142
UZASADNIENIE
Projekt ustawy stanowi realizację zapowiedzi zmian legislacyjnych wskazanych w exposé Premiera Donalda Tuska w dniu 18 listopada 2011 r., w którym znalazło się zobowiązanie do podjęcia działań rządowych w celu zmniejszenia liczby zawodów regulowanych w Polsce. Polska pod względem liczby tego rodzaju zawodów jest rekordzistą w Europie, ograniczając dostęp do 380 z nich1. Pojęcie „zawodu regulowanego” definiowane jest w prawie unijnym jako działalność zawodowa lub zespół takich działalności, których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga bezpośrednio lub pośrednio posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych ujętych w przepisach prawa2. Z perspektywy ekonomii jako nauki, o regulacji dostępu do określonego zawodu możemy mówić w sytuacji, kiedy państwo (na dowolnym szczeblu administracji) kreuje ograniczenia (a co za tym idzie koszty) dla osób chcących wykonywać określony zawód3. W praktyce do takich ograniczeń może należeć: obowiązek posiadania określonego wykształcenia (ogólnego, kierunkowego, podyplomowego), ukończenia kursu, zdania egzaminu, odbycia obowiązkowej praktyki itd.
Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie „trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. […] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego” (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu „nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów” (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.
1. Dostęp do wykonywania zawodu ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną:
1) notariusz;
2) komornik.
2. Dostęp do wykonywania zawodu ograniczony ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego:
1) adwokat;
2) radca prawny;
3) notariusz (w uzupełnieniu do pkt 1).
3. Dostęp do zawodu ograniczony ze względu na istotne przesłanki związane z ochroną życia i zdrowia usługobiorców i innych osób:
A. Grupa ogólna:
1) przewodnik turystyczny górski;
2) międzynarodowy przewodnik wysokogórski.
B. Grupa, w odniesieniu do której istnieją przesłanki do udziału administracji publicznej w procesie uzyskiwania uprawnień do wykonywania zawodu:
1) instruktor nauki jazdy;
2) egzaminator osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem i osób poddawanych kontrolnemu sprawdzaniu kwalifikacji.
C. Grupa, w stosunku do której możliwa jest regulacja na poziomie aktów wykonawczych, w związku ze sposobem zapisu ustawowego obecnej regulacji:
1) marynarz motorzysta żeglugi śródlądowej;
2) mechanik statkowy żeglugi śródlądowej;
3) obserwator radarowy żeglugi śródlądowej;
4) przewoźnik żeglugi śródlądowej;
5) stermotorzysta żeglugi śródlądowej;
6) szyper żeglugi śródlądowej;
7) starszy marynarz żeglugi śródlądowej;
8) bosman żeglugi śródlądowej;
9) sternik żeglugi śródlądowej.
4. Dostęp do zawodu ograniczony ze względu na uprawnienia związane z bezpieczeństwem publicznym.
1) pracownik ochrony fizycznej I stopnia;
2) pracownik ochrony fizycznej II stopnia;
3) pracownik zabezpieczenia technicznego I stopnia;
4) pracownik zabezpieczenia technicznego II stopnia;
5) detektyw.
5. Dostęp do zawodu ograniczony głównie ze względu na konieczność weryfikacji zdolności posługiwania się specjalistyczną wiedzą:
1) pośrednik w obrocie nieruchomościami;
2) zarządca nieruchomości;
3) przewodnik turystyczny miejski;
4) przewodnik turystyczny terenowy;
5) pilot wycieczek;
6) doradca zawodowy;
7) pośrednik pracy;
8) specjalista do spraw rozwoju zawodowego;
9) specjalista do spraw programów;
10) lider klubu pracy;
11) doradca EURES;
12) asystent EURES.
1) bibliotekarz;
2) pracownik dokumentacji i informacji naukowej;
3) trener klasy drugiej;
4) trener klasy pierwszej;
5) trener klasy mistrzowskiej;
6) instruktor sportu;
7) geodeta w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych;
8) geodeta w zakresie rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych;
9) geodeta w zakresach geodezyjnych pomiarów podstawowych;
10) geodeta w zakresie geodezyjnej obsługi inwestycji;
11) geodeta w zakresie geodezyjnego urządzania terenów rolnych i leśnych;
12) geodeta w zakresie redakcji map;
13) geodeta w zakresach fotogrametrii i teledetekcji;
14) taksówkarz;
15) syndyk;
16) urzędnik sądowy (prokuratury).
