TATransormacja.pdf

Tadeusz Aziewicz 1

TRANSFORMACJA GOSPODARKI KOMUNALNEJ W POLSCE

Rola samorządów lokalnych w sektorze usług komunalnych. Zmiany prawno-

-administracyjne po roku 1989. Formy organizacyjne jednostek sektora komunalnego.

Umowy cywilnoprawne. Przebieg i efekty procesu przekształceń sektora komunalnego.

Podsumowanie. Bibliografia.

1. Rola samorządów lokalnych w sektorze usług komunalnych

1.1. Zadania gminy w sferze komunalnej

Reforma samorządowa w Polsce rozpoczęła się w 1990 r. Podstawowym aktem

prawnym konstytuującym system demokracji lokalnej stała się ustawa z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Ustawa ta określiła m.in. zakres zadań

gminy. Zadania te związane są z infrastrukturą techniczną, społeczną, ładem

przestrzennym, ochroną środowiska, a ich wykonywanie służy przede wszystkim

kształtowaniu warunków życia społeczności lokalnej.

Zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy:

- wodociągów i zaopatrzenia w wodę,

- kanalizacji,

- usuwania i oczyszczania ścieków,

- wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych,

- zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną,

- lokalnego transportu zbiorowego,

- zieleni komunalnej,

- cmentarzy komunalnych.

Pojęcie „gospodarka komunalna” zostało przez ustawodawcę zdefiniowane

bardzo ogólnie. Zgodnie z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka

komunalna to wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej w celu

zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gospodarka komunalna obejmuje

w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest

bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze

świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Niemal wszystkie zadania z zakresu gospodarki komunalnej realizowane są

odpłatnie, jednak konieczność zapewnienia przez gminę podaży usług na takim

poziomie, aby można było zrealizować postulat powszechnego dostępu powoduje,

że organy gminy nierzadko ustalają ceny nie pokrywające pełnych kosztów ich

wytworzenia. W efekcie instytucje świadczące te usługi są w podwójny sposób

uzależnione od gminy - przez fakt, że organy gminy określają ceny niektórych usług

i przez to, że świadczenie tych usług możliwe jest tylko pod warunkiem

1 Tadeusz Aziewicz - ekonomista, autor licznych publikacji, był prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów, wiceprzewodniczącym Sejmiku Samorządowego województwa gdańskiego oraz radnym

miasta Gdyni

dofinansowania z budżetu gminy 2 (np. komunikacja miejska) lub z zyskownej części

działalności przedsiębiorstwa wielobranżowego (subsydiowanie krzyżowe).

Ponadto w przypadku działalności w sferze infrastruktury technicznej warto

zwrócić uwagę na problemy związane z:

- niepodzielnością techniczną urządzeń infrastrukturalnych,

- wysoką kapitałochłonnością cyklu inwestycyjnego,

- jednoczesną produkcją, dostawą i konsumpcją,

- znacznym zróżnicowaniem w czasie zapotrzebowania na usługi,

- wysokim stopniem nieelastyczności popytu względem ceny.

1.2. Zaspokajanie potrzeb publicznych przez gminę a racjonalne działanie

przedsiębiorstw

Zgodnie z ustawą samorządową gmina odpowiedzialna jest za zapewnienie

odpowiedniej podaży usług, co nie oznacza konieczności bezpośredniej ich realizacji.

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym

przedsiębiorstwa oraz zawierać umowy dotyczące dostarczania usług z innymi

podmiotami. Wybór formy organizacji usług komunalnych jest elementem polityki

gminy.

Celem działania gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności

lokalnej, a nie dążenie do osiągnięcia zysku. Dlatego działalność gospodarcza gminy

prowadzona w oparciu o podmioty komunalne może pozostawać w sprzeczności

z rynkowymi zasadami działalności gospodarczej. W efekcie mogą pojawić się

rozbieżności pomiędzy potrzebami publicznymi społeczności lokalnej a wymaganiami

efektywności ekonomicznej podmiotów świadczących te usługi. Może to prowadzić

do rozbieżności celów gminy jako organizatora usług komunalnych oraz podmiotów je

świadczących.

