KONSTYTUCYJNY SYSTEM �R�DE� PRAWA W PRAKTYCE PODSTAWOWE PROBLEMY STOSOWANIA KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ redaktorzy serii: KAZIMIERZ DZIA�OCHA i ARTUR PREISNER KONSTYTUCYJNY SYSTEM �R�DE� PRAWA W PRAKTYCE pod redakcj� ANDRZEJA SZMYTA Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie / WYDAWNICTWO SEJMOWE Warszawa 2005 i Projekt ok�adki i stron tytu�owych Zdzis�aw Byczek Redaktor Gra�yna �niadowska Redaktor techniczny Anna Rowicka Korekta Marta Jurkowlaniec 921084 Opracowania zamieszczone w tomie zosta�y wykonane w ramach zamawianego projektu badawczego KBN pt. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, nr rej. KBN PBZ-MiN-003/H02/2002, kierownik projektu prof. dr hab. Kazimierz Dzia�ocha .� n u. vv; �- ::i \f \ �*>��.��;.�' "j k :T --�: ' .?! � Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2005 ISBN 83-7059-722-X OD REDAKTORA Niniejszy tom zawiera opracowania po�wi�cone realizacji w praktyce przepis�w Konstytucji RP z 1997 r., reguluj�cych problematyk� systemu �r�de� prawa. �r�d�a prawa nale�� do zagadnie� o fundamentalnym znaczeniu, kt�re na og� stanowi si� przepisami o mocy konstytucyjnej. Konstytucja RP z 1997 r. jest pierwsz� w naszych dziejach ustaw� zasadnicz�, w kt�rej ustawodawca podj�� pr�b� unormowania �r�de� prawa w spos�b stosunkowo szeroki i systemowy. Szczeg�lnym tego wyrazem jest po�wi�cenie tej materii osobnego rozdzia�u III ��r�d�a prawa" (art. 87- -94), cho� niekt�re przepisy zosta�y umieszczone tak�e i w innych jej cz�ciach. Jest oczywiste, �e nowe unormowania konstytucyjne powstawa�y w pewnym nawi�zaniu do rozwini�tych wcze�niej koncepcji doktrynalnych i dorobku orzeczniczego � w tym ostatnim zakresie zw�aszcza s�downictwa konstytucyjnego. St�d te� w prezentowanym zbiorze studi�w nawi�zania do stanu doktryny � w sferze omawianych problem�w � jawi� si� jako naturalny punkt wyj�cia w powi�zaniu ze stanem normatywnym, prowadz�c ku konfrontowanej z nim ocenie stanu praktyki. Z uwagi na du�� rozleg�o�� praktyki i jej r�norodno�� � czasem przybieraj�c� posta� tylko ustawowego rozwini�cia przepis�w konstytucyjnych lub samych spor�w o interpretacj� przepis�w konstytucji � zakres bada� powinien przede wszystkim ukaza� charakterystyczne zjawiska praktyki prawodawczej, funkcjonowanie w�z�owych zasad i instytucji prawnych. W nawi�zaniu do tych zasad i instytucji zosta�a zbudowana koncepcja bada� nad konstytucyjnym systemem �r�de� prawa w praktyce. Zamieszczone w zbiorze opracowania obejmuj� wi�c kolejno nast�puj�ce zagadnienia: zamkni�cie systemu �r�de� prawa powszechnie obowi�zuj�cego w konstytucji i praktyce (Kazimierz Dzia�ocha), dopuszczalno�� ustawy konstytucyjnej w praktyce ustrojowej pod rz�dami konstytucji z 1997 r. (Andrzej Szmyt), miejsce ustawy w systemie �r�de� prawa (Leszek Garlicki i Marek Zubik), model rozporz�dzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w �wietle konstytucji i praktyki (S�awomira Wronkowska), akty normatywne wewn�trznie obowi�zuj�ce (Andrzej Ba�aban), prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie �r�de� prawa (Dorota D�bek), akty normatywne w stanach nadzwyczajnych (Jerzy Jaskiernia), podstawy prawne i praktyka og�aszania akt�w normatywnych (Artur Preisner), dostosowanie systemu �r�de� prawa do wymog�w konstytucyjnych w �wietle przepis�w przej�ciowych