Źródła prawa
Mówiąc o źródłach prawa administracyjnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie prawa administracyjnego.
Zatem prawo administracyjne jest to dział prawa, który obejmuje ogół norm regulujących stosunki społeczne związane z administracyjną działalnością organów państwowych i innych podmiotów wykonujących funkcje administracyjne w administracji publicznej.
Geneza prawa administracyjnego sięga XVIII w. i wiąże się z rewolucją francuską (1789), która przekształciła poddanego (poddaństwo) w obywatela. Uzyskał on prawo żądania od organów państwa przestrzegania praw uchwalonych przez parlament.
W okresie państwa liberalnego przepisy prawa administracyjnego wyznaczały przede wszystkim ramy działania administracji, poza którymi pozostawała sfera działania prywatnego przedsiębiorcy.
W nauce pojęcie prawa administracyjnego ma różne znaczenie.
W książce pod redakcją J. Służewskiego „Polskie prawo administracyjne”, prawo to podzielono na dwa znaczenia: szerokie i wąskie.
W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa.
W tym znaczeniu prawo administracyjne składa się z trzech zasadniczych części:
1. prawo o ustroju administracji państwowej;
2. prawo materialne;
3. prawo proceduralne.
Aby dokładnie zrozumieć wyżej wymienione pojęcia, pozwolę sobie krótko scharakteryzować każde z nich.
Prawo o ustroju administracji państwowej reguluje organizacje i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. Zawiera w sobie następujące przepisy prawne:
- stanowiące podstawę dla określenia zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonania;
- tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej;
- tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjna oraz zakres działania;
- określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji, itp.).
Drugim, wymienionym przeze mnie prawem, to prawo materialne, które zawiera w sobie normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązek organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego.
Z kolei prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego.
Omówione wyżej prawa należały do prawa administracyjnego w ujęciu szerokim natomiast w wąskim znaczeniu zalicza się zazwyczaj normy dwustronne wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty prawne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie.
Natomiast pojecie prawa administracyjnego według J. Bocia jest ujęte bardzo skrupulatnie i bardzo przemyślane, bo:
„prawo administracyjne jest to zespół norm regulujący działalność administracyjną (administracje w sensie przedmiotowym) lub prawo administracyjne jest to prawo, które normuje administracja publiczną”.
Bądź też prawem administracyjnym jest prawo, które zawiera element władztwa obrazującej możliwość jednostronnego rozstrzygania sytuacji indywidualnych, rozstrzygania trwałego i obowiązującego wszelkie podmioty prawne w państwie oraz zabezpieczonego przymusem państwowym, w razie gdy treścią rozstrzygnięcia jest nałożenie obowiązku.
W Polsce prawo administracyjne obowiązuje przez:
· przepisy ustrojowe organów administracji publicznej;
· przepisy proceduralne;
· przepisy dotyczące kontroli nad działalnością administracji;
· przepisy dotyczące szczegółowych działów administracji.
Po krótkim wprowadzeniu historycznym prawa administracyjnego i wprowadzeniu pojęcia prawa administracyjnego pozwolę sobie w dalszej części na omówienie źródeł prawa administracyjnego, aby w pełni oddać charakter wyżej wymienionemu tematowi pracy.
Zatem „źródło” to początek czegoś, natomiast „źródło prawa” jest pojęciem wieloznacznym. Ogólnie mówiąc do źródeł prawa należą też czynniki wpływające na kształtowanie prawa.
Źródłami prawa administracyjnego są:
r konstytucja,
r ratyfikowane umowy międzynarodowe,
r liczne ustawy,
r rozporządzenia z mocą ustawy,
r liczne rozporządzenia,
r miejscowe przepisy prawne,
r uchwały,
r rozporządzenia,
r statuty,
r regulaminy jako akty prawa miejscowego.
Do cech charakterystycznych źródeł prawa administracyjnego należy:
a. wielkość i różnorodność mając na względzie składniki gatunkowe. Różnią się one od innych źródeł prawa, bo np.: całe prawo sądowe (prawo cywilne, prawo karne i prawo procesowe) mieści się w paru kodeksach, które są opracowanymi ustawami. Wyjątek stanowi tutaj rozporządzenie ministerialne jako źródło prawa sądowego.
