Władysław Czapliński
III filar Unii Europejskiej —
3 • Współpraca Sądowa i Policji
w Sprawach Karnych
Literatura:
E. Denza, The Intergoyernmental Pillars ofthe European Union, Oxford 2002. A. Gruszczak, I Filar Unii Europejskiej po Tampere: wnioski i perspektywy, Studia Europejskie” 2000, nr 3, s. 87 i nast.; H. Labayle, Un espace de libertó, dc securitć et dc justice, RTDE 1997, nr 4, s. 813 i nast.; F. Merli (Hrsg.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und die Osterweiterung der Europóischen Union, Dresden 2001; J. Monar, Die Entwicklung des „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Perspektiyen nach dem yertrag von Amsterdam und dem Europiiischen Rat von Tampere, „Integration” 2000, s. 18 i nast.; P. Ch. Mi.iller-Graff, Institutionnelle und materielle Reformen in der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, w: W. Hummer (Hrsg.), Die Europńische Union nach dem yertrag von Amsterdam, Wien 1998, s. 259 i nast.; S. Peers, EUJustice aud Home Affairs Law, Harlow 2000; P. Twomey, Constructing a Secure Space: The Area of Freedom, Securi ty and Justice, w: D. O”Keeffe, P. Twomey (eds), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford 1999, S. 351 i nast.; E. Zielińska (red.), Prawo Wspólnot Europejskich a prawo polskie. Dokumenty karne, Warszawa 1999; R. Zott, Der rechtliche Rahmen der innen— und justizpolitischen Zusammenarbeit in der Europóischen Union, Frankfurt/M. 1999; J. De Zwaan, M. Vrouenraets, The Future of the Third Pillar: An Eyaluation of the Treaty of Amsterdam, w: T. Heukeis, N. Blokker, M. Brus (eds), The European Union after Amster dam. A Legal Ana The Hague 1998.
5.1. Początki współpracy — układy z Schengen
Genezy współpracy w zakresie Spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości (policyjnej i sądowej) należy szukać w końcu lat siedemdziesiątych, kiedy to właściwi ministrowie państw członkowskich WE podjęli działania zmierzające do ograniczenia i zwalczania terroryzmu i przestępczości zorganizowanej. Współpraca ta została następnie zintensyfikowana w związku z zamiarem zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych i połączonej z tym konieczności wzmożenia zwalczania przestępczości na granicach zewnętrznych.
Znaczącym etapem w historii współpracy imigracyjnej, policyjnej i sądowej pomiędzy państwami członkowskimi stało się zawarcie przez państwa Beneluksu, RFN i Francję porozumień z Schengen. Były to dwie umowy międzynarodowe, z których wcześniejsza, podpisana 14 czerwca 1985 r. miała charakter programowy i wytyczała główne kierunki współpracy pomiędzy stronami; dru ga natomiast, zawarta 19 czerwca 1990 r. stanowiła realizację umowy wczc śriiejszcj i przewidywała konkretne działania stron w zakresie imigracji, azylu, współpracy sądowej i współpracy policyjnej. Umowa wykonawcza określała zasady współpracy w zakresie polityki wizowej i zasad przekraczania granic zewnętrznych obszaru objętego porozumieniem, wprowadziła zasadę wła ściwości jednego państwa do rozpatrywania wniosków azylowych, przewidywa ła znaczące uproszczenie współpracy administracyjnej i sądowej, a także stanowiła podstawę dla utworzenia tzw. systemu informacyjnego, to jest scentra lizowanego systemu informatycznego, składającego się z komputera w Strasbur gu, połączonego z siecią komputerów narodowych, a służącego zbieraniu informacji pomocnych w zwalczaniu nielegalnej imigracji i przestępczości
Porozumienia z Schengen były pomyślane od początku jako zaczątek systemu współpracy pomiędzy państwami członkowskimi WE. Częściowa realizacja decyzji schengeńskich nastąpiła już w Traktacie z Maastricht i przyjmowanych na jego podstawie instrumentach unijnych. TA włączył porozumienia z Schengen i ca łe cłcquis wydane na ich podstawie do prawa UE, co formalnie nastąpiło na pod stawie protokołu B. 2 do TA oraz decyzji Rady z 20 maja 1999 r. Postanowienia dotyczące włączenia porozumień z Schengen do prawa UE są in teresujące również ze względu na szczególne rozwiązania dotyczące Wielkiej Bry tanii i Irlandii oraz Danii, a także włączenie państw nieczłonkowskich — Norwegii i Islandii
5.2. Regulacja prawna III filara
TUE w istotny sposób zmienił optykę współpracy w sferze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości Wymienił on w art. K.1.1—9 (obecnie Tytuł VI —. art. 29—42) najważniejsze dziedziny, zasady i formy tej współpracy: politykę azylową, zasady przekraczania granic zewnętrznych UE przez osoby fizyczne oraz środki kontroli tych granic, politykę imigracyjną i politykę wobec obywateli państw trzecich (w szczególności warunki poruszania się takich osób na teryto riach państw członkowskich, warunki pobytu, włączając dostęp do zatrudnienia oraz zwalczanie nielegalnej imigracji i nielegalnego zatrudnienia), zwalczanie narkomanii, zwalczanie przestępczości międzynarodowej, współpracę sądową w sprawach cywilnych i karnych, współpracę celną oraz współpracę policyjną, w tym zwłaszcza zwalczanie terroryzmu, przemytu narkotyków i innych form przestępczości międzynarodowej, wymianę informacji policyjnych poprzez utwo rzenie Europejskiego Biura Policji (Europolu).