Samorządy, zajmując się realizacją usług komunalnych, występują w dwóch

różnych rolach, przedsiębiorcy, który powinien być zorientowany na maksymalizację

zysku i reprezentanta interesów społeczności lokalnej, który musi uwzględniać

priorytety swoich wyborców.

Warunkiem wdrożenia rozwiązań rynkowych w gospodarce komunalnej jest

przezwyciężenie tej sprzeczności. Można to osiągnąć poprzez prywatyzację

przedsiębiorstw oraz skupienie się na roli regulatora - organizatora rynku lub klienta,

który kupuje usługi w ramach procedur określonych ustawą o zamówieniach

publicznych.

1.3. Cele restrukturyzacji sektora komunalnego

Wprowadzanie mechanizmów rynkowych do gospodarki komunalnej wynika

z dążenia do:

- poprawy jakości usług komunalnych,

- minimalizacji wydatków budżetowych przy niezmienionym zakresie i jakości usług,

- wyeliminowania wpływu czynników politycznych na decyzje gospodarcze,

- racjonalizacji konsumpcji niektórych dóbr i usług komunalnych poprzez eliminację

lub zmniejszenie dotacji lub subsydiów,

-zaangażowania kapitału prywatnego w inwestycje komunalne.

Osiągnięcie tych celów nie jest łatwe i wymaga świadomego kreowania

i utrzymywania przez gminę układów konkurencyjnych oraz regulacji przedsiębiorstw

działających w warunkach monopolu.

1.4. Rozwój infrastruktury

2 E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, ODDK sp .z o.o., Gdańsk 2002 r. , s. 461

Realizacja usług komunalnych wymaga zaplecza w postaci odpowiedniej

infrastruktury. W momencie rozpoczęcia reformy samorządowej gminy przejęły

mienie w niewielkim stopniu dostosowane do nowych wyzwań, wymagające

znacznych nakładów kapitałowych - zarówno w celu odtworzenia majątku zakładów,

które uległy zużyciu, jak i rozbudowy obiektów oraz modernizacji.

Obowiązek zapewnienia obywatelom dostępu do podstawowych urządzeń

infrastrukturalnych nie jest równoznaczny z obowiązkiem budowy sieci i urządzeń

infrastrukturalnych ze środków publicznych. Zadaniem samorządu jest

doprowadzeni do tego, aby takie urządzenia istniały, a mieszkańcy gminy mogli

z nich korzystać. Władze gminne mogą wypełniać swoją rolę tworząc warunki dla

działalności prywatnych podmiotów gospodarczych inwestujących środki w rozwój

infrastruktury na zasadach komercyjnych.

Na obecnym etapie procesu transformacji finansowanie inwestycji komunalnych

z kapitału prywatnego lub ze środków uzyskiwanych przez przedsiębiorstwa ma

znacznie marginalne. Kapitał zagraniczny stanowi niewielką część ogólnego kapitału

przedsiębiorstw komunalnych. W innych sektorach gospodarki zaangażowali się

poważni inwestorzy zagraniczni, z rożnych powodów omijając sektor usług

komunalnych. Warto zauważyć znaczny wzrost inwestycji zagranicznych w sektorze

energetycznym po wejściu w życie nowego prawa energetycznego

wprowadzającego niezależny system regulacji w sektorze (podwojenie w latach

1997-1999).

Zasadniczy ciężar związany ze sfinansowaniem wydatków na zakup lub

wytworzeniem materialnych składników majątku niezbędnych do realizacji zadań

samorządu spoczywa na budżecie gminy.

Gmina może finansować inwestycje komunalne z następujących żródeł:

- bieżących dochodów,

- pożyczek długoterminowych (do określonego ustawą procentu dochodów),

- dotacji celowych przekazanych przez rząd lub inne organy.

Głównymi partnerami samorządów w zakresie finansowania inwestycji są:

Fundusze Ochrony Środowiska (fundusz narodowy i wojewódzkie) oraz banki

komercyjne, fundusze inwestycyjne i zagraniczne agencje pomocowe.