W prawie administracyjnym istnieje wielka różnorodność źródeł prawa, przy czym najliczniej są reprezentowane rozporządzenia.
b. druga cechą charakterystyczną jest to, że ich ewentualna modyfikacja natrafia na najróżniejsze przeszkody. Zmiany ewentualne mogą dotyczyć zasad ogólnych prawa administracyjnego.
c. ostatnią cechą charakterystyczną jest to, że większość źródeł prawa administracyjnego pochodzi od samej administracji. Organy administracji państwowej (główne organy naczelne), a także organy centralne w obrębie prawa wewnętrznego, wydają większą ilość różnorakich aktów prawnych.
Pierwszym, podstawowym źródłem prawa administracyjnego jest Konstytucja, jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Sam wyraz konstytucja (z łac. constitutio – ustanowienie) kryje w sobie pewnego rodzaju akt prawny o najwyższym znaczeniu, zwany też ustawą zasadniczą w celu podkreślenia jego wyjątkowego charakteru.
Konstytucję wyróżnia:
1. szczególna treść – określa podstawy ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, zasady organizacji oraz strukturę i kompetencje centralnych i lokalnych ogniw aparatu państwowego, a także normuje podstawowe prawa i obowiązki obywatelskie;
2. najwyższa moc prawna – wszystkie inne akty prawne niższego rzędu muszą być z nią zgodne. Gwarancję szczególnej mocy konstytucji zapewnia Trybunał Konstytucyjny.
Jako ciekawostkę pragnę dodać, iż obecnie większość państw posiada tzw. konstytucje pisane, obejmują one jeden lub kilka aktów prawnych. Do wyjątków należą współczesne konstytucje niepisane, na które składa się kilka lub kilkanaście aktów prawnych o mocy równej ustawom zwykłym, a także normy prawa zwyczajowego (Wielka Brytania, Izrael).
Pierwszą ustawą zasadniczą na świecie była Konstytucja Stanów Zjednoczonych (1787), druga polska Konstytucja z 3. maja 1791r. a trzecią Konstytucja francuska z września 1789r. (Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela).
Drugim w kolejności źródłem prawa administracyjnego są ustawy.
Ustawa jest aktem normatywnym, uchwalanym przez parlament. W hierarchii źródeł prawa zajmuje miejsce bezpośrednio po konstytucji, co oznacza, że pod względem mocy prawnej ustępuje konstytucji.
Z racji tego, że ustawa ma charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego, jest ona w najstarszym prawie podstawowym źródłem.
Przedmiotem ustawy może być każda sprawa, z reguły będą to sprawy ogólne, normowane w sposób generalny i abstrakcyjny. Pewne problemy, materie z zakresu administracji publicznej mogą być regulowane wyłącznie ustawami, np.: ograniczenie w zakresie korzystania przez obywateli z konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust.3 Konst.) lub zasady organizacji i typ pracy Rady Ministrów (art.146 ust.4 pkt.12 Konst.) oraz:
1. zakres działania oraz tryb powoływania i odwoływania województw (art.152 ust.2 Konst.),
2. zakres działania Ministra kierującego działaniem administracji rządowej (art.149 ust.1),
3. nałożenie na gminę obowiązku wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (art.8 ust.1 ustawy o samorządzie terytorialnym)
4. określenie źródeł dochodów jednostki samorządu terytorialnego (art.147 ust.3 Konstyt.),
5. zasady i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego (art.70 Konst.)
6. zasady oraz tryb zawierania przez Rade Ministrów umów międzynarodowych, ich ratyfikowanie i wypowiadanie (art. 84 ust.3 Konstyt.).
Niektóre wyżej wymienione przykłady świadczą o nieograniczoności przedmiotu ustawy, który jest jednym z konstytucyjnych celów i podstawowym elementem struktury tego aktu.
Warunkiem wejścia ustaw w życie jest ich ogłoszenie, które następuje przez ich publikację w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Następnym w kolejności źródłem prawa administracyjnego są umowy międzynarodowe, które przejawiają się w formach traktatów, umów i porozumień według Ustawy konstytucyjnej z 17. października 1992 r. umowy z rządami innych państw, są to umowy międzynarodowe, które dotyczą:
1. pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2. wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w konstytucji,
3. członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacjach międzynarodowych,
4. znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
5. spraw uregulowanych w ustawie lub w których konstytucja wymaga ustawy.
Umowy zawarte przez Radę Ministrów z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi większości przypadków podlegają obowiązkowi ratyfikacji w myśl ustawy konstytucji umowy międzynarodowe ratyfikuje i wypowiada Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.
