarantowania dochodzenia praw podstawowych, tych określonych w karcie na poziomie unijnym. Jest to jednak sprawa dość skomplikowana jeżeli chodzi o Polskę w kontekście Protokołu Brytyjskiego, do którego przystąpiła. Jest to Protokół który wynegocjowała sobie Wielka Brytania, do którego tak jakby „doczepiła się” Polska bez żadnych negocjacji, co z punktu widzenia dość różnych systemów prawnych nie do końca ma sens. (szerzej o tym na kolejnych wykładach)
Druga zmiana w zakresie ochrony praw podstawowych polega na zapisie ust. 2 art.6, który mówi, że Unia przystępuje do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jest więc to swego rodzaju deklaracja, że unia stanie się stroną EKPCziPW. Takie rozwiązanie będzie na razie raczej teoretyczne/hipotetyczne gdyż art. 6 nie pozwala na razie na przystąpienie UE do Konwencji. W dzisiejszym stanie prawnym Konwencja jest otwarta jedynie dla państw. Dlatego trzeba zmienić zapis w Konwencji umożliwiający przystąpienie UE. Taka zmiana, wynikająca z Protokołu XIV jest już przygotowana. Problem polega tylko na tym, że wszystkie kraje Konwencji muszą akceptować tę zmianę. Aktualnie na 47 stron/państw Konwencji ratyfikowało zmianę 46, oprócz Federacji Rosyjskiej (Rosjanie twierdzą, że Rada Europy za bardzo się ich czepia-już dwa lata trwa procedura prośby wobec Rosji). To potencjalne przystąpienie UE do Konwencji też powoduje konieczność przedyskutowania pewnych kontrowersji z tym związanych. Fakt przystąpienia UE do Konwencji będzie powodowało kilka problemów, a mianowicie: po pierwsze problem na styku zakresu uprawnień wynikających z Karty Praw Podstawowych i EKPCziPW. Drugi problem o wiele większy, jaki może się pojawić to jest konkurencja pomiędzy Trybunałem Unijnym (ETS) a Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu. Będą dwa Trybunały, które będą mogły rozstrzygać w podobnych sytuacjach, podobne kwestie związane z naruszeniem praw człowieka. Problem będzie polegał na „zgraniu” orzecznictwa obydwu Trybunałów, aby nie było tak jak dzisiaj, że np. w orzecznictwie tych trybunałów możemy się spotkać z inną interpretacją prawa własności. Sytuacja jest paradoksalna gdyż ten sam podmiot może uzyskać inny poziom ochrony prawnej w Luksemburgu i inny w Strasburgu.
Kolejna zmiana, której „nie ma” jest związana z zasadą pierwszeństwa. Zasada ta nie jest zasadą traktatową, wynika ona z orzecznictwa ETS i nowy Traktat niczego w tym zakresie nie zmienia. (niestety). Niestety dlatego, że nadal pozostaniemy w sytuacji niepewności co do pierwszeństwa prawa UE wobec prawa krajowego. Przyjęto do Traktatu Lizbońskiego Deklarację nr XVII – „Konferencja (Konferencja międzyrządowa opracowywała Traktat Lizboński) przypomina, że zgodnie z uchwalonym orzecznictwem TS UE Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie traktatów mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo. Ponadto Konferencja postanowiła, że do niniejszego aktu końcowego Konferencji zostanie załączona opinia Służby Prawnej Rady dotycząca pierwszeństwa w wersji zawartej w niniejszym dokumencie „ Opinia Służby Prawnej Rady z dnia 22.06.2007r.: Z orzecznictwa TS wynika, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi podstawową zasadę tego prawa. Zdaniem Trybunału zasada ta jest nierozłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej…. . fakt, że zasada pierwszeństwa nie została włączona do Traktatu nie narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa. Może na tym tle dochodzić do pewnych nieścisłości, jeżeli np. chodzi o Polskę to zgodnie z orzecznictwem TK Konstytucja jest stawiana przed prawem wspólnotowym. ( w ostatnim czasie PIS podjął inicjatywę aby TK powierzyć uprawnienie do badania zgodności prawa wspólnotowego z polska Konstytucją. Nie jest to rozwiązanie sytuacji, gdyż w sytuacji stwierdzenia niezgodności pytanie o pierwszeństwo stosowania (zgodnie z obowiązująca zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego) pozostaje otwarte.
