AUSTRIA
UWARUNKOWANIA HISTORYCZNE
Samorząd zwłaszcza samorząd gmin w ujęciu konstytucyjnym w nauce austriackiej, to nie jakaś autonomia organizacyjna „w zakresie społecznym” czy organizacji prywatnych poza ramami egzekutywy Monteskiuszowskiej podziału władz, lecz wykonywanie zadań państwowych oraz administracyjnych.
Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 1976r. pojęcie samorządu nie obejmuje kościołów i stowarzyszeń religijnych.
Dążenie do możliwie jednoznacznego zdefiniowania zjawisk i pojęć prawnych na gruncie obowiązującej konstytucji i ustawodawstwa, ustalenie wyraźnych kryteriów klasyfikacji tych zjawisk zapoczątkowane zostało przez Kelsena, Frohlicha, Merkla jak również przez wybitnych prawników austriackich okresu powojennego i współczesnych, niezależnie od niekwestionowanych osiągnięć wiedeńskiej szkoły pozytywizmu prawnego.
Stan prawny wynikający z Konstytucji Federalnej z 1920r., z ramowej ponad 120- letniej ustawy o gminach oraz orzecznictwa jednoinstancyjnych trybunałów konstytucyjnego i administracyjnego nie dopuszcza tak znacznego zróżnicowania prawnoustrojowego i tak wielu wątpliwości interpretacyjnych, jakie istnieją w krajach niemieckich i Szwajcarii.
Począwszy od rewolucji francuskiej w 1789r. w nawiązaniu do teorii prawa natury uważano, iż gminy oraz miasta są w pełni niezależne od władzy centralnej (decentralizacja), a co więcej, jakby naturalnie, całkowicie niezależne od państwa.
Historycznie autonomia gmin w Austrii, która zastąpiła związki terytorialne o podobnej nazwie, ale pozostające w feudalnej jeszcze zależności, zaistniała po Wiośnie Ludów. Przełomem stała się Prowizoryczna Ustawa o Gminach z 17 marca 1849r., która rozpoczęła proces usamodzielniania gmin fundamentalnych, cytuje art. 1:
„Podstawą wolnego państwa jest wolna gmina”. ( „Grundfeste des freien Staates ist die freie Gemeinde” ).
Kolejna nowela konstytucyjna wraz z ustawą federalną z 1962r. ustaliła obecny ustrój gmin Austrii (art. 115 do120 Konstytucji Federalnej).
Ujmując ogółem w szerszym znaczeniu definicji, samorząd jest zjawiskiem czy choćby formą zdecentralizowanej administracji, którą tworzą poniższe elementy:
- nośnikiem samorządu jest osoba prawa publicznego;
- samorząd stanowi władczą bądź też niewładczą administrację, mianowicie dział „wykonawstwa” (Vollziehung) w znaczeniu konstytucyjnoprawnym;
- działalność administracyjna jednostek samorządowych „nośników samorządu” (Selbstverwaltungstragern) obejmuje obszary zadań autonomicznych, które to określają się zazwyczaj jako własną, samodzielną (eigene, selbstandige) sferę działania.
Zgodnie z podstawową zasadą legalności autonomia organów samorządowych jest ograniczona obowiązującym ustawodawstwem, niemniej konstytucyjnie gwarantowana, tak jak w przypadku art. 116 Konstytucji Federalnej Austrii czy samodzielnego wydawania rozporządzeń przez gminy (art. 118 u. 6 Konstytucji).
Środki nadzoru zostały ustawowo określone, natomiast jednostkom i formom samorządowym przysługują środki prawne od rozstrzygnięć władz nadzorczych w toku instancji administracyjnych (odwołanie, sprzeciw, przedstawienie) i sądowych.
Dodatkowo wyróżnić można jako składowy element samorządu austriackiego- przekazywanie samorządowi zadań państwowych. Są to tzw. zadania zlecone, przekazywane (ubertragene Wirkungsbereich) przez federację bądź landy, np. gminom, szkołom wyższym, związkom samorządu gospodarczego i innym. W tym zakresie samorząd jest niesamodzielny i poddany nadzorowi celowościowemu (Fachaufsicht) organów państwowych, przekazujących zadanie.
