To jest wersja html pliku http://www.sgsp.edu.pl/aktual/2006/slubowanie/wyklad_inauguracyjny.pdf.G o o g l e automatycznie generuje wersję html dokumentu podczas indeksowania Sieci.
Page 1
Paweł Soloch,
Podsekretarz Stanu
Szef Obrony Cywilnej Kraju
Państwo wobec zarządzania kryzysowego
Szkoła Główna Służby Pożarniczej
Warszawa, 14 października 2006 r.
Szanowna Pani Rektor, Panie Komendancie, Panie i Panowie Profesorzy, Drodzy Studenci!
Dziękując za zaproszenie mnie na inaugurację roku akademickiego w Szkole Głównej Służby
Pożarniczej w Warszawie, chciałbym przedstawić Państwu wizję funkcjonowania i zadań
systemu zarządzania kryzysowego w Polsce. Czyniąc to mam przede wszystkim na uwadze
rolę, jaką w systemie tym pełni ratownictwo i szeroko rozumiana ochrona ludności.
W polityce bezpieczeństwa Polski, podobnie jak i innych państw, zaobserwować można stałą
tendencję wzrostu znaczenia problematyki zarządzania kryzysowego, w tym ochrony
cywilnej, planowania cywilnego, ochrony infrastruktury krytycznej oraz współpracy cywilno-
wojskowej. Wiąże się to niewątpliwie z nowymi zagrożeniami, przed jakimi stoi nasz kraj, a
także z rosnącą współzależnością poszczególnych sektorów gospodarki i całego życia
społecznego od zaawansowanych technologii, systemów energetycznych, transportowych i
teleinformatycznych.
Zmienia się charakter współczesnych zagrożeń, a społeczeństwo polskie staje przed
problemami nie tylko klęsk naturalnych, ale i technologicznych, a także aktów terroru.
Klasycznie postrzegane kryzysy – klęski żywiołowe, powodzie, wielkie pożary, awarie
technologiczne ustępują miejsca nowym zagrożeniom takim jak działania terrorystyczne,
zakłócenia w funkcjonowaniu systemów informatycznych i energetycznych. Konieczna jest
więc stopniowa ewolucja narodowego systemu bezpieczeństwa w kierunku tworzenia
kompleksowych i zintegrowanych narzędzi zarządzania kryzysowego, umożliwiających
równoczesne wykorzystanie komponentów militarnych i cywilnych, na każdym poziomie
reagowania, tj.: międzynarodowym, krajowym i regionalnym, w odniesieniu do maksymalnie
szerokiego wachlarza zagrożeń.
Przemiany demokratyczne w Polsce po 1989 roku nie pozostały bez wpływu na problematykę
zarządzania kryzysowego. Zmiana sytuacji geopolitycznej – koniec ery zimnowojennej,
decentralizacja kraju, wprowadzenie trójstopniowego podziału administracyjnego,
wprowadzenie gospodarki wolnorynkowej, przeobraziły sposób myślenia i wywołały
publiczną debatę na temat funkcjonowania systemu oraz zasad budowania nowoczesnego
systemu zarządzania kryzysowego.
Zintegrowany system zarządzania kryzysowego
Nowe okoliczności wymusiły nowe podejście do problematyki zarządzania kryzysowego.
Wobec różnorodności zagrożeń i postępującej specjalizacji oraz profesjonalizacji
administracji publicznej i jej służb wyzwaniem, przed którym stoi państwo polskie jest
budowa i usprawnianie systemu zarządzania kryzysowego. System taki musi zapewniać
1
Page 2
efektywne działanie organów administracji publicznej w sytuacjach mających znamiona
kryzysu. Poprzez efektywność należy tu rozumieć działania skuteczne, rozwiązująca problem,
maksymalizujące pożądany efekt przy zaangażowaniu minimum środków. System spełniający
te warunki powinien cechować się zintegrowaniem, czyli powiązaniem poszczególnych
elementów w funkcjonalną całość.
Elementami w zarządzaniu kryzysowym są z jednej strony podmioty ratownicze, takie jak
straż pożarna, medyczne zespoły wyjazdowe, służby utrzymania porządku publicznego, czyli
policja i straże miejskie, z drugiej zaś strony, władze administracji publicznej – wójtowie,
starości, wojewodowie, czy wreszcie minister i premier. Istotnymi podmiotami
uczestniczącymi w zarządzaniu kryzysowym są także Siły Zbrojne a także prywatni
przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe.