Zróżnicowanie rozwiązań legislacyjnych zmierzających do regulacji dostępu do wykonywania określonych zawodów powodowane jest ratio legis leżącym u ich źródeł. W zależności od wagi i zasadności argumentacji leżącej u podstaw tworzenia przez prawodawcę określonych barier dostępu do danego zawodu, optymalną jest jedna z dwóch strategii redukcji tych barier:
Deregulacja – redukcja ograniczeń stawianych przez prawodawcę przed osobami chcącymi wykonywać dany zawód, przy zgodzie co do pozostawienia go w katalogu zawodów regulowanych. Strategia ta dotyczy w szczególności zawodów zaufania publicznego. Prawodawca optymalizuje wtedy stosowane regulacje, kierując się rachunkiem kosztów generowanych przez konkretne rozwiązania i korzyści wynikających z ograniczenia asymetrii informacji na rynku. Deregulacja (a więc redukcja kosztów w rozumieniu ekonomicznym wejścia do zawodu) może obejmować różne obszary ograniczeń np.: zmniejszenie kosztów (finansowych) nabycia uprawnień do wykonywania danego zawodu, skrócenie ścieżki uzyskiwania uprawnień do wykonywania zawodu czy też zwiększenia prawdopodobieństwa uzyskania uprawnień do wykonywania danego zawodu np. poprzez ujednolicenie stosownych egzaminów.
Dereglamentacja – wyłączenie danego zawodu z katalogu zawodów regulowanych. Całkowita rezygnacja ustawodawcy z regulacji danego rynku jest efektywna w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do dalszej interwencji państwa w danym segmencie rynku pracy. Zastosowanie tej strategii jest szczególnie zasadne w sytuacji, gdy przepisy regulujące dostęp do danego zawodu są wynikiem przeszłej sytuacji na danym rynku (nastąpiły zmiany na rynku, za którymi nie nadąża prawodawca)4 lub też powstały pod naciskiem grup zawodowych zainteresowanych uzyskiwaniem korzyści z ograniczenia konkurencji na rynku.
Warto również podkreślić, że proces polegający na ograniczaniu dostępu do wybranych zawodów nie jest zjawiskiem nowym. Wśród przyczyn takiego stanu rzeczy wymienia się m.in. ograniczanie konkurencji przez grupy zawodowe w ramach limitowania liczby osób wykonujących dany zawód w celu uzyskania renty ekonomicznej, aktywizm ustawodawczy, rozszerzanie kompetencji przez administrację poprzez tworzenie nowych obowiązków i procedur, a także presja społeczna zmierzająca do przeniesienia ryzyka związanego z decyzją o korzystaniu z określonych usług z konsumenta na podmiot decydujący o dopuszczeniu do wykonywania danych usług, np. samorząd zawodowy.
Ograniczenia w dostępie do wykonywania określonych zawodów niosą za sobą wiele negatywnych skutków gospodarczo-społecznych. Wśród najważniejszych wymienia się niższy poziom zatrudnienia w sektorach objętych regulacją5. Szkodliwym ze społecznego punktu widzenia następstwem ograniczania dostępu do określonych zawodów jest potwierdzony empirycznie wyższy poziom bezrobocia w grupach szczególnie na nie narażonych6. W przypadku Polski dotyczy to w szczególności osób młodych wchodzących na rynek pracy oraz kobiet zamierzających na niego powrócić po okresie macierzyńskim lub wychowawczym. Szereg barier, jakie stawiane są przed tymi osobami w zakresie spełnienia wymogów do wykonywania zawodu regulowanego, zniechęca je do podejmowania wysiłku w zdobyciu odpowiednich uprawnień. Przyczynia się to do zmniejszenia elastyczności rynku pracy, powodując m.in. niedopasowanie alokacji siły roboczej. Negatywne konsekwencje regulacji dostępu do określonych zawodów nie ograniczają się jednak jedynie do jej potencjalnych przedstawicieli. Niekorzystne zjawiska na rynku pracy (bezrobocie, niższe wynagrodzenia) dotyczą także przedstawicieli zawodów powiązanych z zawodami regulowanymi, a nawet przedstawicieli zawodów nieregulowanych7. W pierwszym przypadku ograniczenie liczby osób wykonujących zawód regulowany prowadzi do spadku popytu na świadczone im usługi. Ponadto badania empiryczne wskazują, że „odstraszające” działanie regulacji prowadzi do nieefektywnego wzrostu zainteresowania zawodami nieregulowanymi, powodując spadek wynagrodzeń przedstawicieli zawodów nieregulowanych8.
Zjawisko to prowadzi także do innego, trudniej dostrzegalnego, ale nie mniej szkodliwego następstwa, jakim jest spadek innowacyjności w obrębie regulowanej profesji. Na skutek zjawiska selekcji negatywnej najaktywniejsze jednostki (potencjalni innowatorzy) zostają zniechęcone do wyboru zawodu regulowanego. Podstawowe bodźce wywołujące ten efekt to odczucie braku perspektyw wykonywania danego zawodu regulowanego i/lub wysoka wartość kosztu zdobycia określonych uprawnień, np. koszt alternatywny czasu studiów i obowiązkowej praktyki9. W konsekwencji objęcie gospodarki zbyt szeroką regulacją może stać się przyczyną spadku zależnego od innowacyjności całkowitego wskaźnika produktywności, który uznany jest w ramach teorii wzrostu za jedyne niewyczerpalne źródło wzrostu gospodarczego10. Ograniczanie dostępu do wykonywania określonych zawodów rodzi również problem wyzysku, co zostało zauważone przez Parlament Europejski, w jego rezolucji z dnia 6 lipca 2010 r. wspierającej m.in. dostęp młodzieży do rynku pracy11.
Nadmierne regulowanie zawodów niekorzystnie wpływa także na rozwój gospodarczy państwa, powodując obniżenie jego konkurencyjności. W ostatnich latach można zaobserwować tendencję do pogarszania się pozycji Polski w rankingach międzynarodowych badających konkurencyjność poszczególnych gospodarek. Przykładem takiego rankingu może być raport pt. Global Competitiveness przygotowywany przez Światowe Forum Ekonomiczne w Davos. Poniżej przedstawiono wartość zagregowanego indeksu konkurencyjności Polski w porównaniu z wybranymi gospodarkami rozwiniętymi.
Źródło: Światowe Forum Ekonomiczne, The Global Competitiveness Report 2011-2012.
W zakresie poszukiwania źródeł relatywnie niskiej konkurencyjności gospodarki polskiej wartymi przytoczenia są także wyniki prowadzonego przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) badania stopnia regulacji dostępu do wybranych grup zawodów.
Źródło: P. Conway, G. Nicoletti, Product market regulation in non-manufacturing sectors: measurement and highlights, OECD Economics Department Working Paper No. 530, Paryż 2006.
Na podstawie przytoczonych powyżej danych można stwierdzić, że zarówno ocena konkurencyjności gospodarki polskiej, jak i stopień regulacji dostępu do wybranych zawodów lokuje nas w rankingach poniżej większości rozwiniętych gospodarek.
Za znakomity przykład wpływu szerokiej ingerencji państwa w życie gospodarcze na funkcjonowanie gospodarek można uznać przebieg globalnego kryzysu w różnych grupach krajów. W przypadku gospodarek cechujących się niskim stopniem regulacji (Litwa, Łotwa Estonia) mieliśmy do czynienia z głębokim załamaniem spowodowanym szokiem zewnętrznym, a następnie szybką poprawą sytuacji gospodarczej. Zupełnie odmiennie na kryzys zareagowały przeregulowane gospodarki takich krajów jak Grecja czy Włochy. Jedną z przyczyn takiej sytuacji makroekonomicznej był systematyczny spadek konkurencyjności gospodarek tych krajów w ostatnich dekadach. W tym samym czasie nastąpiła również ekspansja regulacyjna działalności państwa, której jednym z przejawów było ograniczenie dostępu do wykonywania określonych zawodów.
Szeroki zakres regulacji dostępu do określonych zawodów jest przyczyną również osłabienia konkurencji w regulowanych branżach, prowadząc do wzrostu cen i spadku dostępności usług dla najuboższych członków społeczeństwa. Wzrost cen usług, a co za tym idzie wzrost wynagrodzeń przedstawicieli zawodów regulowanych (o tzw. rentę ekonomiczną), wykazano w badaniach empirycznych w tak różnorodnych profesjach jak np. technicy radiologii, farmaceuci czy księgowi12. Na podstawie badań amerykańskich szacuje się, że wysokość renty ekonomicznej waha się w przedziale 7 – 15 proc. w zależności od specyfiki danego zawodu, jak też zastosowanej metody obliczeniowej13. Nie ulega zatem wątpliwości, że opisywane efekty mogą mieć różne konsekwencje dla konkurencyjności gospodarki narodowej w zależności od struktury zawodów objętych regulacją. W przypadku usług świadczonych pomiędzy przedsiębiorcami a konsumentami beneficjentami deregulacji staną się bezpośrednio ci ostatni, ale ułatwienie dostępu do profesji świadczących usługi pomiędzy przedsiębiorcami przyczyni się do zmniejszenia ciężarów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ciężary te stanowią najczęściej część kosztów stałych, np. usługi prawne lub księgowe, ochrona obiektów, pośrednictwo pracy, a ich relatywne znaczenie spada wraz ze wzrostem wielkości przedsiębiorstwa. Deregulacja dostępu do tych zawodów może przyczynić się do poprawy sytuacji małych i średnich przedsiębiorstw będących jednym z filarów polskiej gospodarki.
Innym efektem wysokiego poziomu regulacji zawodów jest zwiększanie kosztów funkcjonowania państwa. Wiąże się to z koniecznością ponoszenia wydatków na utrzymanie systemu, np. kosztów funkcjonowa...
bodyguard68