Samorząd terytorialny w Austrii utożsamia się obecnie z samodzielną administracją gminną, tzw. gmin miejscowościowych (Ortsgemeindet). Odnoszą się do nich także postanowienia Konstytucji w art. 116:
”Każdy kraj dzieli się na gminy. Gmina stanowi związek (korporację) terytorialny z prawem do samorządu i jednocześnie jednostkę podziału terytorialnego. Nie istnieją w państwie grunty nie pozostające w obrębie gminy. Gmina stanowi samodzielny organizm gospodarczy. Ma ona prawo w granicach ustawodawstwa posiadać i uzyskiwać wszelkiego rodzaju majątek i nim rozporządzać. Gmina może prowadzić przedsiębiorstwa, a w ramach ustroju finansowego samodzielnie określać budżet i rozpisywać podatki. W drodze ustawodawczej […] można utworzyć dl określonych celów związki gmin. Jeśli związki takie prowadzą również sprawy należące wyłącznie do gmin, to gminom tym powinien być zapewniony wpływ na prowadzenie tych spraw. Tworzenie związków gmin winno łączyć się z wcześniejszym zasięgnięciem opinii gmin uczestniczących w związkach”.
GMINY W STRUKTURZE PAŃSTWA ORAZ OKREŚLENIE PRAWA KOMUNALNEGO
W Austrii, Niemczech czy Szwajcarii kraje federalne, mianowicie landy i kantony posiadają parlamenty krajowe i rządy (rady ministrów) z premierami. Strukturę samorządową, np. Styrii, Dolnej Austrii, Płn. Nadrenii- Westfalii czy Bawarii- landów związkowych Austrii i Niemiec, możemy mutatis mutandis traktować jako pewien wzorzec powstałej polskiej struktury samorządowej.
Zarówno federacja, landy, powiaty i miasta wyłączone z powiatów, jak i związki gmin i gminy posiadają osobowość prawną (cywilną i publicznoprawną) i wybieralne organy. Są to tzw. korporacje (związki) prawa publicznego. Natomiast okręgi rządowe w Republice Federalnej Niemiec (RFN) (Regierungsbezirken- rejencje) to jednostki ponadpowiatowe bądź, jak w Austrii zamiast samorządowego powiatu (Bezirkshauptmannschaft). Są one niesamodzielne, niewybieralne oraz wchodzą w skład krajów związkowych, a na ich czele stoją prezydenci lub naczelnicy.
Gminy w Austrii , będące jednocześnie podstawowymi jednostkami podziału terytorialnego państwa, ukształtowane zostały zasadniczo w granicach historycznych.
Orzecznictwo Sądu Konstytucyjnego zagwarantowało nawet poszczególnym gminom „prawo nienaruszonej egzystencji”, jednakże w latach siedemdziesiątych ustawy landów rozpoczęły proces komasacji mniejszych gmin wychodząc z założenia, iż minimalna liczba mieszkańców w gminie nie może przekraczać 1000.
Od tej granicy przewidziano również dotacje państwowe dla gmin. Scalanie gmin z uwagi na tradycjonalistyczne nastawienie mieszkańców przebiegało z oporami i były nawet wypadki cofnięcia już ustalonych granic dla powiększonych gmin w wyniku orzeczeń Sądu Konstytucyjnego.
Oprócz Konstytucji Związkowej Austrii organizacja gmin jest uregulowana w ustawodawstwie landów, a więc w ośmiu ordynacjach gminnych dla gmin krajowych (z wyjątkiem Wiednia, który ma status miasta, landu i stolicy) oraz w prawach miejskich dla miast z własnym statutem.
Zasadniczo gminie powyżej 20tys. mieszkańców może być nadany własny statut, co wymaga zgody rządu federalnego, ponieważ miasto takie wykonuje, także pośrednią administrację federalną.
Nie wszystkim miastom nadano prawo miejskie, a jedynie kilkunastu, choćby: Krems, Linz, Graz, Salzburg, Steyr, Innsbruck.
Prawo komunalne to suma norm prawnych składających się na organizację, zadania i formy działania instytucji (korporacji) komunalnych. Należą do nich w Austrii gminy i związki gmin (Gemeindeverbande), a w RFN gminy, powiaty ziemskie oraz miasta wyłączone z powiatów i wyższe związki gmin. Prawo dotyczące gmin stanowi najważniejszą część prawa komunalnego.
Zadania gmin reprezentujących w RFN i w Austrii, jak to się określa „trzecią siłę” w państwie dzieli się najogólniej na własne, samorządowe i sprawy poruczone.
Wśród zadań własnych i samorządowych wyróżnia się obowiązkowe i fakultatywne.
Do zadań obowiązkowych należą np.:
budowa i utrzymanie dróg gminnych, planowanie przestrzenne i budowlane, utrzymanie szkół, zaopatrzenie w wodę, energię elektryczna, ciepło, ochrona przeciwpożarowa.
Do zadań fakultatywnych:
rozbudowa instytucji kulturalnych, urządzeń sportowych, organizacja wypoczynku mieszkańców i inne.
ORGANIZACJA GMIN W AUSTRII
Zgodnie z art. 117 ust.1 Konstytucji Federalnej Austrii organami w gminie w Austrii są:
RADA GMINY
ZARZĄD GMINY (RADA MIEJSKA lub SENAT MIASTA w miastach z własnym statutem)
BURMISTRZ
jest to organ kolegialny wybierany przez obywateli jako ciało przedstawicielskie w gminie (zasady powoływania określają ordynacje wyborcze i statuty miejskie);
ma ona pozycję lokalnego parlamentu i jest jednocześnie organem administracji o funkcjach decyzyjnych i kontrolnych wobec innych organów w gminie;
w ramach obowiązującego ustawodawstwa rada gminy wydaje statuty, rozporządzenia i decyzje administracyjne;
Rada Gminy jest podstawowym reprezentantem interesów jej mieszkańców. Jest to najwyższy organ w gminie, któremu podporządkowane są inne organy, w szczególności zarząd gminy i burmistrz. Rada pełni funkcje doradcze wobec tych organów, głownie jednak podejmuje rozstrzygnięcia i decyduje o zakresie przyznanej jej generalnej kompetencji w realizacji miejscowych spraw gminy. Rada rozstrzyga o budżecie gminy, jej wydatkach, oraz udziela absolutorium zarządowi gminy.
Liczba radnych zależy od wielkości gmin i wynosi od 7 do 39 osób. W gminach z własnym statutem (przeważnie są to miasta) rady liczą z reguły ponad 40 członków. Podjęcie decyzji przez radę następuje zwykła większością głosów (art. 117 ust.3 B-VG).
Do realizacji żądań rady gminy mogą być powoływane komisje (Auschusse), których członkowie są powoływani proporcjonalnie do reprezentowanych sił w radzie. Komisje mogą bezpośrednio rozstrzygać w sprawach administracyjnych lub mieć charakter pomocniczy.
ZARZĄD GMINY
tworzą go burmistrz, zastępcy burmistrza i pozostali członkowie zarządu; obowiązuje tu zasada proporcjonalnego udziału przedstawicieli odzwierciedlających układ sił politycznych w radzie gminy;
burmistrz jest on przewodniczącym zarządu gminy wybieranym ze składu rady;
zarząd (zgodnie z większością krajowych ordynacji wyborczych i statutów miejskich) wybierany jest na czas kadencji rady gminy, zwykle na pierwszym posiedzeniu rady (wyjątkiem jest Tyrol).
Zadania Zarządu Gminy:
przygotowywanie obrad RG i składanie wniosków,
administrowanie majątkiem gminy (lub ustanowienie wytycznych w tym zakresie),
wykonywanie uchwał i decyzji podjętych przez RG,
W gminach statutowych (Statutargemeinde) sprawy senatu miasta rozdziela się zgodnie z systemem resortowym, na członków senatu, co określa ich odpowiedzialność. Są oni częściowo samodzielnymi organami podejmującymi decyzje. Samodzielność ta nie może jednak zastępować całkowicie zarząd gminy.
jest on wybierany przez radę gminy. Sprawy gminy załatwiane są w urzędzie gminy (urzędzie miejskim lub magistracie). Na czele magistratu stoi fachowy urzędnik lub prawnik (Magistratsdirektor).
Kompetencje burmistrza:
reprezentuje gminę na zewnątrz;
jest organem I instancji, w sprawach pozbawionych kompetencji gmin;
wydaje decyzje administracyjne;
zarządza majątkiem gminy oraz wykonuje bieżącą administrację (Laufande Verwaldung) sprawami gospodarczymi (sprawy które nie mają istotnego wpływu na gospodarkę gminy)’;
realizuje budżet;
zwołuje posiedzenia RG i zarządu, jako jej przewodniczący, kieruje ich posiedzeniami i wykonuje podjęte uchwały;
w przypadku niebezpieczeństwa ordynacje gminne umożliwiają burmistrzowi wydawanie rozporządzeń policyjnych, a także podejmowanie rozstrzygnięć za inne organy;
jest kierownikiem urzędu gminy (magistratu) i przełożonym zatrudnionych w gminie;
prowadzi sprawy poruczone gminie ( art. 119 u.1 B-VG).
W sprawach dotyczących federacji burmistrz związany jest instrukcjami wojewody krajowego (Landeshauptmann), a w sprawach landu instrukcjami rządu krajowego.
Zgodnie z art. 119 u. 1 B-VG, organami pomocniczymi w gminie są urząd gminy i w miastach ze własnym statutem – magistrat (który zgodnie ze statutami niektórych miast ma również kompetencje władcze). Burmistrz powierza wewnętrzną organizacje i prowadzenie spraw w urzędach pomocniczych KIEROWNIKOWI URZĘDU GIMINY lub DYREKTORIOWI MAGISTRATU. Ordynacja gmin przewiduje również powołanie SKARBNIKA GMINNEGO lub MIEJSKIEGO.
Gmina może dzielić się na jednostki pomocnicze, którymi są SOŁTECTWA (w gminach) i DZIELNICE (w miastach). Na ich czele stoi NACZELNIK (Orts-Bezirksvorsther), pełni on funkcje organu doradczego, lub działa z upoważnienia burmistrza, nie może sam podejmować wiążących decyzji bez tego upoważnienia (nie ma kompetencji władczych).
PODZIAŁ ZADAŃ GMIN
Gmina w Austrii wykonuje zadania własne i poruczone (zlecone). Obecnie zwłaszcza w Szwajcarii odchodzi się od tego podziału, gdyż w skali lokalnej często zawodzi kryterium zadania „miejscowego”, zwłaszcza przy planowaniu przestrzennym, budowie dróg, ochronie środowiska itp.
Ten podział ma jednak znaczenie zwłaszcza jeśli chodzi o nadzór. W przypadku zadań własnych mamy doczynienia z nadzorem weryfikacyjnym (pod względem legalności), natomiast w przypadku zadań poruczonych nadzór obejmuje realizację zaleceń rządowych – jest to nadzór fachowy, dyrekcyjny.
ZADANIA WŁASNE GMINY:
Istnieje domniemanie kompetencji gminy, które oznacza, że jeżeli sprawy lokalne nie są zastrzeżone ustawowo na rzecz innych podmiotów, to należą one do kompetencji gminy.
Do zadań gminy należy:
ustanawianie organów gminy; regulacja wewnętrznych instytucji gminnych powołanych do realizacji zadań gminy;
policja w zakresie porządku i bezpieczeństwa publicznego gminy;
zadania związane z organizacją imprez, targów i handlu;
ochrona zdrowia;
zarządzanie drogami na terenie gminy i regulacja ruchu drogowego (policja dróg);
gospodarka przestrzenna, w szczególności uchwalanie planów przestrzennych i zabudowy; nadzór budowlany i ochrona przeciwpożarowa;
prowadzenie gospodarki prywatnej gminy, działalność gospodarcza (art. 118 u. 3 Konstytucji).
W sprawach dotyczących interesów miejscowych lub zapobieżenia niebezpieczeństwom organy rady gminy mogą wydawać przepisy miejscowe (tzw. rozporządzenia policyjne).
ZADANIA ZLECONE GMINY:
Zadania poruczone gmina wykonuje poprzez swoje organy na zlecenie i na podstawie wytycznych władz rządowych.
Do zadań zleconych należy:
przeprowadzanie wyborów krajowych;
prowadzenie spraw stanu cywilnego;
wymiar i pobór podatków kantonalnych (Szwajcaria);
prowadzenie ksiąg hipotecznych;
Gminy mogą zawierać związki komunalne z inną gminą w celu wspólnego wykonywania zadań.
W celu koordynacji i wykonania tych zadań powoływane są samorządowe związki gmin (Gemeindeverbande) o charakterze celowym(dobrowolne i przymusowe) usytuowane niekiedy powyżej szczebla powiatu, a nawet przekraczające szczebel krajowy (związki prowincjonalne gmin jak Nadrenia, Westfalia – Lippe istniejące od początku tego stulecia) albo też obarcza się gminę zadaniami ogólnopaństwowymi, sterując odpowiednim systemem dotacji i subwencji.
...
SSA2