Wyliczenie dziedzin współpracy wydawało się twórcom Traktatu konieczne ze względu na fakt, że należą one w poszczególnych państwach do kompetencji różnych organów. Nie należy natomiast wysnuwać wniosku, że współpraca była ograniczona tylko do dziedzin wyliczonych w art. K TUE, w istocie przepis ten obejmował całość zagadnień spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Inaczej niż w I filarze (w sferze wspólnotowej), współpr;n w III filarze miała charakter międzyrządowy i posługiwała się formami charakt
rystycznymi dla prawa międzynarodowego, a nie dla prawa wspólnotowego. Kun kluzja ta pozostaje, pomimo pewnych zmian wprowadzonych zwłaszcza przez „IA.
5.2.1. Rola instytucji w funkcjonowaniu III filara
TUE wprowadził dla wszystkich dziedzin, które obejmuje integracja państw człon kowskich, jednolite ramy instytucjonalne.
5.2,1.1. Rada Europejska
Rada Europejska (szefowie państw i rządów oraz Przewodniczący KE) powin na nadawać impulsy i określać podstawowe kierunki działań i wytyczne w tuj mierze.
5.2.1.2. Rada UE
Najważniejszym organem kierującym pracami Unii w sferze III filara jest Rada UE, określana w tym przypadku jako Rada do spraw sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Decyzje Rady zapadają jednomyślnie, aczkolwiek w pewnych sytuacjach możliwe jest stosowanie głosowania większościowego. Organizację prac Rady powierzono generalnie na gruncie prawa unijnego CC) REPER. Bieżącymi pracami Rady w sferze III filara zajmował się, przygotowywal i wprowadzał w życie Komitet Koordynacyjny, złożony z wysokich funkcjona riuszy poszczególnych państw członkowskich, zwany potocznie Komitetem K. 4 (nazwa pochodzi od numeru przepisu TUE, który jest podstawą utworzenit tego organu, określa jego skład i kompetencje). Podlegały mu trzy grupy kieru jące: do spraw imigracji i azylu; bezpieczeństwa i praworządności, współpracy policyjnej i celnej oraz współpracy sądowniczej. Przeniesienie spraw migracyjnych I azylowych do I filara (ich „uwspólnotowienie”) spowodowało konieczność zmiany struktury grup kierujących. W celu bieżącego zarządzania utworzono trzy instytucje: Grupę Strategiczną do Spraw Migracji, Granic i Azylu; Grupę Wy ższych Funkcjonariuszy do Spraw Azylu i Migracji oraz Komitet do Spraw Pr wa Cywilnego. W zakresie Współpracy Sądowej i Policyjnej w Spraw Karnych utrzymano dotychczasowe organy pomocnicze.
W praktyce podział zadań pomiędzy COREPER i Komitetem K. 4 był nieja sny i prowadził do nieporozumień. Sytuacja uległa zmianie w związku z „uwspólnotowieniem” znaczącej części dawnego III filara, to jest przeniesk niem wielu kwestii jako tzw. środków towarzyszących swobodnemu przepływuwi osób (ficinkiug mecisures) do I filara. Wzrosło znaczenie COREPER kosztem Komitetu art. 36 (dawnego Komitetu K. 4), którego kompetencja została ograniczona do I filara w kształcie nadanym przez TA.
5.2.1.3 Komisja Europejska
W specyficzny sposób — w porównaniu z I filarem — zostały uregulowane kom petencje pozostałych instytucji wspólnotowych. Jakkolwiek KE została włączona przez Traktat z Maastricht do współpracy międzyrządowej, jej uprawnienia zo stały ograniczone do wskazywania nowych kierunków współpracy i pomocy w ich realizacji Natomiast nie miała ona monopolu inicjatywy ustawodawczej ani też nie spoczywała na niej odpowiedzialność za realizację wyznaczonych za dań. TA rozszerzył uprawnienia KE, która uzyskała na równi z państwami człon kowskimi prawo inicjatywy ustawodawczej W ramach KE została powołana w 1999 r. nowa Dyrekcja Generalna do Spraw Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.
5.2.1.4. Trybunał Sprawiedliwości
ETS nie uzyskał początkowo żadnych kompetencji w zakresie III filara, aczkol wiek nie wykluczano, że jurysdykcja jego może wynikać z konwencji zawieranych w ramach tej współpracy. Wprowadzony na mocy TA art. 35 TUE zmodyfikował tę sytuację, powierzając ETS pewien zakres jurysdykcji w odniesieniu do III fila ra. Kompetencja sądów do zadawania pytań w trybie prejudycjalnym jest uzależ niona od zaakceptowania jej przez państwa członkowskie w odpowiedniej deklaracji W trybie art. 234 TWE Trybunał może dokonywać wykładni oraz badać ważność decyzji i decyzji ramowych, oraz interpretować konwencje mię dzynarodowe. Nie ma natomiast prawa badania legalności i proporcjonalności działań służb policyjnych i innych w poszczególnych państwach członkowskich.
5.2.1.5. Parlament Europejski
PE powinien być jedynie informowany i konsultowany w sprawach współpra cy sądowej i spraw wewnętrznych. Wyjątkowo w sprawach, w których koniecz ne jest sfinansowanie określonych inicjatyw, może uzyskać większy wpływ. W praktyce konsultacje miały zwykle charakter cx post. Jedyna realna możliwość uzyskania przez PE informacji na temat funkcjonowania Tytułu VI TUE powstaje w związku z coroczną debatą nad sprawozdaniem Rady. Pewne możliwości otwiera działalność Komitetu do Spraw Kontroli Budżetowej, co pozwała PE na
sprawowanie nadzoru nad wszelkimi środkami służącymi zwalczaniu przcsL w na szkodę interesów finansowych WE. TA nakazał Radzie zasięganie opinii „I. w odniesieniu do wszystkich środków wiążących, przyjmowanych w ramach II filara na podstawie art. 34 ust. 2 TUE (tj. decyzji ramowych, decyzji i konweii cji wymagających ratyfikacji). Ponadto PE zachował prawo do uzyskiwania inloi macji ze strony Prezydencji i KE, uprawnienie do kierowania pod adresem Rady pytań i zaleceń oraz do wysłuchania corocznego sprawozdania. Zgodnie z art. I .„ TUE, przeniesienie dalszych spraw do kompetencji WE również wymaga zgody [ Wreszcie pozycja PE została wzmocniona poprzez nową regulację dotyczącą hit- dżetu. Wydatki związane z I filarem w zasadzie powinny być opłacane z budż” tu WE chyba, że Rada jednogłośnie zdecyduje inaczej. Oznacza to odwrócenie regulacji wprowadzonej przez Traktat z Maastricht.
.2.2. Instrumenty prawne
Traktat z Maastricht wprowadził w III filarze specyficzne instrumenty praw ne. Najczęściej używanymi są wspólne stanowisko i wspólne działanie, od powiadające generalnie analogicznym środkom funkcjonującym w II filarze. Szczególny charakter mają w dziedzinie współpracy pomiędzy państwami człon kowskimi w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości konwei cje międzynarodowe.
TA zmodyfikował tę strukturę, eliminując wspólne działania i wprowadzaj1( w ich miejsce do prawa UE dwa nowe środki prawne: decyzje oraz decyzje r mowe (obecny art. 34 ust. 2 TUE).
Dwa pierwsze instrumenty powinny być przyjmowane jednomyślnie. Głosu wanie kwalifikowaną większością głosów (54 z 76 głosów w Radzie oraz akcc”p tację ośmiu państw członkowskich) przewidziano jedynie dla środk wykonawczych w stosunku do wspólnego działania, pod warunkiem wszelako, ż taki właśnie tryb zostanie uzgodniony jednomyślnie przez przedstawicieli wszys kich państw członkowskich.
5.2.2.1. Wspólne działania i wspólne stanowiska
Wspólne działanie może przybierać najróżniejsze formy — Rada zachowuje [ swobodę decyzji i elastyczność niezbędną dla reagowania na bieżące wyzwani Można podać w zasadzie jedynie dwa ograniczenia swobody przyjmowania wska zanych tu środków.
Pierwszym jest zasada subsydiarności, sformułowana w art. 2 TUE w odn ie sieniu do całego traktatu — wspólne działanie może być przyjęte tylko wtedy, gd UE może osiągnąć zamierzony cel lepiej niż poszczególne państwa członkowski działające w pojedynkę lub grupowo. Należy jednak pamiętać, że ponieważ i I wszystkie akty w zakresie III filara mają być przyjmowane jednomyślnie, oceit zastosowania zasady subsydiarności będzie stosunkowo trudna.
Drugim ograniczeniem jest zgodność przyjmowanych instrumentów z acquis communoutaire. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pomimo wskazanych tu powiązań z systemem prawa wspólnotowego akty przyjmowane w ramach I filara pochodzą od państw członkowskich, a nie od UE.
Należy przy tym zauważyć, że w istocie wspólne stanowiska i wspólne dzia łania zdecydowanie wykraczają poza ramy prawne, dla których zostały pierwot nie sformułowane (biorąc pod uwagę art. K. 9, obecnie art. 37 TUE), tj. uzgadnianie stanowisk w organizacjach międzynarodowych i innych forach współpracy międzynarodowej.
Wspólne działania są następnym instrumentem prawnym przewidzianym w TUE. Również i w tym przypadku Rada zdecydowała się skorzystać z tego środka dopiero rok po wejściu w życie TUE (30 listopada 1994 r. przyjęto wspól ne działanie w sprawie ułatwień w podróżowaniu dla uczniów, będących obywa telami państw nieczłonkowskich, zamieszkujących w państwach członkowskich Podobnie jak w przypadku wspólnego stanowiska, charakter wspólnego działania, a zwłaszcza jego moc wiążąca, nie jest jednoznacznie okre ślona w TUE. Większość komentatorów, a także przedstawiciele większości państw w Radzie, stoją na stanowisku, że moc wiążąca będzie uzależniona od treści i poszczególnych sformułowań użytych w danym dokumencie. Zazwyczaj są one bardziej precyzyjne i dookreślone niż wspólne stanowiska. Tym samym bardziej odpowiadają one konstrukcji porozumień międzypaństwowych. Ponadto można uciec się do analogii do art. 15 (dawny art. J.5) TUE, dotyczącego funk cji wspólnego stanowiska we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Przepis ten stanowi, że wspólne działania są wiążące dla państw członkowskich w zakresie polityki zagranicznej (inna sprawa, że można również a cootrario wnioskować, że skoro Tytuł VI /dawny art. K/ TUE nie zawiera podobnej regu lacji, to stosowanie analogii powinno być wyłączone). Należy również uwzględ niać, że wszystkie wspólne działania przyjęte w ramach III filara były publikowane w serii L Dz. Urz. WE, natomiast akty niewiążące w serii C. Wszystkie akty — z wyjątkiem wspólnego działania w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii — zawierają klauzule dotyczące ich wejścia w życie, co również wskazuje na zamiar państw członkowskich nadania im charakteru zobowiązującego. Wydaje się na tomiast niewątpliwe, że wspólne działania nie mogą tworzyć bezpośrednio praw i obowiązków dla jednostek. Co więcej, w niektórych instrumentach można spotkać przepisy stwierdzające, że wspólne działanie będzie skuteczne dopiero wtedy, gdy wszystkie państwa zakomunikują Sekretariatowi Rady o podjęciu odpowiednich środków implementacyj nych.
Niedookreślenie wspólnych działań w Traktacie z Maastricht spowodowała konieczność wydania przez Radę w czerwcu 1995 r. uchwały w sprawie „lepsze go wykorzystania instrumentów Tytułu VI TUE”. Dzieli ona wspólne działania na cztery grupy.
Do pierwszej grupy należą te środki, dla których implementacji nic potrzchi podjęcia przez organy państw członkowskich jakichkolwiek dalszych działań (j np. wspólne działanie w sprawie utworzenia jednostki Europolu do spraw narkotyków)”.
Do drugiej — takie, dla których implementacji konieczna jest modyfikacji praktyki administracyjnej państw.
Trzecia grupa obejmuje wspólne działania, wymagające wprowadzenia przez rządy zmiany przepisów administracyjnych (rozporządzeń). Przykładowo można wymienić tu wspólne działania w sprawie sytuacji uczniów z państw trzecich, mieszkających na terytorium danego państwa członkowskiego, a także wspólne działanie w sprawie wiz tranzytowych na lotniskach
Wreszcie czwarta — zakłada podjęcie przez państwa członkowskie inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany obowiązującego ustawodawstwa (np. wspólne działanie w sprawie zwalczania handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego dzieci)”.
Zakres zobowiązań zazwyczaj wynika jednoznacznie z odpowiednich przcpi sów wspólnego działania. Można jednak wskazać również takie wspólne dziali nia, które trudno jednoznacznie zakwalifikować do którejś z tych kategorii — jak np. wspólne działanie w sprawie środków ochrony przed ekstra terytorialnym zastosowaniem prawa wydanego w państwach trzecich Było ono oparte na art. j.3 i K.3 TUE.
Jak wspomniano, wspólne działania mogą przewidywać, iż potrzebne dla ich realizacji środki wykonawcze będą przyjmowane kwalifikowaną większością głosów. Pierwszymi działaniami zawierającymi takie właśnie rozwiązanie były:
wspólne działanie w sprawie utworzenia programu współpracy i wymiany w zi wodach prawniczych (GROTIUS) oraz w sprawie utworzenia programu szkole nia, wymiany i współpracy w dziedzinie dokumentów tożsamości (SHERLOCK) W obu przypadkach wydanie odpowiednich środków wykonaw czych powierzono KE, wspieranej przez specjalny komitet złożony z przedstawi cieli wszystkich państw członkowskich pod przewodnictwem przedstawiciela 1(1:. Podobne upoważnienia można znaleźć także w późniejszych wspólnych działa niach. Srodki wykonawcze nie są bezpośrednio skuteczne, lecz wymagają dla swojej skuteczności wydania odpowiednich aktów prawa wewnętrznego.
5.2.2.2. Konwencje międzynarodowe
Specyficznym środkiem I filara są konwencje międzynarodowe w spra wach będących przedmiotem współpracy. Są one przyjmowane przez Radę U a następnie przedstawiane do przyjęcia zgodnie z wymogami prawa wewnętrz
nogo państw członkowskich. W odróżnieniu od konwencji przyjmowanych na podstawie art. 293 TWE, konwencje II filara nie są aktami wspólnotowymi, lecz środkami międzynarodowoprawnymi Ze względu na dość skomplikowaną pro cedurę, dotąd weszły w życie dwie konwencje o Europolu i o ochronie interesów finansowych Wspólnoty. W przypadku kilku konwencji podpi sanych, lecz nieratyfikowanych albo też projektowanych, lecz nawet nie- podpisanych, zastosowano inną metodę — wydanie rozporządzeń w I filarze (było to możliwe w zakresie współpracy sądowej w sprawach cy wilnych po wejściu w życie Traktatu akcesyjnego lub decyzji ramowych w sprawach karnych) W tej sytuacji nie należy się dziwić, że TA zmodyfi kował procedurę zawierania konwencji międzynarodowych.
Srodki wykonawcze do konwencji w zakresie I filara mogą być przyjmo wane kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów. Państwa-strony mogą powierzyć jurysdykcję w zakresie wykonywania i interpretacji konwencji ETS.
5.2.2.3. Decyzje i decyzje ramowe
Jak wspomniano, TA wprowadził do prawa UE dwa nowe instrumenty prawne III filara: decyzje oraz decyzje ramowe.
Decyzje mogą być przyjmowane we wszystkich sprawach, będących przedmio tem zainteresowania II filara, z wyjątkiem zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich, które jest zastrzeżone dla decyzji ramowych Decyzje ramowe odpowiadają koncepcyjnie i konstrukcyjnie dyrektywom w I filarze; różnice polegają na braku bezpośredniego skutku decyzji ramowych oraz ograniczeniu kompetencji do zadawania pytań prejudycjalnych do sądów rozpatrujących daną sprawę jako ostatnie w trybie instancyjnym. Zasady implementacji decyzji ramo wych do prawa krajowego państw członkowskich są takie same jak w odniesie niu do dyrektyw,
Akty w III filarze nie są bezpośrednio skuteczne. Zmodyfikowano również postanowienia dotyczące konwencji międzynarodowych, zawieranych w ramach II filara. Mają one wchodzić w życie po ich ratyfikowaniu przez połowę państw członkowskich. Powinno to w zamyśle prowadzić do usprawnienia procesów legislacyjnych.
5.2.2.4. Instrumenty nieformalne
W praktyce Rada posługuje się również często instrumentami nieformalnymi, tj. uchwałami, zaleceniami i deklaracjami Spotkało się to zresztą niejednokrotnie
z krytyką ze strony PE, który wytykał Radzie stosowanie środków nieprzcwidzi;i nych w Tytule VI TUE Instrumenty takie nie stanowią aktów prawa wspólim towego. Ponieważ UE nie ma osobowości prawnej, muszą one być traktowam
z punktu widzenia prawa międzynarodowego jako środki przyjęte przez państwem członkowskie. Bez względu na formę aktu, dla jego przyjęcia jest wymagana jod nomyślność członków Rady. Prawo międzynarodowe zdecydowanie rozróżnia pomiędzy aktami wiążącymi państwa i aktami niewywołującymi skutków praw nych. Uwzględniając literę TUE, który wśród źródeł prawa wymienia expr yerbis umowy międzynarodowe, należy przyjąć, iż akty nienazwane (używając terminologii prawa wspólnotowego) nie mają charakteru wiążącego. Wyni ka to zresztą jednoznacznie z używanych w tych aktach sformułowań, z których do najczęstszych należą: Rada zaleca stosowanie poniższych zasad, Rada zaleca stosowanie się do poniższych wytycznych, Rada uznaje, że wymienione zasady powinny być uwzględniane przez parlamenty narodowe przy wprowadzaniu usta wodawstwa wewnętrznego, Rada wskazuje, że poniższe wytyczne nie mają cha rakteru wiążącego i nie mogą być przywoływane przez jednostki w cclii dochodzenia przewidzianych w nich uprawnień. Nie ulega jednak wątpliwości, że akty te mogą stwarzać zobowiązania o charakterze politycznym, i to stosu n kowo mocne, biorąc pod uwagę charakter stosunków łączących państwa człon kowskie w ramach UE. Ich treść powinna zatem być uwzględniana przy zgłaszaniu odpowiednich projektów aktów normatywnych przez poszczegó Im w rządy. Biorąc pod uwagę szczególnie czuły charakter regulowanej materii, przy jęty w III filarze sposób harmonizacji prawa poprzez instrumenty niewiążąco z jednej strony podkreśla trudności, na jakie napotyka współpraca, z drugiej zaś
— może okazać się stosunkowo skuteczną metodą współdziałania.
5.2.3. Specyficzne rozwiązania prawne uzupełniające strukturę III filara
5.2.3.1. Klauzula pomostowa
Na szczególną uwagę zasługują jeszcze dwa elementy specyficzne dla III filara. Zespół norm traktatów unijnych dotyczących możliwości przekazania pew nych kwestii z III filara do I filara (dawne art. lOOc i K. 9 TUE) określa się zwykle jako klauzulę pomostową. Na podstawie art. K. 9 TUE Rada uzy skała prawo do rozszerzenia — a właściwie przeniesienia — jednomyślnie, po konsultacji z PE (co oznacza najbardziej ograniczony z możliwych zakres włącze nia PE w procedurę), kompetencji wspólnotowej na sprawy należące do III filara, z wyłączeniem wszelako współpracy policyjnej, sądowej w sprawach karnych
i celnej. Postanowienia Rady miały być następnie zaakceptowane przez państwa członkowskie zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi
Obecnie regulacja ta jest zawarta w art. 42 TUE. Odpowiednie środki przyj muje Rada na wniosek KE po konsultacji z FE. Materie będące ich przedmiotem
powinny zostać włączone do Tytułu IV TWE. Procedurę stosowaną przez UE
określono mianem „podwójnego zamka”. W 1995 r. KE opracowała II Raport
w sprawie stosowania art. K. 9 TUF Podkreślono w nim, że celem tego prze pisu było wskazanie zobowiązania politycznego do pogłębienia integracji,
a zwłaszcza do włączenia wielu kwestii uregulowanych w I filarze do I filara.
Cel ten nie został jednak osiągnięty, a nowe inicjatywy miały przyjść dopiero
z reformą I filara, dokonaną przez TA. Jedyną kwestią przekazaną w Traktacie
z Maastricht do I filara była wspólna polityka wizowa (dawny art. lOOa TWE).
5.2.3.2. Klauzula gwarancyjna
Traktat przewiduje też tzw. klauzulę gwarancyjną (art. 33, dawny art. K. 2 TUE), zgodnie z którą współpraca w zakresie III filara nie wyłącza i nie może zastępować odpowiedzialności poszczególnych państw za utrzymanie po rządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Zagwarantowaniu praw państw członkowskich ma służyć również ograniczenie inicjatywy ustawo dawczej do państw członkowskich, z pozostawieniem nielicznych uprawnień w tej dziedzinie KE.
5.2.4.1. Regulacje TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht
Dawny art. K. 7 TUE wprowadził — po raz pierwszy w dziejach integracji euro pejskiej — możliwość ściślejszej współpracy pomiędzy państwami człon kowskimi, podejmowanej na podstawie umów dwu— lub wielostronnych, pod warunkiem, że nie będzie ona się sprzeciwiała ani ograniczała tych form współpracy, które są przewidziane w TUF. Nie oznacza to znanej z I filaru możliwości niezastosowania przez któreś z państw członkowskich postanowień TUE, lecz jedynie otwiera drogę dla takich form współpracy, jak porozumienia z Schengen, unia paszportowa w ramach Beneluksu, tzw. wspólny obszar pod różowania (Common Trayel Area) pomiędzy Wielką Brytanią i Irlandią. Sciślej sza współpraca nie może być sprzeczna z postanowieniami dotyczącymi współpracy wszystkich państw członkowskich, co w istocie stanowi wyjątek od
5.24. Ściślejsza współpraca
zasady lex specicilis, nie może również prowadzić do uniemożliwienia jednego z C( lów integracji europejskiej, jakim jest urzeczywistnienie swobody przepływu osób w obrębie rynku wewnętrznego. Już po wejściu w życie TUE, zostało zawarto 2 lipca 1995 r. pomiędzy ośmioma państwami członkowskimi porozurnicnio w sprawie tymczasowego stosowania umowy o technologii informatycznej w zi kresie spraw celnych — do momentu jej ratyfikowania przez wszystkie pańslwi członkowskie.
5.2.4.2. Regulacje TUE w brzmieniu TA
TUF w wersji nadanej przez TA przewiduje możliwość podjęcia ściślejszej wspól pracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Poświęcony j został art. 40 TUF, który jest jednak znacznie słabiej rozbudowany niż art. 11 TWE. Przede wszystkim zakreśla on cel ściślejszej współpracy, którym musi być przyspieszenie budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Tym samym UE uzyskała instrument pozwalający na dokonanie postępu we współpra cy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, nie wymagający uczestnictwa wszys kich państw. Po wtóre, ściślejsza współpraca jest możliwa z zastrzeżeniom przestrzegania kompetencji WE oraz kompetencji UE określonych w Tytule VI TUF. Chodzi tu z jednej strony o zgodność kroków podejmowanych w ramach ściślejszej współpracy z czcquis communcwtaire, z drugiej zaś — o przestrzegank tych kompetencji WE, które zostały jej przekazane na podstawie TA jako wspo mniane wyżej środki towarzyszące swobodzie przepływu osób. Jakkolwiek z for malnego punktu widzenia stanowią one część TWE, to jednak — biorąc pod uwagę konkluzje Rady Europejskiej z Tampere z listopada 1999 r. — nadal sj one przedmiotowo traktowane jako ważny element współpracy w zakresie wy miaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Art. 40 TUF określa również procedurę podejmowania ściślejszej współ pracy w zakresie III filara. Inicjatywa musi pochodzić od państw członkowskich. Uprawnienia KF są ograniczone do przedstawienia opinii, która nie wydaje si mieć charakteru wiążącego dla Rady. FE powinien zostać poinformowany o za miarze podjęcia ściślejszej współpracy. Rada podejmuje decyzję kwalifikowaib) większością głosów, przy czym odnośny przepis — po pierwsze wskazuje, iż wy magana większość powinna wynosić 62 głosy za przy pozytywnych głosach, co najmniej 10 państw członkowskich, po drugie zaś odwołuje się do art. 205 TWI:
w celu wskazania sposobu obliczania głosów ważonych. W art. 40 spotykamy również analogiczne do formuły art. 11 TWE postanowienia dotyczące: pozycji państwa, które ze względu na ważny interes narodowy sprzeciwia się podjęciu ściślejszej współpracy (i w tym przypadku ostateczna decyzja może zostać przc
I Radzie obradującej w składzie szefów państw i rządów do jednomyślnej decyzji) oraz sytuacji państwa, które początkowo nie uczestniczyło we współpracy, ale zamierza do niej przystąpić. W tym ostatnim przypadku odpowiednia decy zja Rady następuje bez głosowania, w drodze konsensusu; Rada może jednak kwalifikowaną większością głosów zdecydować o zawieszeniu rozpatrzenia wnio sku. Decyzja taka musi jednak być uzasadniona, a Rada ma obowiązek wyzna czenia terminu, w jakim powtórnie rozpatrzy wniosek. Wszelkie decyzje Rada podejmuje głosami państw uczestniczących we współpracy.
Sciślejsza współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw we wnętrznych znalazła wyraz w konkretnych postanowieniach protokołów dodat kowych do TA, dotyczących pozycji Wielkiej Brytanii i Irlandii oraz Danii. Protokół dotyczący Tytułu IV stwierdza, że Wielka Brytania i Irlandia nie będą związane środkami przyjmowanymi w celu implementacji tego Tytułu, włącza jąc środki przyjęte na podstawie dawnego art. lOOc TWE w ramach wspólnej polityki wizowej. Z kolei analogiczny protokół dotyczący Danii stwierdza, że nie będzie ona związana środkami przyjmowanymi na podstawie Tytułu IV TWE, z wyjątkiem — i tu inaczej niż Wielka Brytania i Irlandia — środków już przy jętych na podstawie art. lOOc TWE.
5.2.4.3. Regulacje TUF w brzmieniu TN
W TN zostały rozbudowane postanowienia dotyczące ściślejszej współpracy we wszystkich trzech filarach Unii W III filarze istotną nowością proceduralną jest, że zainteresowane podjęciem współpracy państwa członkowskie powinny skiero wać odpowiednią propozycję do KE, która zwraca się z odpowiednią inicjatywą do Rady. Jeśli odmawia ona wszczęcia postępowania, zainteresowane państwa członkowskie mają prawo zwrócić się z odpowiednim wnioskiem bezpośrednio do Rady. Odnośnie do przystąpienia do ściślejszej współpracy nowych państw, utrzymano omówioną wyżej procedurę ustanowioną w TA.
5.3. Konkluzje Rady Europejskiej z Tampere
Wykładni pojęcia „Obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, a także rozwinięcia przedstawionych wyżej zamierzeń, dokonała Rada Europej ska na spotkaniu w Tampere w dniach 15—16 października 1999 r. Spotkanie to miało wymiar historyczny, ponieważ po raz pierwszy w dziejach UE odbyło się nadzwyczajne posiedzenie na szczycie poświęcone współpracy w zakre sie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości Co więcej, szczyt ten był niezwykle starannie przygotowany i poprzedzały go dwa posiedzenia robocze, wiosną pod Prezydencją niemiecką i jesienią pod Prezydencją fińską.
Konkluzje posiedzenia w Tampere określiły priorytety działań UE na okres bezpośrednio następujący po wejściu w życie TA we wszystkich dziedzinach ob jętych III filarem.
5.3.1. Dziedzina azylu i polityki migracyjnej
W dziedzinie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowiedziały się za dalszym ograniczaniem postępowań azylowych i zaostrzeniem walki z nie legalną imigracją. Rada Europejska wezwała państwa do zacieśnienia współpra cy dwustronnej w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji, podkreślając zwłaszcza znaczenie transferu technologii i wymiany programów. Nowa polity ka UE ma obejmować środki związane z daleko idącą pomocą w zwalczaniu bezrobocia, polepszeniu warunków życia i demokratyzacją państw pochodzenia potencjalnych uchodźców. Istotną rolę powinno odgrywać również ujednolice nie zasad procedur azylowych, które ma doprowadzić do wprowadzenia wspól nych zasad przyznawania statusu uchodźcy. Państwa członkowskie zobowiązaly się także do uzgodnienia katalogu praw przysługujących legalnym imigrantom, opartego na prawach obywateli UE. Działaniom tym ma towarzyszyć szeroko zakrojony program zwalczania rasizmu i ksenofobii Rada Europejska zachęca Radę Unii Europejskiej do zawierania z państwami trzecimi umów readmisyj nych, które mają stanowić istotny element zwalczania nielegalnej migracji Nic udało się natomiast w ramach szczytu w Tampere wypracować kryteriów do puszczania imigrantów z państw trzecich ani też postulowanego od wielu lat przez RFN, ponoszącą główny ciężar utrzymywania imigrantów i potencjalnych uchodźców, wyrównania obciążeń z tym związanych, a zwłaszcza przejęcia czę ści kosztów przez inne państwa członkowskie (Lczstenausgleicl-i, burden-sharing).
5.3.2. Europejska przestrzeń prawna
Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utworzenie tzw. Europejskiej przestrzeni prawnej. Poważną troską Rady Europejskiej stało się zapewnienie lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości w UE, związane z zamiarem generalnego polepszenia sytuacji prawnej obywateli unij nych. Srodki ku temu zmierzające zostały określone z dużą dokładnością. KL otrzymała zadanie przygotowania poradnika dla obywateli UE, obejmującego najważniejsze informacje na temat poszczególnych porządków prawnych. Istotną rolę powinny odgrywać inicjatywy ustawodawcze, mające doprowadzić do stwo rzenia skutecznego systemu pomocy finansowej na rzecz opłacania kosztów są dowych, a także (do czego została zobowiązana Rada) do wprowadzenia jednolitych zasad uproszczonego i przyspieszonego postępowania sądowego w sprawach konsumenckich i prawa handlowego. Przewiduje się również okre ślenie minimalnego standardu uprawnień ofiar przestępstw w postępowani sądowym, w tym zwłaszcza dostępu ofiar do wymiaru sprawiedliwości oraz za pewnienia prawa do uzyskania zadośćuczynienia. W istotnej kwestii międzynarodowego postępowania cywilnego oraz uznawania i wykonywania orzeczeń są iowych zarysowały się dwa stanowiska. Francja proponowała daleko idące ujed nolicenie procedur sądowych, podczas gdy rząd brytyjski wypowiedział się za szeroko zakrojonym wzajemnym uznaniem orzeczeń. To drugie stanowisko zyska [ poparcie większości uczestników szczytu Wyrazem tego stały się m.in. trzy rozporządzenia cywilnoprawne, przyjęte przez Radę w maju 2000 r. Planowane jest wydanie kolejnych aktów ujednolicających procedury sądowe w sprawach cywilnych i karnych (w szczególności postępowanie dowodowe). Nie określono jednak bliżej terminu ich uzgodnienia. Rada wezwała wszystkie państwa człon kowskie do ratyfikowania w możliwie szybkim terminie konwencji ekstradycyj nych (projekty z lat 1995 i 1996), a także do odformalizowania procedur ekstradycyjnych pomiędzy państwami członkowskimi