Integrację systemu można postrzegać z co najemnej dwóch perspektyw. Po pierwsze, należy
mówić o integracji poziomej – horyzontalnej, polegającej na skupieniu w jednym ośrodku
koordynacyjnym wszystkich niezbędnych dla rozwiązania sytuacji kryzysowej sił i środków.
Przykładowo, na poziomie rządowym, ten rodzaj integracji przejawia się w skupieniu
wszystkich kompetencji z zakresu zarządzania kryzysowego w rękach Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji. Na poziomie wojewódzkich takim ośrodkiem koordynujaco-
decyzyjnym jest wojewoda mający do dyspozycji zespolone i niezespolone służby, inspekcje i
straże. Drugi, równie istotny aspekt integracji systemu zarządzania kryzysowego to integracja
pionowa – wertykalna. Ośrodki decyzyjne ulokowane na kolejnych szczeblach podziału
administracyjnego państwa tworzą spójną, połączoną więzami funkcjonalnymi całość.
Integracja polega w tym przypadku m.in. na przekazywaniu informacji operacyjnych między
poszczególnymi poziomami, a także, jeśli zajdzie taka potrzeba wspierania działań
podejmowanych na niższych szczeblach przez szczebel wyższy. Integracji pionowej nie
należy mylić z centralizacją. Wręcz przeciwnie, przyjęty przez rząd model funkcjonowania
systemu zarządzania kryzysowego, przy zachowaniu integracji pionowej systemu, zakłada
znaczną decentralizację, przejawiającą się m.in. w zasadzie subsydiarności. Zgodnie z tą
zasadą działania z zakresu zarządzania kryzysowego realizowane są na możliwie najniższym
poziomie. Obrazowo można tę zasadę przedstawić następująco: zerwanym mostem nie
powinien zajmować się minister ale właściwy miejscowo wójt lub starosta. Zasada
subsydiarności zakłada jednak jeszcze coś innego, a mianowicie pomocniczą rolę wyższego
szczebla administracji wobec działań podejmowanych przez władze na niższym szczeblu.
Integracja oznacza więc tutaj z jednej strony stosunkowo duży zakres samodzielności
poszczególnych szczebli administracji, realizowanym w granicach prawa, przy zachowaniu
możliwości ubiegania się o wsparcie ze strony wyższych szczebli, dysponujących większymi
zasobami.
Chciałbym podkreślić, iż kluczowym dla funkcjonowania tak rozumianego zintegrowanego
systemu zarządzania kryzysowego jest pionowy i poziomy przepływ informacji między
poszczególnymi elementami systemu. Informacja o podjętych działaniach antykryzysowych
w gminie musi być niezwłocznie przekazywana do właściwego miejscowo starosty, aby ten
mógł przygotować się do udzielenia ewentualnej pomocy lub, gdy kryzys przekroczy
możliwości i granice gminy, do przejęcia kierowania. Poza przytoczoną pionową wymianą
informacji, należy podkreślić znaczenie wymiaru poziomego, realizowanego na jednym
poziomie administracyjnym pomiędzy poszczególnymi służbami. Przypadek zimowej tragedii
w Chorzowie uzmysłowił nam wszystkim rolę poziomego wymiaru obiegu informacji
realizowanego między służbami oraz władzami lokalnymi.
2
Page 3
Historia Zarządzania Kryzysowego w Polsce
Stworzenie systemu zarządzania kryzysowego, spełniającego przedstawione powyżej w
zarysie warunki, jest zadaniem skomplikowanym i czasochłonnym. Świadczy o tym historia
procesu budowy takiego systemu. Brak rozwiązań systemowych, pozwalających na
koordynację działań wszystkich podmiotów administracji oraz innych jednostek wchodzących
w skład różnorodnych struktur ratowniczych państwa został dostrzeżony już w trakcie
powodzi z lipca 1997 r. Wówczas w południowej i zachodniej części Polski, na skutek
intensywnych opadów deszczu, wezbrana woda w rzekach zalała 2592 miejscowości, w tym
1362 całkowicie i 665 tys. hektarów gruntów. Zniszczonych zostało 480 mostów i prawie
1400 km dróg. Na skutek powodzi zginęło 54 osoby, a 162,5 tyś zostało ewakuowane.
Kataklizm powodzi stał się impulsem do prac nad stworzeniem uregulowań prawnych
konstytuujących system zarządzania kryzysowego.
W marcu 1998 Rada Ministrów przyjęła i skierowała do Sejmu, opracowany przez Urząd
szefa Obrony Cywilnej Kraju projekt ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku
obronnym RP z 1967 r. Podstawowe zmiany polegać miały na zastąpieniu obrony cywilnej
ochroną cywilną, a także powierzeniu jej nowych zadań z zakresu zarządzania kryzysowego.
26 listopada 1998 r. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został utworzony
Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności. W jego strukturach powstało Centrum
Zarządzania Kryzysowego. Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności od czerwca
do września 1999r przygotował kolejne projekty ustaw o planowaniu cywilnym i zarządzaniu
kryzysowym. Wcześniej został przedstawiony przez Instytut Spraw Publicznych projekt
ustawy o gotowości cywilnej i zarządzaniu kryzysowym zlecony przez Kancelarię Prezesa
Rady Ministrów.
Pół roku później, 15 kwietnia 2000 r. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności postawiony został w stan likwidacji.
Urzędem obsługującym Szefa Obrony Cywilnej Kraju została Komenda Główna PSP, która
przejęła infrastrukturę po likwidowanym Urzędzie.
18 kwietnia 2000 r., przygotowany przez Instytut Spraw Publicznych projekt ustawy o
gotowości cywilnej i zarządzaniu kryzysowym w czasie pokoju po konsultacjach
międzyresortowych, został skierowany przez rząd do Sejmu. Pierwsze czytanie projektu
nastąpiło 30 czerwca 2000 r.. Projekt skierowano do prac w sejmowych Komisjach
Administracji i Spraw Wewnętrznych, Obrony Narodowej, Samorządu Terytorialnego i
Polityki Regionalnej oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka. W dniu 6 czerwca 2001 r.
znacznie zmieniony projekt został skierowany do Sejmu na drugie czytanie, które odbyło się
4 lipca 2001 roku. Po głosowaniu projekt ponownie trafił do komisji sejmowych. Sejm
uchwalił ustawę 26 lipca 2001 roku i przesłał do Senatu, który przyjął ustawę bez poprawek 2
sierpnia. Ustawa została skierowana 6 sierpnia przez marszałka Sejmu do prezydenta RP,
który po trzech tygodniach, 27 sierpnia zawetował ustawę. Oznaczało to, iż po czterech
latach od powodzi powrócono do sytuacji początkowej, czyli braku rozstrzygnięć odnośnie
funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego.
Krokiem w kierunku budowy takiego systemu była uchwalona 18 kwietnia 2002 r. ustawa o
stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z Konstytucją RP, stan klęski żywiołowej wprowadza się
dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona
klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Ustawa opisująca ten stan dotyczy działań i
kompetencji organów władzy publicznej oraz dopuszczalnych ograniczeń praw obywateli w
3
Page 4
czasie stanu nadzwyczajnego. Ponieważ stany nadzwyczajne są prawnym instrumentem, po
które mają sięgać najwyższe organy władzy wykonawczej, gdy zwykłe środki prawne nie
wystarczają do sprostania występującym zagrożeniom, to przyjęcie rozwiązań prawnych
proponowanych w ustawie o stanie klęski żywiołowej i pozostałych ustawach pakietu, nie jest
jeszcze wystarczające dla stworzenia skutecznego systemu zarządzania kryzysowego, czyli
całokształtu rozwiązań systemowych w sferze ochrony ludności, wypełnianych w codziennej
praktyce przez władze publiczne wszystkich szczebli, we współdziałaniu z
wyspecjalizowanymi organizacjami i instytucjami.
Kolejne projekty ustaw dotyczące systemu zarządzania kryzysowego zostały zgłoszone do
Sejmu IV kadencji (2001-2005). Poselski projekt ustawy o bezpieczeństwie obywateli i
zarządzaniu kryzysowym został przesłany na ręce Marszałka Sejmu 30 kwietnia 2004r. Rok
później 26 kwietnia 2005r. przesłany został projekt rządowy. Prace nad dwoma projektami
zostały przekazane do sejmowych Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji
Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Zostały one wstrzymane wraz z
zakończeniem kadencji Sejmu.
Wraz z rozpoczęciem nowej kadencji Sejmu w 2005 r. zainicjowane zostały w Ministerstwie
Spraw Wewnętrznych i Administracji prace nad przygotowaniem rządowego projektu ustawy
o zarządzaniu kryzysowym. Po przeprowadzeniu konsultacji międzyresortowych projekt
przyjęty został przez Radę Ministrów w dniu 20 czerwca 2006 r. i tydzień później przesłany
na ręce marszałka Sejmu. Pierwsze czytanie projektu miało miejsce 22 sierpnia. Projekt
skierowano do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, Komisji Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej, z zaleceniem zasięgnięcia opinii Komisji Finansów
Publicznych oraz Komisji Zdrowia.
