ZK2.docx

To jest wersja html pliku http://www.sgsp.edu.pl/aktual/2006/slubowanie/wyklad_inauguracyjny.pdf.
G o o g l e automatycznie generuje wersję html dokumentu podczas indeksowania Sieci.

Paweł Soloch,

Podsekretarz Stanu

Szef Obrony Cywilnej Kraju

Państwo wobec zarządzania kryzysowego

Szkoła Główna Służby Pożarniczej

Warszawa, 14 października 2006 r.

Szanowna Pani Rektor, Panie Komendancie, Panie i Panowie Profesorzy, Drodzy Studenci!

Dziękując za zaproszenie mnie na inaugurację roku akademickiego w Szkole Głównej Służby

Pożarniczej w Warszawie, chciałbym przedstawić Państwu wizję funkcjonowania i zadań

systemu zarządzania kryzysowego w Polsce. Czyniąc to mam przede wszystkim na uwadze

rolę, jaką w systemie tym pełni ratownictwo i szeroko rozumiana ochrona ludności.

W polityce bezpieczeństwa Polski, podobnie jak i innych państw, zaobserwować można stałą

tendencję wzrostu znaczenia problematyki zarządzania kryzysowego, w tym ochrony

cywilnej, planowania cywilnego, ochrony infrastruktury krytycznej oraz współpracy cywilno-

wojskowej. Wiąże się to niewątpliwie z nowymi zagrożeniami, przed jakimi stoi nasz kraj, a

także z rosnącą współzależnością poszczególnych sektorów gospodarki i całego życia

społecznego od zaawansowanych technologii, systemów energetycznych, transportowych i

teleinformatycznych.

Zmienia się charakter współczesnych zagrożeń, a społeczeństwo polskie staje przed

problemami nie tylko klęsk naturalnych, ale i technologicznych, a także aktów terroru.

Klasycznie postrzegane kryzysy – klęski żywiołowe, powodzie, wielkie pożary, awarie

technologiczne ustępują miejsca nowym zagrożeniom takim jak działania terrorystyczne,

zakłócenia w funkcjonowaniu systemów informatycznych i energetycznych. Konieczna jest

więc stopniowa ewolucja narodowego systemu bezpieczeństwa w kierunku tworzenia

kompleksowych i zintegrowanych narzędzi zarządzania kryzysowego, umożliwiających

równoczesne wykorzystanie komponentów militarnych i cywilnych, na każdym poziomie

reagowania, tj.: międzynarodowym, krajowym i regionalnym, w odniesieniu do maksymalnie

szerokiego wachlarza zagrożeń.

Przemiany demokratyczne w Polsce po 1989 roku nie pozostały bez wpływu na problematykę

zarządzania kryzysowego. Zmiana sytuacji geopolitycznej – koniec ery zimnowojennej,

decentralizacja kraju, wprowadzenie trójstopniowego podziału administracyjnego,

wprowadzenie gospodarki wolnorynkowej, przeobraziły sposób myślenia i wywołały

publiczną debatę na temat funkcjonowania systemu oraz zasad budowania nowoczesnego

systemu zarządzania kryzysowego.

Zintegrowany system zarządzania kryzysowego

Nowe okoliczności wymusiły nowe podejście do problematyki zarządzania kryzysowego.

Wobec różnorodności zagrożeń i postępującej specjalizacji oraz profesjonalizacji

administracji publicznej i jej służb wyzwaniem, przed którym stoi państwo polskie jest

budowa i usprawnianie systemu zarządzania kryzysowego. System taki musi zapewniać

1

efektywne działanie organów administracji publicznej w sytuacjach mających znamiona

kryzysu. Poprzez efektywność należy tu rozumieć działania skuteczne, rozwiązująca problem,

maksymalizujące pożądany efekt przy zaangażowaniu minimum środków. System spełniający

te warunki powinien cechować się zintegrowaniem, czyli powiązaniem poszczególnych

elementów w funkcjonalną całość.

Elementami w zarządzaniu kryzysowym są z jednej strony podmioty ratownicze, takie jak

straż pożarna, medyczne zespoły wyjazdowe, służby utrzymania porządku publicznego, czyli

policja i straże miejskie, z drugiej zaś strony, władze administracji publicznej – wójtowie,

starości, wojewodowie, czy wreszcie minister i premier. Istotnymi podmiotami

uczestniczącymi w zarządzaniu kryzysowym są także Siły Zbrojne a także prywatni

przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe.