Kolejne zmiany mają charakter bardziej instytucjonalny. Poza tym, że Unia wchłonie Wspólnotę Europejską to instytucje, które dzisiaj są instytucjami wspólnotowymi będą w pełnym znaczeniu tego słowa instytucjami Unijnymi. Art. 13 – stanowi - Unia dysponuje prawami instytucjonalnymi które mają na celu propagowanie jej wartości, realizacji jej celów, służeniu jej interesom, i interesom jej obywateli, jak również zapewnienie jej spójności, skuteczności i ciągłości jej zadań.
Instytucjami Unii są: Parlament Europejski, Rada Europejska, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości UE, Europejski Bank Centralny, Trybunał Obrachunkowy. Istotną kwestią/zmianą jest „podciągnięcie” EBC do rangi instytucji UE ( dzisiejszym stanie prawnym EBC nie ma statutu instytucji wspólnotowej, gdyż aktualnie ma znaczenie jedynie dla strefy EURO) Zmiana ta wpłynie na uprawnienia procesowe EBC – będzie mógł jako instytucja składać skargi.
Zmiana dość kosmetyczna polega na tym, że nazwa aktualna Rada Unii Europejskiej zastąpiona zostanie nazwą krótszą „ Rada” . W przypadku Komisji Europejskiej Traktat zaakceptował dotychczasową nazwę.
Dla nas najważniejszą zmianą jest zmiana dotycząca Trybunału Sprawiedliwości. Pełna nowa nazwa: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W art. 19 Traktatu czytamy: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i Sądy Wyspecjalizowane. Sąd zastępuje dotychczasowy Sąd I Instancji, natomiast Sądy Wyspecjalizowane tworzone są na podstawie art. 225 Traktatu. Takie rozwiązanie terminologiczne (zdaniem prowadzącego) nie jest dobre z punku widzenia rozróżnienia co jest czym ( Trybunał Sprawiedliwości UE składa się z Trybunału Sprawiedliwości….???). Może nastąpić problem w określeniu relacji pomiędzy tymi dwoma nazwami. Z ustalonego nazewnictwa można wywnioskować, że będzie to jeden organ, który będzie się składał z części składowych. Pytanie: jakie będą relacje pomiędzy nimi? Składy sądów nie ulegną zmianie.
Kolejna zmiana to zmiana liczby członków Komisji Europejskiej. Obecnie funkcjonuje zasada, że tylu jest członków Komisji Europejskiej, ile jest państwa członkowskich (aktualnie 27 Komisarzy) Taka zasada zostanie utrzymana do 31.10.2014r. Od 1 listopada 2014 będzie system rotacyjny, liczba komisarzy będzie mniejsza niż liczba państw członkowskich ( Ust.5 art. 7 Traktatu o UE – 2/3 liczby państw członkowskich). Rada będzie jednak mogła ( w sposób jednomyślny) zmienić liczbę komisarzy.
Kolejna zmiana dotyczy systemu prawnego UE zarówno na poziomie źródeł prawa jak i procedur. Zrezygnowano z pomysłu zawartego w tzw. Konstytucji dla Europy dotyczącego zmiany nazwy źródeł prawa (nadal będziemy mieli rozporządzenia, dyrektywy i decyzje). Zgodnie z nową wersją art. 249 Traktatu o WE wprowadzono jednak ( nowy numer 288 Traktatu o Funkcjonowaniu UE). Zgodnie z tym artykułem oraz zgodnie z nowym art.290 w systemie prawa unijnego-na poziomie prawa pochodnego, czyli wtórnego będziemy mieli trzy kategorie aktów prawnych:
I - akty prawodawcze: rozporządzenia dyrektywy i decyzje, w takim sensie w jakim funkcjonują dzisiaj.
Rolą tych aktów będzie ustalanie pewnych reguł prawnych.
II - akty delegowane - będą mogły być przyjmowane przez Komisję. Ich istotą będzie uszczegóławianie aktów prawodawczych. Bardziej niezrozumiałą funkcją aktu delegowanego będzie funkcja zmieniania aktu prawodawczego. Komisja będzie mogła aktem delegowanym zmieniać ustalenia wynikające z aktu prawodawczego. Z Traktatu wynika jednak, że mogą to być zmiany inne niż istotne ( określenie nieostre mogące powodować w przyszłości wiele problemów). Będzie zatem trzeba odwoływać się do orzeczeń TS, które będą precyzować, które elementy aktu prawodawczego są istotne, a które już nie są istotne. Akt delegowany będzie mógł przybrać formę rozporządzenia, dyrektywy i opinii. Czyli Komisja będzie mogła przyjąć rozporządzenie delegowane, dyrektywę delegowaną lub decyzję delegowaną.