5.3.3. Zwalczanie prz zorganizowanej
Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich, w której odnotowano konkretne decyzje, jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Zapropo nowano wprowadzenie dwóch nowych rozwiązań instytucjonalnych: systemu Eurojust oraz Europejskiej Akademii Policyjnej. Zadaniem pierwszej będzie koordynacja działań prokuratur krajowych, połączona z prowadzeniem postępo wań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie pomocy prawnej. Insty tucja ta ma w swojej działalności korzystać z materiałów przygotowywanych w ramach Europolu. Wprawdzie postępowania sądowe nadal będą się odbywać na podstawie prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich, to jednak Eurojust może być traktowane jako pierwszy krok w kierunku utworzenia euro pejskiej agencji sądowej, zajmującej się zwalczaniem przestępczości transgranicz nej Natomiast zadaniem Akademii ma być szkolenie wyższych urzędników krajowych organów śledczych. W ramach szczytu nie udało się z przyczyn po łitycznych zharmonizowanie krajowych systemów prawa karnego, jednak usta- [ konieczność ujednolicenia przynajmniej niektórych definicji, przesłanek określonych czynów oraz sankcji w zakresie przestępczości finansowej (włącza jąc fałszerstwo euro), handlu narkotykami, handlu ludźmi oraz przestępczości przeciwko środowisku. Podstawą dla działań w tym zakresie powinien być art. 31 TUF, a także zasada wzajemnego uznawania ważności orzeczeń sądowych i czyn ności śledczych Zobowiązano również Radę i [ do przyjęcia w możliwie krót kim terminie opracowanej przez KE dyrektywy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, upoważniającej instytucje śledcze do uzyskiwania informa cji finansowych nawet z naruszeniem przepisów o tajemnicy bankowej itp.
5.3.4. Współpraca z państwami trzecimi
Wreszcie znaczącą zdobyczą posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere stało się otwarcie drogi dla daleko idącej i szeroko zakrojonej współpracy z państwa mi trzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
W grudniu 2001 r. odbyło się posiedzenie Rady poświęcone realizacji postano wień z Tampere. Tymczasem już na posiedzeniu Rady Ministrów Sprawiedliwo ści w Luksemburgu w październiku 1999 r. zajęto się praktyczną realizacją decyzji z Tampere. Decyzje dotyczyły przede wszystkim współpracy policyjnej. Uznano zwłaszcza za konieczne wprowadzenie stałych, regularnych konferencji szefów wydziałów operacyjnych policji państw członkowskich, którzy wspólnie z kierownictwem Europolu, a także przyspieszenie utworzenia systemu Eurojust jako złożonego z przedstawicieli państw członkowskich (po jednym z każdego) organu o charakterze prokuratorskim, mającego wspierać Europol w koordyno waniu prowadzonych działań Członkowie Eurojustu byliby upoważnieni do podejmowania decyzji procesowych zgodnie z przepisami prawa krajowego. Po nadto Rada zaapelowała o przyspieszenie prac legislacyjnych nad rozporządze niem o Eurodacu oraz nad ratyfikowaniem konwencji unijnych, zwłaszcza w materii ekstradycji
Szczyt w Tampere dowiódł, że przekazanie pewnych kompetencji na rzecz WE (przeniesienie z I do I filara środków towarzyszących swobodnemu przepływowi osób, tzw. flanking measures) miało charakter zabiegu formalnego, a wspomniane środki nadal są traktowane jako związane ze współpracą policyjną, spraw we wnętrznych i sądową. Najważniejszym skutkiem zaistniałej sytuacji jest dyspo nowanie przez instytucje unijne uprawnieniami do działania we wszystkich dziedzinach dotyczących tej współpracy objętych traktatami Natomiast w zaska kująco małym zakresie uwzględniono w konkluzjach z Tampere kwestie rozsze rzenia UE, do którego odwołano się jedynie przy kilku sugestiach dotyczących niektórych form współpracy (ochrona granic, Europejska Akademia Policyjna). Na uwagę zasługuje też zauważenie przez Radę konieczności włączania problema tyki współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości do instrumentów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnoto wych, dotyczących aspektów międzynarodowych (wspólnych strategii i umów międzynarodowych).
5.4. Najważniejsze akty prawne przyjęte w ramach III filara
II filar jest najszybciej rozwijającą się dziedziną prawa UE, a bogactwo środków przyjmowanych w tym zakresie jest zaskakujące. Jednocześnie jak wspomniano
— ze względu na skomplikowaną procedurę wejścia w życie, znaczenie zwłaszcza konwencji III filara jest stosunkowo ograniczone. Nie sposób wymienić wszystkie akty prawne przyjęte w ramach III filara. Do najważniejszych należą niewąt pliwie:
— konwencja dublińska z 15 czerwca 1990 r. w sprawie załatwiania wniosków azylowych, ustanawiająca właściwość jednego państwa (wydającego ...
Arjun99