Rządowy projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym
Projekt ustawy tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń
wymagających podjęcia przez organy państwowe szczególnych działań w sytuacjach, które
nie wyczerpują przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu
wojennego, stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej). Jak wspomniałem, uchwalenie
ustawy o stanie klęski żywiołowej było pierwszym krokiem w procesie budowania systemu
zarządzania kryzysowego. Ciągle brakowało natomiast ustawy systemowej, która
regulowałaby relacje i kompetencje poszczególnych szczebli administracyjnych państwa w
sytuacjach kryzysowych, w momencie, gdy nie został ogłoszony stan klęski żywiołowej lub
stan wyjątkowy. Zaproponowane przez rząd przepisy wypełnią lukę, powstałą na skutek
uregulowania działań organów administracji (służb, straży, inspekcji) w sytuacjach
określanych jako „normalne” oraz sytuacji nadzwyczajnych, z pominięciem ww. sytuacji
kryzysowych. Ponadto, poszczególne wycinki związane z zarządzaniem kryzysowym są ujęte
w szeregu ustaw „tematycznych”. Przy czym, najczęściej ustawy te regulują postępowanie
specjalistycznych służb w zakresie zwalczania konkretnych zagrożeń. Nie istnieje natomiast
utworzony ustawą system zarządzania kryzysowego zapewniający kierowanie i
koordynowanie działaniami antykryzysowymi w przypadku różnych zagrożeń występujących
zarówno na obszarze całego państwa, jak i jego części.
Projekt ustawy ma na celu poprawę stanu bezpieczeństwa powszechnego przez zwiększenie
efektywności działania organów administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych. Obszar
bezpieczeństwa powszechnego obejmuje zarówno ochronę życia i zdrowia obywateli, jak
4
Page 5
również ochronę infrastruktury krytycznej. Instrumentem służącym osiągnięciu przez organy
administracji publicznej właściwego poziomu przygotowania do działań w sytuacjach
kryzysowych jest całokształt przedsięwzięć planistycznych zdefiniowanych jako „planowanie
cywilne”.
Zawartość projektu ustawy
Zaproponowana regulacja opisuje zadania administracji publicznej, Sił Zbrojnych oraz
właścicieli i posiadaczy infrastruktury krytycznej realizowanych w sytuacjach kryzysowych,
które rozumiane są jako stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego,
stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia,
mienia, dziedzictwa kulturowego, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym
spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym, charakteryzujący się możliwością
utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia.
Ustawa określa rolę i zadania Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów, poszczególnych
ministrów i wojewodów, starostów (na potrzeby tej ustawy uzyskujących status organów,
analogicznie jak to jest w przypadku przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej) i wójtów
(burmistrzów i prezydentów miast).
Na mocy ustawy, na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym, powołane zostaną
również zespoły opiniodawczo-doradcze, których podstawowym zadaniem będzie wspieranie
wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego przez właściwe organy administracji
publicznej.
Wprowadzenie w życie projektowanych zmian uporządkuje i jednocześnie usprawni
dotychczas funkcjonującą strukturę zespołów właściwych w sprawach reagowania
kryzysowego, utworzonych na podstawie przepisów regulujących funkcjonowanie organów
administracji publicznej w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej.
Projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym zakłada także powołanie na każdym szczeblu
administracji publicznej (wojewodów, starostów, wójtów/burmistrzów/ prezydentów miast)
centrów zarządzania kryzysowego. Centra te powstaną w ramach jednostek organizacyjnych
właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego urzędów obsługujących wyżej
wymienione organy. Na szczeblu centralnym utworzone zostanie Rządowe Centrum
Bezpieczeństwa będące państwową jednostką budżetową podległą Prezesowi Rady
Ministrów.
Nowe pojęcia
Ustawa wprowadza również dwa nowe pojęcia: planowanie cywilne i infrastruktura
krytyczna.
Planowanie cywilne jest to całokształt przedsięwzięć planistycznych, stanowiący element
zarządzania kryzysowego, w szczególności polegających na opracowywaniu planów, w tym
planów reagowania kryzysowego, i programów mających na celu optymalne wykorzystanie
dostępnych zasobów w sytuacjach zagrożeń oraz w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie
wojny w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad
nimi kontroli, a także reagowania ...
stary_hipis