Ratyfikacja niektórych umów międzypaństwowych, jak również ich wypowiedzenie, wymaga odrębnego upoważnienia udzielonego przez Sejm w drodze ustawy. Chodzi tutaj głównie o umowy dotyczące granic państwa, sojuszów obronnych, pociągające za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie.
Ustawa Konstytucji z 17. Października 1992r. nakłada na Prezydenta obowiązek zawiadamiana Sejmu i Senatu o ratyfikacji i wypowiedzeniu każdej umowy międzynarodowej.
Ogólnie mówiąc, przez ratyfikację można rozumieć swoisty akt, w którym organ upoważniony do reprezentowania państwa w stosunkach międzynarodowych wyraża wolę związania państwa z treścią zwartą przez inny organ (lub swojego pełnomocnika) umowy międzynarodowej.
Według Konwencji Wiedeńskiej z 23. maja 1969 r. o prawie traktatów, zgoda państwa na związanie się traktem powinna być wyrażona w drodze ratyfikacji, gdy:
· traktat postanawia, że taka zgoda może być wyrażona w drodze ratyfikacji;
· w inny sposób ustalono, ze państwa uczestniczące w rokowaniach uzgodniły, że ratyfikacja będzie wymagana;
· zamiar państwa podpisania kontraktu pod warunkiem ratyfikacji wynika z pełnomocnictw jego przedstawiciela lub został wyrażony w czasie rokowań.
Część umów międzynarodowych ma charakter administracyjny.
W nauce polskiej szerszej pisał o niej J. Starościak.
Międzynarodowe umowy administracyjne dotyczą zadań bezpośrednio wykonalnych przez te wewnętrzne organy administracyjne państw, które zawarły umowę, związane w zakresie:
- praw celnych;
- praw wizowych;
- spraw związanych z przekraczaniem granicy;
- z kontrola graniczną;
- z zapobieganiem przenoszenia chorób zakaźnych przez granice państwa.
Inne dotyczą również:
- prawa drogowego (tranzytu);
- łączności;
- telekomunikacji;
- prawa pocztowego;
- ochrony środowiska (np. ochrona gatunków zwierząt, odpowiedzialność za szkody, zwalczanie handlu odpadami i emisji z zakładów przemysłowych).
Warto również dodać, iż normy międzypaństwowych i międzynarodowych umów administracyjnych „wpisują się” w zadania realizowane przez organy administracji różnych szczebli, są to np.:
8organy celne;
8Straż Graniczna;
8inspekcje sanitarne;
8inspekcje handlowe;
8urzędy pocztowe i inne.
Również chciałabym w kilku zdaniach powiedzieć o prawie Unii Europejskiej. Jej celem jest stwarzanie unii ekonomicznej i walutowej z własną, samodzielną walutą, a poza ustanawianiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wprowadzenia instytucji obywatelstwa Unii dla obywateli państw członkowskich, rozwijanie ścisłej współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Współpraca jest szeroka i dotyczy transportu, telekomunikacji, energetyki, ochrony zdrowia i kultury, ochrony konsumenta i innych dziedzin.
Należy tutaj jeszcze wymienić Prawo Wspólnot Europejskich zwane również prawem europejskim oraz Układ o Stowarzyszeniu pomiędzy Polską a Wspólnotami Europejskimi z 1991 r. – Układ Europejski, który po ratyfikacji przez Państwa Członkowskie i Polskę wszedł w życie z dniem 1. lutego 1994.
Z dniem 2 kwietnia 1997r. Konstytucja przyznała organom naczelnym władzy wykonawczej możliwość podejmowania działań, które obejmują następujące formy aktów, należą do nich:
1. rozporządzenia z mocą ustawy,
2. rozporządzenia,
3. uchwały i zarządzenia podejmowane w zakresie wykonawczych przez te organy uprawnień,
4. inne akty.
W tej części omówię wymienione formy aktów.
Zatem rozporządzenia z mocą ustawy musza wykazywać się stosownym umocowaniem, wywodzonym z innego aktu prawnego. Ustawa taka musi zawierać stosowne upoważnienie.
Od dnia 17 października 1997 r. rozporządzenie z mocą ustawy może być wydawana tylko przez Prezydenta na wniosek Rady Ministrów.
Kolejna formą są rozporządzenia. Rozporządzenia jako akt normatywny wydawany przez naczelne organy administracji państwowej jest kolejnym kluczowym źródłem prawa administracyjnego. Rozporządzenie wydawane jest nie tylko dla uzupełnienia ustawy, ale także w celu jej wykonania. Rozporządzenia są źródłami prawa powszechnie obowiązującego Rzeczypospolitą Polską. Mogą one być wydawane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Rade Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów kierujących działami administracji rządowej, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, Krajowa Radę Radiofonii i Telewizji.