Integrację systemu można postrzegać z co najemnej dwóch perspektyw. Po pierwsze, należy

mówić o integracji poziomej – horyzontalnej, polegającej na skupieniu w jednym ośrodku

koordynacyjnym wszystkich niezbędnych dla rozwiązania sytuacji kryzysowej sił i środków.

Przykładowo, na poziomie rządowym, ten rodzaj integracji przejawia się w skupieniu

wszystkich kompetencji z zakresu zarządzania kryzysowego w rękach Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji. Na poziomie wojewódzkich takim ośrodkiem koordynujaco-

decyzyjnym jest wojewoda mający do dyspozycji zespolone i niezespolone służby, inspekcje i

straże. Drugi, równie istotny aspekt integracji systemu zarządzania kryzysowego to integracja

pionowa – wertykalna. Ośrodki decyzyjne ulokowane na kolejnych szczeblach podziału

administracyjnego państwa tworzą spójną, połączoną więzami funkcjonalnymi całość.

Integracja polega w tym przypadku m.in. na przekazywaniu informacji operacyjnych między

poszczególnymi poziomami, a także, jeśli zajdzie taka potrzeba wspierania działań

podejmowanych na niższych szczeblach przez szczebel wyższy. Integracji pionowej nie

należy mylić z centralizacją. Wręcz przeciwnie, przyjęty przez rząd model funkcjonowania

systemu zarządzania kryzysowego, przy zachowaniu integracji pionowej systemu, zakłada

znaczną decentralizację, przejawiającą się m.in. w zasadzie subsydiarności. Zgodnie z tą

zasadą działania z zakresu zarządzania kryzysowego realizowane są na możliwie najniższym

poziomie. Obrazowo można tę zasadę przedstawić następująco: zerwanym mostem nie

powinien zajmować się minister ale właściwy miejscowo wójt lub starosta. Zasada

subsydiarności zakłada jednak jeszcze coś innego, a mianowicie pomocniczą rolę wyższego

szczebla administracji wobec działań podejmowanych przez władze na niższym szczeblu.

Integracja oznacza więc tutaj z jednej strony stosunkowo duży zakres samodzielności

poszczególnych szczebli administracji, realizowanym w granicach prawa, przy zachowaniu

możliwości ubiegania się o wsparcie ze strony wyższych szczebli, dysponujących większymi

zasobami.

Chciałbym podkreślić, iż kluczowym dla funkcjonowania tak rozumianego zintegrowanego

systemu zarządzania kryzysowego jest pionowy i poziomy przepływ informacji między

poszczególnymi elementami systemu. Informacja o podjętych działaniach antykryzysowych

w gminie musi być niezwłocznie przekazywana do właściwego miejscowo starosty, aby ten

mógł przygotować się do udzielenia ewentualnej pomocy lub, gdy kryzys przekroczy

możliwości i granice gminy, do przejęcia kierowania. Poza przytoczoną pionową wymianą

informacji, należy podkreślić znaczenie wymiaru poziomego, realizowanego na jednym

poziomie administracyjnym pomiędzy poszczególnymi służbami. Przypadek zimowej tragedii

w Chorzowie uzmysłowił nam wszystkim rolę poziomego wymiaru obiegu informacji

realizowanego między służbami oraz władzami lokalnymi.

2

Historia Zarządzania Kryzysowego w Polsce

Stworzenie systemu zarządzania kryzysowego, spełniającego przedstawione powyżej w

zarysie warunki, jest zadaniem skomplikowanym i czasochłonnym. Świadczy o tym historia

procesu budowy takiego systemu. Brak rozwiązań systemowych, pozwalających na

koordynację działań wszystkich podmiotów administracji oraz innych jednostek wchodzących

w skład różnorodnych struktur ratowniczych państwa został dostrzeżony już w trakcie

powodzi z lipca 1997 r. Wówczas w południowej i zachodniej części Polski, na skutek

intensywnych opadów deszczu, wezbrana woda w rzekach zalała 2592 miejscowości, w tym

1362 całkowicie i 665 tys. hektarów gruntów. Zniszczonych zostało 480 mostów i prawie

1400 km dróg. Na skutek powodzi zginęło 54 osoby, a 162,5 tyś zostało ewakuowane.

Kataklizm powodzi stał się impulsem do prac nad stworzeniem uregulowań prawnych

konstytuujących system zarządzania kryzysowego.