Ceny usług na ogół ustalane są na poziomie zbyt niskim, aby umożliwić rozwój

przedsiębiorstwom. Inwestycje w celu rozwoju infrastruktury komunalnej

od początku polskiej transformacji stały się jednym z priorytetów władz gminnych.

2. Zmiany prawno-administracyjne po roku 1989

Proces przekształceń własnościowych i organizacyjno-prawnych sektora usług

komunalnych rozpoczął się wraz z reformą samorządową w 1990 r. Do tego czasu

usługi komunalne były realizowane przez przedsiębiorstwa działające w oparciu

o ustawę o przedsiębiorstwach państwowych, podlegające tzw. terenowym organom

administracji państwowej oraz zakłady budżetowe.

2.1. Przedsiębiorstwa działające w oparciu o ustawę o przedsiębiorstwie państwowym

W końcu lat osiemdziesiątych w naszym kraju funkcjonowało ponad 800

przedsiębiorstw zajmujących się realizacją usług komunalnych w oparciu o ustawę o

przedsiębiorstwach państwowych.

Zgodnie z tą ustawą organy przedsiębiorstwa (przede wszystkim rada

pracownicza - samorząd załogi) posiadają wiele uprawnień, które według prawa

cywilnego przysługują właścicielowi. Organ założycielski uzyskuje uprawnienia

majątkowe w stosunku do majątku przedsiębiorstwa dopiero w momencie jego

likwidacji.

Nowela do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach spowodowała,

że przedsiębiorstwa te z dniem 5 grudnia 1990 r. stały się właścicielami mienia

i użytkownikami wieczystymi gruntów gminnych.

Warto zauważyć, że obowiązujące prawo nakłada na omawiane przedsiębiorstwa

znaczne ograniczenia samodzielności, m.in.:

- statutowo określony rodzaj produkcji i usług,

- prawo władczego wkraczania organu założycielskiego w bieżące sprawy przedsię-

biorstw,

- prawo narzucania przedsiębiorstwom obowiązku realizacji określonych zadań

produkcyjnych i usługowych oraz związanych z tym zadań inwestycyjnych.

Ponieważ forma przedsiębiorstwa komunalnego działającego w oparciu o ustawę

o przedsiębiorstwach państwowych nie zawiera w sobie mechanizmów

proefektywnościowych właściwych gospodarce rynkowej, a silna pozycja samorządu

pracowniczego powoduje, że cele przedsiębiorstwa w zbyt dużym stopniu

podporządkowane są interesom pracowników, ustawodawca, wprowadzając reformę,

wypowiedział się przeciwko realizacji usług w tej formie, nakazując gminom wybór

nowej formy organizacyjno-prawnej dla prowadzonej działalności w określonym

ustawą później przesuwanym terminie.

2.2 Tworzenie własności komunalnej

Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej (art.45) samorządom przysługują prawa majątkowe (w tym prawo własności).

Podstawowym dla rozpoczynających się procesów komunalizacyjnych aktem

prawnym stała się (obok wspomnianej już ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie terytorialnym) ustawa z dnia 10 maja 1990 r., przepisy wprowadzające

ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Ustawa ta zawiera unormowania prawne określające charakter majątku

komunalnego i tryb jego nabywania przez gminy. Wyodrębnione na podstawie ww.

ustaw mienie komunalne obejmuje te składniki i uprawnienia majątkowe, które służą

zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnych i jednocześnie, ze względu na swój

przedmiotowy charakter i przestrzenny zasięg opartej na nich działalności

gospodarczej, zostały przekazane jednostkom samorządu terytorialnego.

Tworzenie sektora komunalnego następowało w dwojakiej postaci:

- z „mocy prawa”,

- w drodze przekazania mienia gminom, które o nie wystąpiły uzasadniając, że jest

im ono niezbędne do realizacji zadań własnych.

Jak już wspomniałem omawiana ustawa nałożyła na gminy obowiązek wyboru nowej

formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności wykonywanej dotychczas

przez przedsiębiorstwa działające w oparciu o ustawę o przedsiębiorstwie

państwowym .

