1.Legitymizacja władzy politycznej
- sprowadza się do prawowitości tej władzy, czyli uprawnienia rządzących do podejmowania wiążących decyzji, przy równoczesnej aprobacie rządzonych
-wynika z akceptacji sposobu przejawiania się nadrzędności i podporządkowania w sferze polityki oraz uznania autorytetu rządzących
- opiera się na czynnym, dobrowolnym przyzwoleniu rządzonych – wyklucza przemoc i strach jako dominujące źródło podporządkowania
Legitymizacja normatywna
- dana grupa doszła do władzy i ją sprawuje zgodnie z zasadami przyjętymi w konstytucji państwa i innych aktach prawnych
- a) dojście do władzy b) sposoby sprawowania władzy
- formalistyczne podejście do legitymizacji władzy
Legitymizacja społeczna
- przeświadczenie, że dana grupa rządząca (sposób…) uchodzą w opinii społecznej za uprawnione, należyte, godne akceptacji
- uznanie dwóch działań a) grupy rządzącej b) sposobu sprawowania władzy
Punkt widzenia politologii amerykańskiej:
Legitymizacja ideologiczna
- akceptacja głównych zasad, według których władza jest zorganizowana w systemie politycznym i rozprzestrzeniona
- a) określenie celów i podstawowych zasad systemu, czyli swego rodzaju wartości systemu
- b) wyróżnienie tych ideałów, celów i zasad, które pomagają w interpretacji przeszłości, tworzą podstawę do ocen teraźniejszości, wyznaczają wizję przyszłości
Legitymizacja strukturalna
- przekonanie o prawowitym, legalnym i praworządnym charakterze norm reżimu politycznego
- akceptacja społeczna dla panującego porządku prawnego (legitymowanej w jego zakresie pozycji instytucji)
- normy prawne nie mają absolutnej zdolności do legitymowania instytucji, mogą się zmieniać i legitymizować nowe instytucje
Legitymizacja personalna
- szacunek dla konkretnych osób sprawujących funkcje publiczne
- istotne zachowania osób pełniących funkcje publiczne, ich sposób politycznego działania oraz osobowość
- legitymizacja silniejsza pozwala organom władzy nawet naruszać normy reżimu politycznego i zmieniać ustalony tryb działania przez system
- przywiązanie do przywódców może się wiązać z przenoszeniem uczuć legitymizacyjnych na nowy reżim i nawet struktury władzy
- l.p. pomaga w stabilizowaniu zmian, jakim podlega system
Spójność legitymizacyjna na wszystkich poziomach zwiększa rozmiar poparcia niezbędnego dla systemu
Według D. Beethema:
L. jest zgodna z ustalonymi regułami
Reguły te znajdują usprawiedliwienie w przekonaniach, zarówno sprawujących władzę, jak i podporządkowanych
Istnieje czynne przyzwolenie ze strony podporządkowanego na zależności władcze – przyzwolenie wyrażające się w konkretnych zachowaniach
Podział według Maxa Webera
Legitymizacja legalna
- posłuszeństwo wynika z faktu istnienia prawa stanowionego i przestrzegania go przez reprezentantów władzy
Legitymizacja tradycyjna
- moc wiary w świętość istniejących od dawna porządków i potęgi panujących
- odziedziczony status społeczny jest głównym źródłem sprawowania władzy politycznej
- zakres władzy rozkazodawczej panującego (pana) wyznaczony jest przez tradycję
- prawowitość wymuszają władcy na podstawie przyjętych obyczajów
- typem władzy tradycyjnej jest władza patriarchalna
Legitymizacja charyzmatyczna
- związana jest z uczuciowym oddaniem osobie pana oraz uznania dla jego niezwykłych talentów (charyzma)
- zdolności magiczne, bohaterstwo, moc ducha i mowy
- osoba przywódcy obdarzona mocami nadzwyczajnymi – jako podstawa istnienia porządku społecznego
- władza proroków, bohaterów wojennych, wielkich demagogów
Zasada równowagi i hamowania (checks and balances)
- przyjęta na gruncie amerykańskim
- separacja władz
- nie ma konstytucyjnych mechanizmów związanych z ingerencją jednej władzy do drugiej
- organy władzy mogą się skutecznie blokować; przetargi i negocjacje – aby doprowadzić do kompromisu