W marcu 1998 Rada Ministrów przyjęła i skierowała do Sejmu, opracowany przez Urząd

szefa Obrony Cywilnej Kraju projekt ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku

obronnym RP z 1967 r. Podstawowe zmiany polegać miały na zastąpieniu obrony cywilnej

ochroną cywilną, a także powierzeniu jej nowych zadań z zakresu zarządzania kryzysowego.

26 listopada 1998 r. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został utworzony

Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności. W jego strukturach powstało Centrum

Zarządzania Kryzysowego. Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności od czerwca

do września 1999r przygotował kolejne projekty ustaw o planowaniu cywilnym i zarządzaniu

kryzysowym. Wcześniej został przedstawiony przez Instytut Spraw Publicznych projekt

ustawy o gotowości cywilnej i zarządzaniu kryzysowym zlecony przez Kancelarię Prezesa

Rady Ministrów.

Pół roku później, 15 kwietnia 2000 r. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności postawiony został w stan likwidacji.

Urzędem obsługującym Szefa Obrony Cywilnej Kraju została Komenda Główna PSP, która

przejęła infrastrukturę po likwidowanym Urzędzie.

18 kwietnia 2000 r., przygotowany przez Instytut Spraw Publicznych projekt ustawy o

gotowości cywilnej i zarządzaniu kryzysowym w czasie pokoju po konsultacjach

międzyresortowych, został skierowany przez rząd do Sejmu. Pierwsze czytanie projektu

nastąpiło 30 czerwca 2000 r.. Projekt skierowano do prac w sejmowych Komisjach

Administracji i Spraw Wewnętrznych, Obrony Narodowej, Samorządu Terytorialnego i

Polityki Regionalnej oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka. W dniu 6 czerwca 2001 r.

znacznie zmieniony projekt został skierowany do Sejmu na drugie czytanie, które odbyło się

4 lipca 2001 roku. Po głosowaniu projekt ponownie trafił do komisji sejmowych. Sejm

uchwalił ustawę 26 lipca 2001 roku i przesłał do Senatu, który przyjął ustawę bez poprawek 2

sierpnia. Ustawa została skierowana 6 sierpnia przez marszałka Sejmu do prezydenta RP,

który po trzech tygodniach, 27 sierpnia zawetował ustawę. Oznaczało to, iż po czterech

latach od powodzi powrócono do sytuacji początkowej, czyli braku rozstrzygnięć odnośnie

funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego.

Krokiem w kierunku budowy takiego systemu była uchwalona 18 kwietnia 2002 r. ustawa o

stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z Konstytucją RP, stan klęski żywiołowej wprowadza się

dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona

klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Ustawa opisująca ten stan dotyczy działań i

kompetencji organów władzy publicznej oraz dopuszczalnych ograniczeń praw obywateli w

3

czasie stanu nadzwyczajnego. Ponieważ stany nadzwyczajne są prawnym instrumentem, po

które mają sięgać najwyższe organy władzy wykonawczej, gdy zwykłe środki prawne nie

wystarczają do sprostania występującym zagrożeniom, to przyjęcie rozwiązań prawnych

proponowanych w ustawie o stanie klęski żywiołowej i pozostałych ustawach pakietu, nie jest

jeszcze wystarczające dla stworzenia skutecznego systemu zarządzania kryzysowego, czyli

całokształtu rozwiązań systemowych w sferze ochrony ludności, wypełnianych w codziennej

praktyce przez władze publiczne wszystkich szczebli, we współdziałaniu z

wyspecjalizowanymi organizacjami i instytucjami.

Kolejne projekty ustaw dotyczące systemu zarządzania kryzysowego zostały zgłoszone do

Sejmu IV kadencji (2001-2005). Poselski projekt ustawy o bezpieczeństwie obywateli i

zarządzaniu kryzysowym został przesłany na ręce Marszałka Sejmu 30 kwietnia 2004r. Rok

później 26 kwietnia 2005r. przesłany został projekt rządowy. Prace nad dwoma projektami

zostały przekazane do sejmowych Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji

Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Zostały one wstrzymane wraz z

zakończeniem kadencji Sejmu.

Wraz z rozpoczęciem nowej kadencji Sejmu w 2005 r. zainicjowane zostały w Ministerstwie

Spraw Wewnętrznych i Administracji prace nad przygotowaniem rządowego projektu ustawy

o zarządzaniu kryzysowym. Po przeprowadzeniu konsultacji międzyresortowych projekt

przyjęty został przez Radę Ministrów w dniu 20 czerwca 2006 r. i tydzień później przesłany

na ręce marszałka Sejmu. Pierwsze czytanie projektu miało miejsce 22 sierpnia. Projekt

skierowano do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, Komisji Samorządu

Terytorialnego i Polityki Regionalnej, z zaleceniem zasięgnięcia opinii Komisji Finansów

Publicznych oraz Komisji Zdrowia.

Rządowy projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym

Projekt ustawy tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń

wymagających podjęcia przez organy państwowe szczególnych działań w sytuacjach, które

nie wyczerpują przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu

wojennego, stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej). Jak wspomniałem, uchwalenie

ustawy o stanie klęski żywiołowej było pierwszym krokiem w procesie budowania systemu

zarządzania kryzysowego. Ciągle brakowało natomiast ustawy systemowej, która

regulowałaby relacje i kompetencje poszczególnych szczebli administracyjnych państwa w

sytuacjach kryzysowych, w momencie, gdy nie został ogłoszony stan klęski żywiołowej lub

stan wyjątkowy. Zaproponowane przez rząd przepisy wypełnią lukę, powstałą na skutek

uregulowania działań organów administracji (służb, straży, inspekcji) w sytuacjach

określanych jako „normalne” oraz sytuacji nadzwyczajnych, z pominięciem ww. sytuacji

kryzysowych. Ponadto, poszczególne wycinki związane z zarządzaniem kryzysowym są ujęte

w szeregu ustaw „tematycznych”. Przy czym, najczęściej ustawy te regulują postępowanie

specjalistycznych służb w zakresie zwalczania konkretnych zagrożeń. Nie istnieje natomiast

utworzony ustawą system zarządzania kryzysowego zapewniający kierowanie i

koordynowanie działaniami antykryzysowymi w przypadku różnych zagrożeń występujących

zarówno na obszarze całego państwa, jak i jego części.

Projekt ustawy ma na celu poprawę stanu bezpieczeństwa powszechnego przez zwiększenie

efektywności działania organów administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych. Obszar

bezpieczeństwa powszechnego obejmuje zarówno ochronę życia i zdrowia obywateli, jak

4

również ochronę infrastruktury krytycznej. Instrumentem służącym osiągnięciu przez organy

administracji publicznej właściwego poziomu przygotowania do działań w sytuacjach

kryzysowych jest całokształt przedsięwzięć planistycznych zdefiniowanych jako „planowanie

cywilne”.

Zawartość projektu ustawy

Zaproponowana regulacja opisuje zadania administracji publicznej, Sił Zbrojnych oraz

właścicieli i posiadaczy infrastruktury krytycznej realizowanych w sytuacjach kryzysowych,

które rozumiane są jako stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego,

stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia,

mienia, dziedzictwa kulturowego, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym

spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym, charakteryzujący się możliwością

utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia.

Ustawa określa rolę i zadania Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów, poszczególnych

ministrów i wojewodów, starostów (na potrzeby tej ustawy uzyskujących status organów,

analogicznie jak to jest w przypadku przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej) i wójtów

(burmistrzów i prezydentów miast).

Na mocy ustawy, na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym, powołane zostaną

również zespoły opiniodawczo-doradcze, których podstawowym zadaniem będzie wspieranie

wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego przez właściwe organy administracji

publicznej.

Wprowadzenie w życie projektowanych zmian uporządkuje i jednocześnie usprawni

dotychczas funkcjonującą strukturę zespołów właściwych w sprawach reagowania

kryzysowego, utworzonych na podstawie przepisów regulujących funkcjonowanie organów

administracji publicznej w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej.

Projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym zakłada także powołanie na każdym szczeblu

administracji publicznej (wojewodów, starostów, wójtów/burmistrzów/ prezydentów miast)

centrów zarządzania kryzysowego. Centra te powstaną w ramach jednostek organizacyjnych

właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego urzędów obsługujących wyżej

wymienione organy. Na szczeblu centralnym utworzone zostanie Rządowe Centrum

Bezpieczeństwa będące państwową jednostką budżetową podległą Prezesowi Rady

Ministrów.

Nowe pojęcia

Ustawa wprowadza również dwa nowe pojęcia: planowanie cywilne i infrastruktura

krytyczna.

Planowanie cywilne jest to całokształt przedsięwzięć planistycznych, stanowiący element

zarządzania kryzysowego, w szczególności polegających na opracowywaniu planów, w tym

planów reagowania kryzysowego, i programów mających na celu optymalne wykorzystanie

dostępnych zasobów w sytuacjach zagrożeń oraz w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie

wojny w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad

nimi kontroli, a także reagowania ...