Za zmianę formy organizacyjno-prawnej należy rozumieć taką sytuację, kiedy

działalność jest prowadzona dalej, lecz w nowej formie. Następuje wówczas zmiana

w znaczeniu podmiotowym, a nie przedmiotowym. Najogólniej rzecz biorąc, możliwe

są dwa rozwiązania:

- przekształcenie przedsiębiorstwa w spółkę,

- prowadzenie działalności w formie gospodarki pozabudżetowej, na podstawie

przepisów prawa budżetowego.

Niezależnie od tego gmina może zapewnić podaż usług komunalnych, zawierając

umowy cywilnoprawne na świadczenie usług z zewnętrznymi podmiotami (m.in.

z przedsiębiorstwami prywatnymi, które powstały w wyniku prywatyzacji podmiotów

komunalnych.

3. Formy organizacyjne jednostek sektora komunalnego

3.1. Spółki kapitałowe z udziałem gminy

Spółki kapitałowe z udziałem gminy (w tym także jednoosobowe spółki gminy),

funkcjonują na podstawie przepisów prawa handlowego, są odrębnymi osobami

prawnymi, działają we własnymi imieniu i na własne ryzyko. Mogą zaciągać kredyty

i pożyczki oraz ponosić odpowiedzialność cywilnoprawną za swoje zobowiązania.

Spółki gminy są równoprawnymi uczestnikami życia gospodarczego, a ich

struktura organizacyjna motywuje do bardziej efektywnego i racjonalnego

wykorzystania majątku w celu osiągania zysku. Za wyborem formy spółki przemawia

też przejrzystość funkcjonowania, jasno określone kompetencje organów spółki

i możliwość wyodrębnienia majątku służącego realizacji usług komunalnych.

Biorąc pod uwagę typowo komercyjny charakter spółek kapitałowych, dochody

z zysku stanowią potencjalne źródło dochodów gmin. Dochody te podlegają

opodatkowaniu na zasadach ogólnych.

Gmina jako właściciel lub współwłaściciel spółki działa poprzez swoje organy

na zasadach określonych w ustawie o samorządzie terytorialnym. Niezależnie

od tego gmina jako wspólnik lub akcjonariusz zachowuje wszelkie uprawnienia

będące konsekwencją przepisów prawa handlowego. Ciążą też na niej wynikające

stąd obowiązki. Jednym z podstawowych uprawnień jest prawo do zysku w spółce

lub dywidendy w spółce akcyjnej.

Forma spółki akcyjnej jest najbardziej odpowiednia dla działalności w większej

skali wymagającej znacznych nakładów. Proces jej tworzenia jest bardziej

skomplikowany niż spółki z ograniczona odpowiedzialnością.

Poważnym problemem utrudniającym pełne wykorzystanie formy spółki prawa

handlowego w gospodarce komunalnej są przepisy podatkowe praktycznie

uniemożliwiające przekazanie spółkom mienia służącego realizacji ich zadań.

Zgodnie z przepisami dotyczącymi VAT wniesienie majątku do spółki podlega

opodatkowaniu podobnie jak transakcja sprzedaży tego majątku. W celu uniknięcia

opodatkowania gminy tworzące spółki nie przekazują majątku spółkom, lecz jedynie

zlecają zarządzanie majątkiem, który pozostaje mieniem gminy. W efekcie

z kalkulacji cen i kosztów świadczonych usług wypada amortyzacja Wymusza to

ustalanie cen na zaniżonym poziomie i konieczność finansowania inwestycji

odtworzeniowych i rozwojowych bezpośrednio z budżetu gminy, co prowadzi

do niejawnego subsydiowania usług komunalnych, a tym samym zmniejszenia

udziału opłat za usługi w pełnych kosztach ich świadczenia 3 .

3.2 Zakład budżetowy

Zgodnie z ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (wcześniej

zagadnienia te regulowało prawo budżetowe z roku 1991) samorządy mogą

stosować następujące formy gospodarki pozabudżetowej:

- środki specjalne,

- gospodarstwa pomocnicze,

- zakłady budżetowe.

3 E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, ODDK sp .z o.o., Gdańsk 2002 r., s. 463-464

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: