„Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”
Barbara Adamiak, Janusz Borkowski
(skrypt)
CZĘŚĆ PIERWSZA – ZAGADNIENIA OGÓLNE
ROZDZIAŁ I – Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu administracyjnym
FUNKCJA PRAWA
W teorii prawa termin funkcja prawa ujmowany jest trojako (J. Wróblewski):
a) funkcje podstawowe – następstwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji państwa określonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i społeczeństwa jako całości
b) funkcje pochodne – podstawowe kierunki działania prawa, służące realizacji funkcji podstawowych
c) funkcje technicznie – środki, za pomocą których są realizowane funkcje podstawowe i funkcje pochodne
Wg Wróblewskiego jest to typologia na wysokim szczeblu abstrakcji, która nie może zaspokajać potrzeb badawczych analizy poszczególnych instytucji prawnych, wymagającej odpowiedniej konkretyzacji.
Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa:
a) funkcja ochronna – gwarantuje przestrzeganie prawa przez zastosowanie środków przymusu. Przejawia się w ochronie określonych wartości przez a) ochronę interesów ogólnospołecznych; b) ochronę interesów indywidualnych; c) zapewnienie dodatkowych uprawnień „stronie słabszej” i nałożenie na określone organy obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień
b) funkcja organizacyjna – tworzy pewne formy życia zbiorowego i określa ich struktury, zarządza i organizuje różnymi dziedzinami życia społecznego, co zapewnia ład i porządek w społeczeństwa. Polega również na zapewnieniu właściwego i sprawnego działania różnych instytucji oraz jednostek w zakresie ich zadań
c) funkcja wychowawcza – kształci pozytywne postawy wobec prawa zarówno wobec prawa jako wartość samoistna (ład społeczny, legalność, praworządność, pewność prawa) jak i wobec norm prawnych, które wyznaczają określone postępowanie i stanowią wyraz preferencji i ochrony wartości (np. wolność, równość)
FUNKCJE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
Wg niektórych autorów podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem innych najważniejsza jest ochrona interesu indywidualnego/społecznego. Występują też poglądy wyróżniające trzy ww. funkcje:
a) funkcja organizatorska – usprawnienie działalności administracji publicznej
b) funkcja demokratyzacji – zapewnienie obywatelom udziału w załatwianiu konkretnych spraw
c) funkcja wychowawcza – zagwarantowanie praworządności
Od funkcji należy odróżnić zadania postępowania. Podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego jest realizacja porządku prawnego, wyrażonego w przepisach administracyjnego prawa materialnego, przy wydawaniu konkretnych rozstrzygnięć organów administracyjnych.
Podstawowe funkcje postępowania administracyjnego:
- funkcja ochrony interesów – zarówno indywidualnych jak i społecznych
- zabezpieczenie jednolitego i sprawnego działania organów administracyjnych
Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym rozstrzyga się na dwóch płaszczyznach: obowiązującego porządku prawnego oraz społecznych skutków działania.
FUNCKJE POSTĘPOWANIA ADM. I SĄDOWOADM. Z PKT WIDZIENIA PORZĄDKU PRAWNEGO
Normy prawa procesowego mają charakter norm instrumentalnych (regulują stosowanie norm prawnych). Służą one urzeczywistnieniu norm prawnych. Normy prawa procesowego pełnią funkcję służebną wobec norm prawa materialnego. Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmierzających do ochrony porządku prawnego zarówno przez konkretyzację norm prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie, a prawem procesowym nazywamy całość norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego procesu. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa materialnego.
Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwarancji prawidłowego uregulowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy faktycznej tego stosunku, bez której określenia nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego. Regulowane prawem procesowym postępowanie administracyjne i postępowanie podatkowe są zorganizowanym procesem stosowania prawa, które obejmuje następujące etapy:
1) ustalenie jaka norma obowiązuje
2) uznanie za udowodniony fakt na podst. określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy
3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną
4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy
Norma prawa materialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy administracyjnej, a norma prawa procesowego ustanawia reguły ustalenia stanu faktycznego materialnej sprawy administracyjnej. Współzależność prawa materialnego i procesowego jest podstawą koncepcji wadliwości decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia naruszenia normy prawa procesowego.
Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejawia się także w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad i instytucji prawa materialnego. Np. przyznanie działalności organów administracji publicznej charakteru inicjatorskiego powoduje oparcie postępowania administracyjnego nie tylko na zasadzie skargowości, ale i na zasadzie oficjalności.
W niektórych przypadkach normy prawa procesowego mają charakter twórczy w kształtowaniu stosunków prawnych. Przeważnie ma to miejsce, gdy prawo materialne nie reguluje pewnych kwestii, lub regulacja ta stała się nieaktualna/przestarzała. Chodzi o normy ustanawiające zasady ogólne postępowania administracyjnego. Niektóre z nich mają charakter przepisów normatywnych. Regulują one pewne elementy treści stosunku prawnego. Odnosi się to zwłaszcza do:
- zasady ogólnej uwzględniania interesu indywidualnego (słusznego interesu obywateli) i interesu społecznego – nakłada ona na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu indywidualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia
Charakter materialnoprawny ma regulacja art. 156 par. 1 i 2 KPA, normując wady stosunku materialnoprawnego a zatem będąc podstawą zastosowania sankcji nieważności nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Taki charakter ma także regulacja zawarte w art. 154, 155 i 161 KPA a w ordynacji podatkowej art. 253, 253a, 253b, 254, 255. Przepisy te wyznaczają przesłanki materialnoprawne zmiany stosunku materialnoprawnego. Podobnie jest też z art. 162 KPA ze względu na wyznaczenie materialnoprawnych przesłanek wygaśnięcia stosunku materialnoprawnego.
Należy zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym od funkcji prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwsze z nich jest powołane do realizacji prawa materialnego przy wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (funkcja służebna wobec prawa materialnego). W drugim przypadku mamy do czynienia z regulowaniem procesu kontroli zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych (kontroluje prawidłowość realizacji prawa materialnego).
Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy zasadnicze gwarancje prawne realizacji norm prawa materialnego, jak i norm prawa procesowego przez organy administracji publicznej. Daje jednostce gwarancje dochodzenia ochrony interesu prawnego na drodze sądowej, co stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawnego. W DPP prawo materialne, procesowe oraz o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy system prawny. Brak jednego z tych elementów narusza zasadę DPP.
Prawo procesowe wiąże się także z prawem ustrojowym. Podstawową funkcją prawa procesowego prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jednostki wobec ingerencji w jej sytuację prawną przez organy administracji publicznej. To prawo procesowego zapewnia kształtowanie tej ingerencji w sytuację prawną jednostki na drodze prawnej a zatem zapewnia prawo do procesu. Współzależność ta różni się jednak od tej, która łączy prawo procesowe z prawem materialnym. Pomiędzy prawem procesowym a ustrojowym występuje model budowy systemu ustrojowego administracji publicznej. Wyposażenie go w kompetencje w materialnym prawie administracyjnym ma wpływ na przyjęcie w prawie procesowym kompetencji tych organów do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 KPA, art. 13 o.p.) i jest wynikiem rozwiązań ustrojowych.
Normy prawa procesowego i ustrojowego powinny spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego. Szczególna rolę pełni prawo procesowe, które ma zagwarantować realizację norm prawa materialnego i ochronę praw jednostki. Mniejsze znaczenie dla jednostki ma prawo ustrojowe – ma ono zapewnić istnienie takich struktur, które optymalnie realizują jej prawo oraz cele publiczne. Prawo ustrojowe nie może tworzyć wartości sprzecznych dla praw jednostki i pełnych gwarancji ich ochrony.