W systemie europejskim
- podział i równowaga – w oparciu o współdziałanie władz
- uzupełnianie i wspieranie np. inicjatywa ustawodawcza
4. Funkcje władzy politycznej i jej sprawowanie.
a)Funkcja integracyjna
- związana z nadrzędnymi wartościami i interesami podmiotów polityki
- zapewnienie stabilizacji i normalności funkcjonowania systemu politycznego
- rozwiązywanie konfliktów związanych ze sprzecznymi interesami różnych grup społecznych
- integracja – władza polityczna musi zachowywać się aktywnie – różne działania dla zespalania grup społecznych
- integracja polityczna w zakresie całości terytorialnej, współżycia grup ludzkich, przestrzegania zasad organizacji i funkcjonowania organizmów społecznych
- działania integracyjne związane z systemem ekonomicznym, systemem kulturowym i innymi dziedzinami życia społecznego
- wspólny rynek, rozpowszechnianie wartości kulturowych wzmacniających tożsamość wspólnot politycznych
Konkurencyjne ośrodki władzy politycznej
- niebezpieczeństwo działań dezintegracyjnych i podział wspólnoty
b)Funkcja dystrybucyjna
- narzucanie kryteriów i regulacji podziału dóbr materialnych i niematerialnych pomiędzy podmioty
- rozdział polityczny stanowisk (aparat rządzenia, nagrody odznaczenia, tytuły honorowe)
- rozprowadzanie różnego rodzaju dóbr i wartości wytworzonych poza systemem politycznym
- duże znaczenie budżetu państwa – kreacja władzy państwowej – wpływ różnych podmiotów polityki
- centralny regulator i koordynator postanowień – godzenie sprzecznych potrzeb i interesów społecznych wielu podmiotów polityki
- sprawy socjalne – ważna rola w łagodzeniu konfliktów społecznych
- prawo – ustalanie reguł i procedur wykonania decyzji; zmiany – częste nowelizacje; dopasowywanie regulacji krajowych do zasad wspólnot międzynarodowych – proces zbliżania narodów
c)Funkcja ochronna
- zapewnienie zewnętrznego bezpieczeństwa systemu społecznego w otoczeniu międzynarodowym
- bezpieczeństwo wewnętrzne – trwałość systemowych reguł i mechanizmów gwarantujących stabilność pozycji podmiotu władzy politycznej
- działania w ramach polityki zagranicznej - stosunki między systemami różnych państw i narodów
- zapewnienie bezpieczeństwa zbiorowości ludzkiej, jednostek
d)Funkcja strukturotwórcza
- tworzenie różnych form organizacyjnych – umożliwienie innym podmiotom politycznym udział w życiu politycznym
- bezpośrednie lub pośrednie wpływanie na procesy decyzyjne w systemie politycznym
- sprawowanie władzy – domena wąskich grup społecznych
- podziały społeczne – stopień dostępu do władzy politycznej (sprawowanie bezpośrednie lub wpływ na władzę)
- dojście do władzy nowych grup społecznych – np. poprzez wykształcenie
Władza polityczna spełnia funkcje poprzez różne działania publiczne. Wśród tych najważniejszych należy wymienić:
a)tworzenie i modyfikacja struktur, które tworzą porządek prawno – normatywny obowiązujący podmioty polityczne
b)wydawanie aktów normatywno – prawnych pod różnymi nazwami (ustawy, dekrety, rozporządzenia) jako podstawy działania podmiotów
c)określanie zakresu działania poszczególnych instytucji i organów państwowych, aby zachować podział działań i uniknąć nakładania się kompetencji
d)obsadzanie stanowisk publicznych w instytucjach i organach państwowych oraz stwarzanie im sprzyjających warunków aktywności
e)zabezpieczenie warunków materialnych i organizacyjnych działań publicznych
Sprawowanie władzy politycznej
- podejmowanie decyzji politycznych i realizacja tych decyzji
- rządzenie i zarządzanie – czyli administrowanie ludźmi i rzeczami
Według W. Pietrasa rządzenie związane jest z czterema typami decyzji
decydowanie – co jest treścią interesów poszczególnych grup społecznych w danych warunkach (konkretyzacja interesów)
decydowanie – kompetencje różnych podmiotów (zakres realizacji interesów o skonkretyzowanej treści)
decydowanie – cele, dla których możliwe jest użycie społecznego zasobu środków przymusu oraz do ich dyslokacji
decydowanie – skład personalny grup podejmujących i egzekwujących decyzje w poszczególnych zakresach
Elementy sprawowania władzy
Zarządzanie:
- administrowanie – przedłużenie rządzenia
- konkretyzacja ogólnych działań rządzenia i wykonawstwo decyzji rządzenia
Programowanie działania
- opracowanie projektów wizji rozwojowej różnych dziedzin życia publicznego
- projekty aktów działania politycznego
- propozycje decyzji różnych innych rozwiązań z zakresu działania publicznego
- specjaliści i eksperci poszczególnych dziedzin życia publicznego
Tworzenie struktur i organizacji instytucjonalnych (administracji)
- powoływanie odpowiednich instytucji zarządzania
- określanie zakresu ich działania
- powoływanie zespołów pracowniczych, wyposażenie w środki materialne i techniczne
- powstają akty rządzące w dostosowywaniu do realizowanych celów i zadań systemu politycznego
5.Organizacja władzy państwowej
Aparat państwowy
a)Kryterium podmiotowe (A. Burda)
„zespół ludzi w szczególny sposób zorganizowany, spełniający w określonym trybie zadania państwowe i wyposażony w tym celu w specyficzne środki stosowania przymusu”
- organizacja aparatu, tryb działania, rodzaj stosowanych środków przymusu – unormowane przepisami prawa
- celowo zorganizowany, części wyodrębnione funkcjonalnie
- określone komórki z zadaniami państwowymi
b) Kryterium przedmiotowe (A. Łopatka, S. Zawadzki)
„ogół odpowiednio ze sobą powiązanych organizacyjnie organów państwowych wraz z obsługującymi je urzędami i oddanymi do ich dyspozycji formacjami zbrojnymi oraz ogół zakładów i przedsiębiorstw państwowych”
- jednostki organizacyjne w kraju i za granicą – przedstawicielstwa dyplomatyczne, konsularne, handlowe, kulturalne
- organizacja hierarchiczna
- rozbudowany i skomplikowany
- wielkość – zależna od różnych czynników – wielkość państwa, struktura organizacyjna, cele i zadania organizowane w państwie
Modele aparatu państwowego
Model centralistyczny
- centralne organy państwowe (jeden organ) zastrzegają sobie maksymalną liczbę spraw zależnych od ich decyzji
- organy niższe aparatu państwowego – jako jednostki pośredniczące; przygotowanie spraw; dostarczanie informacji potrzebnej do podjęcia decyzji
- praktycznie – jako biura organów centralnych
Model zdecentralizowany
- organy usytuowane niżej centralnych posiadają maksimum uprawnień do podejmowania decyzji
- organy centralne mają zastrzeżone uprawnienia do kontroli i nadzoru; ogólne sprawy zarządzania państwem
a) model zdecentralizowany – administracyjny
- organy niższe mają duże uprawnienia
- władze centralne mogą wpływać na sposób załatwienia sprawy
- ograniczona samodzielność organów państwowych (pewne możliwości działania)
b) model zdecentralizowany – samorządowy
- organy lokalne posiadają kompetencje w określonym zakresie spraw
- władze centralne – ingerencja – jako nadzór prawny – uchylanie działania organu lokalnego, zaskarżenie do sądu administracyjnego
Nie istnieją modele wzorcowe
- niektóre piony organów państwowych organizuje się w sposób bliższy modelowi centralistycznemu (administracja specjalna, prokuratura) inne w modelu zdecentralizowanym (organy samorządu terytorialnego)
6.Rodzaje organów państwowych
I Struktura organizacyjna organu państwowego
a) Organy jednoosobowe
- władza publiczna w rękach jednej osoby
- decyzje jednej osoby i odpowiedzialność
- prezydent, minister, wojewoda
b) Organy wieloosobowe
- organy kolegialne; wiele osób
- wspólne decyzje, solidarna odpowiedzialność
- parlamenty, rady gminy
- wyrażanie różnych opinii, spojrzenie wielostronne, debata
II Zakres terytorialny działania organów
a)Organy centralne
- funkcje w skali całego państwa
- pozycja organów jest zróżnicowana
- organy przedstawicielskie (parlamenty) – organy wykonawcze (rząd)
- naczelne organy administracji – rząd i ministrowie; niżej – urzędy centralne
b) Organy terenowe
- organy administracji państwowej – terenowe organy administracji ogólnej (wojewoda) i terenowe organy administracji specjalnej (kurator)
- organy samorządowe – rada gminy, wójt – funkcje administracji lokalnej
III Powierzane zadania, spełniane funkcje, rola pełniona w mechanizmie działania państwa
a)Organy o kompetencji ogólnej
- parlament, rada gminy, rada ministrów
b) Organy o kompetencji branżowej
- minister, kurator, naczelnik urzędu skarbowego
IV Sposób powoływania
a)Organy pochodzące z wyboru
- z reguły organy przedstawicielskie
b) Organy pochodzące z nominacji
- wyznaczenie osoby (osób) na określone stanowisko
- jednoosobowe (wojewoda), wieloosobowe (rząd)
c) z dziedziczenia
- współcześnie coraz rzadziej
- określone zasady konstytucyjne, akty prawne, normy zwyczajowe
7.Kierunki działalności organów państwowych
Prawodawstwo. Wykonawstwo. Wymiar sprawiedliwości. Kontrola
a)Prawodawstwo
I stanowienie podstaw ustrojowych państwa w formie aktu zasadniczego konstytucji lub ustawy konstytucyjnej
II stanowienie podstaw ustrojowych organizacji i działania organów państwowych w formie ustaw
III stanowienie materialnych podstaw prawnych funkcjonowania organów państwowych w formie ustaw
- określone dziedziny stosunków społecznych – np. ochrona środowiska
IV stanowienie materialnych podstaw prawnych natury norm generalnych postępowania obywateli i stosunków między organami państwa i obywatelami w formie kodeksów i ustaw
- np. kodeks cywilny
b)Wykonawstwo
- organizacja działalności państwa
- charakter wykonawczo – zarządzający; opary na aktach ustawodawczych
- organizowanie życia społecznego, gospodarczego , kulturalnego kraju oraz zabezpieczenie praw i wolności obywatelskich
- organy administracji państwowej
- aparat administracyjny państwa – działania o charakterze wykonawczym i zarządzającym
- dualizm administracji – administracja rządowa i samorządowa
- duża specjalizacja w ramach administracji
c)Wymiar sprawiedliwości
- rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów prawnych (sprawy cywilne, karne, administracyjne, ubezpieczeniowe, pracy, konstytucyjne, międzynarodowe) – sądy powszechne
- istnieją sądy szczególne (wojskowe)
- monopol w rozstrzyganiu sporów prawnych
d)Kontrola
- ocena określonego stanu rzeczy w myśl obowiązującego prawa
- wykrycie nieprawidłowości
- zasady kontroli – bezstronna, kompetentna, efektywna
- kryteria kontroli – legalność i celowość
- rodzaje kontroli – wstępna, faktyczna, następna (po dokonaniu określonego działania)
- lub wewnętrzna i zewnętrzna
8.Administracja publiczna w państwie
Rodzaje administracji ze względu na polityki państwie
Redystrybucja i polityka socjalna
- w większości wypadków charakteryzuje działanie administracji scentralizowanej, jednolitej, powszechnej i standardowej, opartej na rozbudowanej schematycznej biurokracji, podlegającej silnym naciskom ideologicznym ze strony partii politycznych oraz silnym naciskom grup interesu
Polityka rozwojowa
- powinna być realizowana w sposób zdecentralizowany
- ma charakter punktowy – dotyczy w różnym stopniu różnych obszarów – i często lokalny
- odnosi się do pojedynczych przypadków
- podstawą dla niej jest poszukiwanie partnerów także poza strukturami władzy publicznej (partnerstwo publiczno – prywatne; partnerstwo obywatelskie)
- poddawana naciskom politycznym związanym z różnymi interesami np. partyjnymi
Polityka regulacyjna
- wymaga odpowiedniego umocowania ustawowego, jak i efektywnej biurokracji
- podlega przetargowi interesów oraz naciskom ideowym partii politycznych
- może mieć charakter scentralizowany oraz lokalny
Polityka rdzenia
- powinna mieć charakter ponadpartyjny – wynika z racji stanu państwa
- jest powszechna (narodowa) i scentralizowana; standardowa i systematyczna
Żaden współczesny, w pełni rozwinięty system polityczny nie może osiągnąć wysokiego poziomu wewnętrznej spójności bez nowoczesnej administracji
- administracja publiczna, jako narzędzie zarządzania państwem, powinna stanowić funkcjonalny mechanizm wspomagania demokratycznej polityki
- ciągłe reformy struktur administracji publicznej – częste niezadowolenie społeczne z funkcjonowania administracji w państwie („biurokracja”)
- współczesny model demokracji różni się od klasycznych
Klasyczny model biurokracji – Max Weber
- rozważania o biurokracji powiązał z jej znaczeniem jako niezbędnego narzędzia panowania racjonalnego
- stworzył „typ idealny” sztabu administracyjnego z wyznacznikami – reguły, kompetencje, organy, hierarchia, fachowość, profesjonalizacja i dokumentacja
Konieczne
- działanie struktur państwa opierać się powinno na ciągłym zobowiązaniu do przestrzegania ustanowionych zasad prawnych będących zarówno regulacjami technicznymi, jak i normami (reguły)
- procedowani urzędowe oparte powinno być na podziale zadań (kompetencje)
- organ z określonymi kompetencjami
- struktura organów – instancyjność, nadzór i kontrola; możliwość skargi; drogi odwoławcze od decyzji (hierarchia)
- fachowe (prawnicze) wykształcenie urzędników
- działania urzędowe muszą znajdować potwierdzenie w aktach; wydawanie poleceń na piśmie (dokumentacja)
- realizacja przez „biurokratyczny sztab administracyjny” – kierownik (z wyboru; sukcesja) oraz armia pojedynczych, indywidualnych biurokratów
Wnioski z modelu weberowskiego
a)oparcie działania na formalnych kompetencjach
- określenie zakresu i zasad administracyjnego egzekwowania władzy przez reguły, które wyznaczają jego zadania, odpowiedzialność, regularność czynności urzędowych, planowość i decydują o kwalifikacjach niezbędnych
b) działanie w kontekście hierarchii urzędowej i instancyjności
- urzędnicy pracują w stałych relacjach podrzędności i nadrzędności
c) obowiązek stałego dokumentowania swoich działań
- konieczność powołania biura – miejsca gromadzenia, przechowywania, tworzenia i wydawania dokumentów
d) założenie posiadania przez urzędnika wyszkolenia fachowego
- specjalizacja w administracji
- formalizm administracyjny (potwierdzenie wykształcenia przez standardowe egzaminy, dyplomy i tp.)
e) wyłączność
- praca w biurokracji urzędnika określa cały kontekst życie – jest źródłem jego utrzymania, określa jego pozycję społeczną wprowadza istotne ograniczenia w życiu pozaurzędowym (np. przepisy antykorupcyjne)
f) „rzemieślniczy” charakter pracy urzędniczej
- znajomość czynności urzędowych zdobywa się poprzez doświadczenie posługiwania się nimi oparte na wcześniejszej wiedzy
- jako szczególny rodzaj kunsztu
Wyznaczniki reform administracji publicznej
- istotne zmiany w XX w. i na początku XXI w.
Przeobrażenia sytuacji międzynarodowej i zmiany w postrzeganiu wagi poszczególnych funkcji państwa
- transformacja w państwach bloku wschodniego po 1989 r. – budowa ustroju demokratycznego (gwarancje wolności, sprawiedliwości, dążenie do dobra wspólnego)
a)Współzależność państw
- dwa równoległe procesy – globalizacja i integracja gospodarcza – wzajemnie się warunkują, jednocześnie stanowią swoje uzupełnienie
- integracja – Unia Europejska, NAFTA – ma obronić interesy partykularne przed globalizacją na zasadzie mechanizmu działającego według tej samej logiki (ponadnarodowej)
- globalizacja oznacza wzmożoną konkurencję między systemami politycznymi i gospodarczymi oraz dużo większa otwartość na zewnętrzne wstrząsy pochodzące ze źródeł, które znajdują się poza kontrolą państwa
- państwa musza zbudować taki system administracji publicznej, by był on efektywny, minimalizujący koszty – podnoszący konkurencyjność, zdolny do szybkiej reakcji i kompatybilny z zachowaniami rynkowymi
- wyzwanie zbudowania wspólnej przestrzeni administracyjnej – funkcjonalność prowadzonych polityk
- nacisk harmonizacynjy w krajach członkowskich, przyjmowanie kompatybilnych procedur
- rozbudowa poziomych struktur biurokratycznych
- problem nowego modelu suwerenności
b) Żądania partycypacyjne i demokratyzacyjne
- naciski społeczeństw na powiększenie ich udziału w sprawowaniu władzy
- różny charakter nacisków – ideowy, gospodarczy, technokratyczny, obywatelski, populistyczny
- presja na reformy decentralizacyjne, tworzenie biurokracji otwartej i przejrzystej
c) Kryzys państwa dobrobytu
- recesja, zmiany demograficzne (proces starzenia się społeczeństw), podwyższona presja konkurencyjna
- rozbudowane oczekiwania obywateli – funkcja socjalna państwa (renty, emerytury, zasiłki, opieka zdrowotna) – wzrost kosztów, droższe technologie
- rozbudzone oczek...
Msyogi