III – akty wykonawcze (tak je nazywa art.291 Traktatu o Funkcjonowaniu UE). Państwa członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie postanowień prawnie wiążących aktów Unii (tak jak obecnie). Państwa członkowie przyjmują takie środki, które służą realizacji prawnie wiążących aktów UE. Art.291 wskazuje że: Będzie możliwość taka, że akty wykonawcze na poziomie krajowym zostaną zastąpione przez akty unijne przyjmowane przez Komisję lub w szczególnych przypadkach przez Radę, wtedy, kiedy niezbędne są jednolite warunki do wykonywania prawnie wiążących aktów Unii. Czyli po to, aby wykonywanie prawa unijnego zostało zapewnione w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich. W takich sytuacjach to nie państwa członkowskie a Komisja (w szczególnych przypadkach Rada) będzie przyjmowała akty wykonawcze, a więc akty służące wykonaniu, realizacji aktów prawnie wiążących.
Akty wykonawcze (jak przypuszcza prowadzący) będą przyjmowały formę decyzji.
Decyzje - Nowy art.249 (obecnie 288) - Dzisiaj jest tak, że decyzja jako źródło prawa wspólnotowego jest akt prawny indywidualny i konkretny. A więc akt prawny, który ma konkretnego adresata. Decyzja musi mieć adresata. Po wejściu nowego traktatu już tak nie będzie. Nowy art. 288 stwierdza: że decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów wiąże tylko tych adresatów. A zatem wynika z tego, że będą mogły istnieć decyzje, które nie będą miały adresata. Będą zatem miały charakter już nie indywidualny i konkretny ale będą miały charakter aktu ogólnego. Będzie podział przyszłych decyzji na decyzje, które wiążą tylko adresatów, jeżeli będą w niej wskazami i decyzje, które nie maja wskazanych adresatów, więc można wnioskować, że będą skierowane do wszystkich państw członkowskich ( jeżeli np. Komisja wyda jakiś akt wykonawczy w formie Decyzji, to będzie ona wiązać wszystkie państwa członkowskie). To są zmiany na poziomie źródeł.
Jest natomiast szereg zmian na poziomie prawotwórczym/legislacyjnym. Wprowadza się nowe tryby, a raczej trochę zmienione, przyjmowania aktów prawa unijnego. Nowy artykuł 289 (którego nie ma w dzisiejszym stanie prawnym) Traktatu o Funkcjonowaniu UE wskazuje na dwa tryby prawodawcze. Akt prawa unijnego będzie mógł być przyjęty albo w tzw. zwykłej procedurze prawodawczej, albo w specjalnej procedurze prawodawczej.
Dzisiejsze procedury, których jest 3 lub 6 ( w zależności jak będziemy liczyć) będą zastąpione przez zwykłą i specjalną procedurę ustawodawczą.
Zwykła procedura ustawodawcza (wynikająca z art.289) będzie dotyczyła przyjęcia Rozporządzeń, Dyrektyw lub Decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radę. Natomiast Specjalna procedura ustawodawcza będzie polegała na przyjęciu Rozporządzeń, Dyrektyw lub Decyzji przez Parlament Europejski z udziałem Rady (Rada będzie występowała w takim wypadku jako organ konsultacyjny/opiniodawczy) lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego. Wyodrębnione zostały dwie procedury, jednak tak na prawdę będą trzy, w następującej konfiguracji: 1. Parlament wspólnie z radą, 2. Rada z udziałem Parlamentu, 3.Parlament z udziałem Rady.
Jeżeli chodzi o zwykłą procedurę ustawodawczą to jest ona określona w nowej wersji Traktatu w art.294. Taka zwykła procedura najbardziej rozbudowanej wersji kiedy parlament i rada nie będą mogły zbyt szybko dojść do porozumienia co do treści aktu prawnego będzie się składała z czterech etapów: Pierwszego czytania, Drugiego czytania, Procedury pojednawczej i Trzeciego czytania.
Jeżeli chodzi o złożenie aktu prawa unijnego to utrzymano co do zasady inicjatywę prawodawczą Komisji, czyli co do zasady akt prawny żeby mógł być przyjęty w takiej, czy inne procedurze ustawodawczej, będzie to wymagało inicjatywy Komisji, ale tylko co do zasady ( czyli mogą być wyjątki) Na mocy art. 289 ust.4 pojawią się inne podmioty, które będą mogły wszczynać procedurę prawodawczą. Czyli będą takie sytuacje, kiedy akt prawny powstanie nie inicjatywy Komisji tylko z inicjatywy innego podmiotu.
Art. 289 mówi: W szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach akty prawodawcze mogą być przyjmowane z inicjatywy :
- grupy państw członkowskich ( a zatem nie pojedynczego państwa, tylko grupy państw)
- Parlamentu Europejskiego, (przyznanie takiego uprawnienia, jest przejawem wzmacniania roli Parlamentu Europejskiego)
- na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego ( ta zmiana wynika ze zmiany statusu EBC - jak wspomniano stał się instytucją)
- na wniosek Trybunału Sprawiedliwości (nowość, dzisiaj nie ma takiego wynalazku)
- na wniosek Europejskiego Banku Inwestycyjnego (zupełna nowość, dotychczas EBI w ogóle nie
miał żadnych praw prawotwórczych
Ostatnia rzecz dotycząca procedur: Określane jako osiągnięcie w zakresie demokratyzmu europejskiego UE, mianowicie przyznanie pewnej roli w procesie prawotwórczym podmiotom krajowym. Do traktatu Lizbońskiego dołączono dwa protokoły, które w tym zakresie mają znaczenie,
- Protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w UE
- Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności
Udział parlamentów narodowych w procesie prawotwórczym polegać będzie na tym, że zgodnie z Protokołem nr 1 parlamenty narodowe wszystkich państw członkowskich będą z urzędu informowane przez instytucje unijne o podjętych działaniach legislacyjnych. Art. 1 mówi tak: Dokumenty konsultacyjne Komisji, zielone księgi, białe księgi, komunikaty są przekazywane po ich opublikowaniu parlamentom narodowym bezpośrednio przez Komisję. Nasuwa się pytanie: Po co ? skoro wcześniej zostanie opublikowane, jak parlament narodowy będzie chciał to sobie przeczyta, a jak nie będzie chciał to nie przeczyta. Bardziej istotne jest to, że Komisja przekazuje parlamentom narodowym roczny program prac legislacyjnych. Czyli innymi słowy Komisja będzie musiała planować z rocznym wyprzedzeniem co w danym roku chce przyjąć jako akt prawa unijnego. Każdy zatem parlament będzie musiał otrzymać taki plan legislacyjny oraz wszelkie inne dokumenty dotyczące planowania legislacyjnego lub strategii politycznej z równoczesnym przekazaniem Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Chodzi o to aby Komisja informowała o wszystkim parlamenty narodowe. Parlamentom narodowym będą przekazywane wszystkie projekty aktów prawodawczych kierowanych do Parlamentu i do Rady ( Ela stwierdza: liczba makulatury wzrośnie J) Niezależnie od tego, czy jest to projekt pochodzący z Komisji czy z tych innych podmiotów uprawnionych do ewentualnego wszczynania procedury legislacyjnej. Każdy z parlamentów narodowych będzie się mógł wypowiedzieć odnośnie projektu aktu prawotwórczego, czy zdaniem parlamentu krajowego ten projekt jest zgodny z zasadą pomocniczości. Parlamenty będą zatem oceniały czy projekt spełnia warunki zasady pomocniczości. Termin do wniesienia takich uwag przez parlamenty narodowe będzie wynosił 8 tygodni. Rada i Parlament Europejski musi przez ten okres czekać aż się parlamenty krajowe wypowiedzą (o dwa miesiące extra wydłuża się proces legislacyjny). Główny skutek tej zmiany – wydłużenie procedury legislacyjnej.
Pytanie: Czy Rada i Parlament Europejski muszą uwzględnić opinie/mogą je pominąć.
Tak do końca, to nie mogą sobie ich wyrzucić do kosza dlatego, że zgodnie z Protokołem nr 2 w sprawie stosowania zasad proporcjonalności i pomocniczości będzie to wyglądało w następujący sposób: (art.6) - Każdy parlament narodowy czy ...
chomixus