FUNCKJE POSTĘPOWANIA ADM. I S-ADM. Z PKT WIDZIENIA SPOŁECZNIE POŻĄDANYCH EFEKTÓW DZIAŁANIA
Prawo to pełni trzy podstawowe funkcje:
1) funkcja instrumentalna – proces kształtuje się tak, aby stał się sprawnym narzędziem działania organów orzekających w osiągnięciu celu procesu. Prawo to służy także uporządkowaniu ciągu czynności procesowych.
2) funkcja porządkująca – prawo o postępowaniu reguluje ciąg czynności procesowych w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem procesu. Porządkuje działalność organów i wszystkich pozostałych podmiotów postępowania. Ma istotne znaczenie nie tylko dla uporządkowania działalności organów administracji publicznej lub sądowych, ale także dla zagwarantowania jednolitości działania organów orzekających
3) funkcja ochronna – przejawia się w ochronie interesu indywidualnego oraz społecznego
Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się dwojako:
a) prawo reguluje sytuację prawną strony – określa jej prawa i obowiązki. Tym samym sytuacja prawna strony jest niezależna od dobrej lub złej woli organu prowadzącego postępowanie
b) obowiązek organów administracji publicznej do uwzględnienia interesu indywidualnego z urzędu. W związku z obowiązywaniem zasady prawdy obiektywnej strona ma PRAWO (nie obowiązek) uczestniczenia w postępowaniu, poza wypadkami, gdy zostanie wezwana do udziału w podejmowanych czynnościach (art. 50 par. 1 KPA). W postępowaniu podatkowym na stronę mogą być nałożone obowiązki (art. 189 pkt 1 o.p.) a jej udział w czynnościach jest obwarowany karą porządkową i możliwością obciążenia kosztami postępowania. Organ, niezależnie od tego, czy strona podejmie obronę swoich interesów, czy też nie, z urzędu jest obowiązany chronić interes strony.
KPA – obowiązek uwzględnienia interesu strony ujęty został w art. 7 (zasada ogólna). Dotyczy to zarówno stosowania norm prawa materialnego, jak i procesowego.
O.P. – zasada ta nie została ujęta expressis verbis, wyprowadza się ją z zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów podatkowych (art. 121 par. 1 o.p.).
Funkcja ochronna interesu społecznego przejawia się w wielu instytucjach procesowych. Zaliczymy do nich: nałożenie na organy administracji publicznej obowiązku uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 KPA), wprowadzenie instytucji udziału w postępowaniu organizacji społecznej na prawach strony (art. 31 par. 1 KPA), a w post. podatkowym dla ochrony interesu publicznego (art. 133a par. 1 o.p.), ograniczenie praw jednostki ze względu na interes społeczny, dopuszczalność eliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowych dotkniętych wadą niekwalifikowaną ze względu na interes społeczny (154,155 KPA), a w podatkach ze względu na interes publiczny (art. 253 par. 1, 253a par. 1 o.p.).
Celem postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji praw i prawnie chronionych interesów obywateli pozostających w zgodzie z interesem społecznym. Istnieją trzy możliwości w relacjach między interesami indywidualnym i społecznym:
a) pokrywanie b) interes indywidualny może być społecznie obojętny c) sprzeczność, wzajemnie się znoszą
Orzecznictwo: „W państwie prawa nie ma miejsca dla sztywnej zasady nadrzędności interesu publicznego nad indywidualnym. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Za każdym razem musi to podlegać kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie, gdy mowa o ograniczeniu konstytucyjnego prawa własności.”
W sferze porządku prawnego funkcja ochronna przejawia się w zawarciu w prawie o postępowaniu systemu prewencyjnych i represyjnych gwarancji praworządności działania organów administracji publicznej.
Gwarancje prewencyjne – wszystkie instytucje procesowe służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej jako podstawy zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego i wydaniu prawidłowej decyzji
Gwarancje represyjne – całokształt instytucji procesowych, które mają na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji lub postanowień:
a) weryfikacja decyzji w toku instancji
b) weryfikacja decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego
Rozważając funkcję prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie pożądanych skutków społecznych, należy również wskazać na:
a) funkcję ochronną interesu indywidualnego – możliwość prawną ochrony interesu prawnego przez kontrolę zgodności z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznego.
b) funkcję ochronną interesu społecznego – możliwość podjęcia postępowania także na podstawie skargi prokuratora, organizacji społecznej, organu nadzoru
c) funkcję ochronną porządku prawnego – przyjęcie sankcji wzruszalności i sankcji nieważności stosowanej przez sąd administracyjny w razie działania organu administracji publicznej niezgodnego z przepisami prawa
ROZDZIAŁ II – Zasady podstawowe postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego
ZASADY OGÓLNE - wstęp
KPA
Zasady ogólne postępowania administracyjnego znalazły się w tekście pierwotnym kodeksu, a przy nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale (art. 6 – 16). Zasady ogólne były traktowane jako te, które odnoszą się do podstaw i metod postępowania, a więc zagadnień o doniosłym znaczeniu dla całej działalności administracji. Mają one różny stopień ogólności, stanowią przeniesione na grunt prawny zalecenia prakseologiczne, określają aksjologiczne uzasadnienia.
Orzecznictwo: „Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7 – 11 KPA, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury, przy czym art. 7 jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego”.
Postępowanie egzekucyjne
W akcie z 1928 r. regulującym egzekucję znajdowały się przepisy, które uznawano za stanowiące zasady podstawowe tego postępowania. Nie były one wyodrębnione, a tylko z treści unormowań wywodzono wniosek o ich podstawowym znaczeniu – przede wszystkim co do stosowania przymusu administracyjnego. Stan prawny zmienił się w 1966 – postepowanie egzekucyjne zostało powiązane odesłaniami z przepisami KPA. W ten sposób część zasad ogólnych KPA ma zastosowanie wprost lub z koniecznymi modyfikacjami w postępowaniu egzekucyjnym.
Ordynacja podatkowa
Dopiero nowelizacja z 1980 r. rozciągnęła moc obowiązującą przepisów KPA na postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych i tym samym zaczęły obowiązywać zasady ogólne. Ordynacja z 1997 r. w zakresie regulacji postępowania administracyjnego w sprawach podatkowych (dział IV) była wzorowana na przepisach KPA i wyodrębniono w niej zasady ogólne. Treść tych zasad jest czasem tożsama, a czasem zbieżna, co zapewnia kontynuację założeń ogólnych regulacji prawnych.
Postępowanie sądowoadministracyjne
Regulację prawną tego postępowania wprowadzono w 198 r. Odsyłała ona do przepisów KPA oraz ustaw odrębnych. Do KPA wprowadzono dział VI z przepisami o zaskarżeniu decyzji do NSA, a zasadniczą część regulacji postępowania przed sądem stanowiły stosowanie KPC, do których odsyłano jednym z przepisów KPA. Tym samym nie istniały odrębne zasady postępowania sądowoadministracyjnego, bo zastosowanie miały zasady postępowania cywilnego. Ustawa o NSA z 1995 r. wprowadziła nowe rozwiązanie prawne, bo w niej wprost uregulowano część zagadnień postępowania. Ponadto wprost wymieniono przepisy KPA, które mają w tym postępowaniu zastosowanie.
Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zawiera bardzo niewiele odesłań do innych aktów prawnych, realizując założenie kompletnej regulacji prawnej w sprawach sądowoadmnistracyjnych. W systematyce wyodrębniono przepisy ogólne, w których ustanowiono niektóre zasady podstawowe, a ze względu na znaczące podobieństwa treści przepisów do KPC można odnieść do tego postępowania wiele zasad postępowania cywilnego. Do tego postępowania mają również zastosowanie zasady naczelne wymiaru sprawiedliwości wspólne dla całej władzy sądowniczej.
ZASADY KPA – WYCIĄG Z KOMENTARZA!
ZASADY OGÓLNE KPA STOSOWANE ODPOWIEDNIO W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM W ADMINISTRACJI
Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone z zastosowaniem przymusu państwowego w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej lub też ustanowionych bezpośrednio w przepisach prawa. Czynności tego postępowania podejmowane są na podstawie ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełny zakres regulacji prawnej czynności o charakterze procesowym jest zapewniany przez odesłanie w kwestiach nieunormowanych w UPEA do przepisów KPA stosowanych z zachowaniem odpowiedniości. Odesłanie to, zawarte w art. 18 ustawy, odnosi się również do stosowania zasad ogólnych KPA z przystosowaniem ich do charakteru postępowania egzekucyjnego oraz zasad przymusu.
Nie wszystkie 14 zasad ogólnych KPA będą miały zastosowanie:
1) zasada ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron – NIE ma zastosowania, gdyż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym – nie zajmuje się istotą sprawy, musi rozpatrywać samo zastosowanie przymusu
2) zasada trwałości decyzji administracyjnej – NIE można odnieść wprost, bo rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego lub wierzyciela mają formę postanowienia (art. 17 par. 1 UPEA) a nie decyzji
3) zasada ogólna dwuinstancyjności – znajduje odpowiednio zastosowanie, odnosi się tylko do postanowień, na które z mocy wyraźnego przepisu ustawy przysługuje zażalenie
4) zasada ogólna sądowej kontroli decyzji adm. – NIE ma zastosowania wprost, z tego samego powodu co zasad 2). Jednak wiele postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym podlega kontroli z prawem.
5) zasada prawdy obiektywnej – obowiązuje w toku postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez organ egzekucyjny tylko w odniesieniu do tych okoliczności faktycznych/prawnych, które są związane z przymusowym wykonaniem obowiązków
6) zasada uwzględniania w postępowaniu i przy rozstrzygania spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki – stosuje się ją odnośnie do stosowania przymusu wraz z niektórymi ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego (np. zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego)
7) zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania – stosowana w pełnym zakresie w postępowaniu egzekucyjnym, ale ograniczone w postępowaniu zabezpieczającym
8) zasada czynnego udziału stron w postępowaniu – odnosi się do wierzyciela i zobowiązanego z wyraźnym zróżnicowaniem ich pozycji ze względu na inny rodzaj służących im uprawnień i obowiązków w postępowaniu egzekucyjnym
9) zasada przekonywania – nabiera innej treści w jej stosowaniu w postępowaniu egzekucyjnym, bo koryguje jej zakres zasada ogólna niezbędności postępowania egzekucyjnego, ograniczająca stosowanie przymusu do niezbędnych granic wyznaczonych oporem zobowiązanego w wykonaniu obowiązku
Pozostałe 5 zasad KPA może być stosowanych wprost w postępowaniu egzekucyjnym:
1) zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania
2) zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa
3) zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania
4) zasada pisemności
ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA PODATKOWEGO
System podstawowych zasad składa się z zasad ustanowionych w przepisach Konstytucji RP oraz w prawie europejskim, dopełnionych zasadami wywiedzionymi doktrynalnie z prawa obowiązującego i z wyodrębnionych legislacyjnie w ordynacji podatkowej zasad ogólnych. Odwołanie do str. 33 – zasady naczelne i podstawowe. Szczególne znaczenie ma art. 84 KRP stanowiący o powszechności obowiązku ponoszenia podatków, który ciąży na wszystkich osobach pozostających pod władzą RP. Dział IV Ordynacji Podatkowej nosi tytuł „Zasady ogólne”. W art. 120 – 129 o.p. można wyodrębnić 11 zasad ogólnych.
Podział:
A. Zasady idei stosowania prawa:
1) pierwotne:
a) Praworządności (art. 120 o.p.) – stanowi częściowe powtórzenie art. 7 KRP i jej treść ma węższy zakres niż w KPA, gdyż odnosi się wyłącznie do obowiązku samego organu podatkowego – działania na podstawie prawa. ...
borewicz44