Warunkiem wejścia w życie rozporządzeń jest ich ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Natomiast zarządzenia są też aktami normatywnymi, ale mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenia. Są wydawane wyłącznie na podstawie ustaw. Zatem ustawa określać wyraźnie organ upoważniony do stanowienia aktów normatywnych w formie zarządzenia.
Zarządzenia nie mogą:
1. regulować spraw dotyczących praw, wolności i obowiązków obywateli,
2. wpływać na sytuację prawną osób fizycznych,
3. stanowić podstawę decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów,
4. zastępować aktów normatywnych.
Mogą być jedynie wydawane przez Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, przewodniczących określonych w ustawach komitetów.
Według art. 56 ust.3 Ustawy konstytucyjnej minister „w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia i zarządzenia”.
Zarządzenie ministra z reguły dotyczy spraw wewnętrznych, resortowych o charakterze organizacyjno-technicznym albo ulegających zmianom.
Zarządzenie ministra ogłasza się w Monitorze Polskim. W myśl ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, ogłoszenie zarządzenia następuje, gdy jest przewidziane w obowiązującym przepisie lub w ogłaszanym zarządzeniu albo gdy uzna je za wskazane władza lub urząd, który wydał zarządzenie.
Następna formę, którą chciałabym omówić są uchwały.
Uchwały są to zazwyczaj akty normatywne kolegialnych organów administracji publicznej. Są to uchwały Rady Ministrów, kolegialnych centralnych organów administracji publicznej, organów samorządu terytorialnego, które są zaliczane do aktów prawa miejscowego, kolegialnych organów zakładów administracyjnych. Uchwały, które w większości są aktami normatywnymi maja charakter wewnętrzny.
Przedmiotem uchwał mogą być:
- sprawy kierownictwa wewnętrznego;
- sprawy polityki administracyjnej
Aby uchwała mogła wejść w życie musi nastąpić jej wcześniejsze ogłoszenie w organie promulgacyjnym Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, w dziennikach urzędowych ministerstw, w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a także przez ogłoszenie w środkach masowego przekazu.
Również aktami normatywnymi są regulaminy i statuty, w których reguluje się wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie jednostki administracyjnej administracji publicznej.
Poprzez przedmiot regulacji rozumiemy:
ê podział pracy;
ê zakresy czynności;
ê układy zależności organizacyjnych;
ê zasady wewnętrznej koordynacji działań;
ê kontrola wewnętrzna.
Regulaminy i statuty podobnie jak wszystkie akty normatywne administracji publicznej muszą mieć podstawę statutową, muszą mieścić się w granicach prawa powszechnie obowiązującego.
Jako typowy przykład mogą być regulaminy i statuty rządów administracyjnych, które regulują szczegółową organizację i szczegółowy tryb pracy urzędów.
Również zakłady publiczne posiadają własne regulaminy i statuty. Regulują one nie tylko wewnętrzny ustrój zakładu administracyjnego, ale także prace i obowiązki użytkowników zakładu.
We wcześniejszych moich rozważaniach skupiłam się na formach aktów prawnych, tj. Konstytucja i inne. Również dodałam, że źródła prawa administracyjnego są wieloznaczne.
Dlatego też moje dalsze rozważania powinny pójść w stronę lokalnych źródeł praw.
Tutaj podstawową rolę odgrywają terenowe organy administracji publicznej, zaznaczonej podziałem terytorialnym (np. gminy, powiatu, województwa).
Akty normatywne powszechnie obowiązujące stanowione przez administracje (zaliczane też do aktów prawa miejscowego) mają charakter wykonawczy do ustaw.
W at. 94 Konstytucji zawarto, iż akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Teraz przedmiotem moich rozważań będą akty normatywne stanowione przez terenowe organy administracji publicznej.
Jeśli chodzi o akt prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, to od dnia 1 stycznia 2001r. ta kategoria źródeł prawa, także w ustawie o samorządzie gminnym, nazwane jest aktami prawa miejscowego (poprzednio- przepisy gminne).
Za akty prawa miejscowego gminy uważa się przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy.
Źródła te można podzielić na dwie kategorie:
1. przepisy wykonawcze.
2. przepisy porządkowe.
...
Krzysztofbhp