konstytucji BUW-Eo- � 4. M (W�odzimierz Gromski). W opracowaniu w zasadzie jedynie okazjonalnie podejmowane s� w�tki zwi�zane z otwarciem konstytucji na prawo mi�dzynarodowe i procesy integracyjne, jako �e kwestiom tym po�wi�cony jest odr�bnie r�wnoleg�y zbi�r prac. Opracowania maj� charakter autorski, wyra�aj�cy punkt widzenia autora w danej kwestii � np. co do wytycznych dotycz�cych tre�ci aktu wykonawczego, o kt�rych mowa w art. 92 ust. l konstytucji � maj�cej jednak znaczenie w zakresie problem�w wsp�lnych dla ca�o�ci bada�. Warto tu tak�e zasygnalizowa�, i� niekt�re zagadnienia s� poddane ogl�dowi nie tylko w jednym opracowaniu, znajduje to jednak swe uzasadnienie zar�wno w specyfice kontekst�w, jak i � co wa�ne � naturalnej wi�zi problem�w. Z tego punktu widzenia nale�y podkre�li� zw�aszcza znaczenie naturalnej zwarto�ci bloku tematycznego, jaki tworz� merytorycznie opracowania K. Dzia�ochy, L. Garlickiego i M. Zubika, S. Wronkowskiej oraz A. Ba�abana. Wiod�ce znaczenie opracowania K. Dzia�ochy nadaje temu� zbiorowi charakter klamry spinaj�cej �w blok tematyczny i szczeg�lne znaczenie dla prezentowanych uwag wst�pnych. Powszechnie przyjmuje si�, �e konstytucyjny system �r�de� prawa zasadza si� na dw�ch podstawowych za�o�eniach: po pierwsze � na podziale �r�de� prawa na �r�d�a prawa powszechnie obowi�zuj�cego i �r�d�a prawa wewn�trznie obowi�zuj�cego oraz � po drugie � na �zamkni�ciu" systemu �r�de� prawa powszechnie obowi�zuj�cego. Zamkni�cie to oznacza ograniczenie katalogu �r�de� zar�wno pod wzgl�dem ich formy, jak i podmiot�w uprawnionych do ich wydawania. W pierwszej wi�c kolejno�ci prze�ledzi� nale�a�o, jak zosta�a odczytana charakterystyka akt�w prawa powszechnie obowi�zuj�cego, skoro sama konstytucja expli-cite jej nie wyrazi�a, jak postrzega� szczelno�� zamkni�cia tego systemu. Elementem tych proces�w by�o tak�e orzecznictwo Trybuna�u Konstytucyjnego, istotnie przyczyniaj�ce si� do zdefiniowania w praktyce sensu i granic tego zamkni�cia. Procesy praktyki � wyk�adni i stosowania konstytucji � pozwala�y tu na eliminowanie nieporozumie� ��czonych z decyzj � ustr�j odawcy. Przed badaczami praktyki ustrojowej powsta�o jednak pytanie, czy nie nios�a ona ze sob� niezgodno�ci z konstytucj� proces�w stanowienia prawa czy to co do samych zasad czy norm konstytucyjnych, kt�re okre�laj� poszczeg�lne cz�ci sk�adowe systemu �r�de� (akt�w normatywnych), a wi�c �jak to okre�li� w swym opracowaniu K. Dzia�ocha � czy konstytucja jest w praktyce naruszana �w spos�b niwecz�cy za�o�enia konstytucyjne lub zniekszta�caj�cy jej postanowienia w stopniu, kt�ry czyni system �r�de� prawa powszechnie obowi�zuj�cego dysfunkcjonalnym". To nios�o za sob� dalsze pytania szczeg�owe, m.in. czy praktyka ustrojowa zna w omawianej sferze akt�w takie, kt�re nie maj� w�a�ciwej podstawy konstytucyjnej i czy stwarza podstawy do rewizji kszta�tu konstytucyjnej zasady. Na gruncie praktyki orzeczniczej konieczna sta�a si� ocena, czy w ustawie mo�na upowa�ni� organ do wydania rozporz�dzenia, a wi�c aktu podustawowego i wykonawczego, kt�re mog�oby zmienia� postanowienia samej ustawy. Odr�bnym polem badawczym musia�a sta� si� problematyka, kt�rej zbadanie daje szans� odpowiedzi na pytanie, czy na obszar spraw (materii) nale��cych do �r�de� prawa powszechnie obowi�zuj�cego nie wchodz� w praktyce akty prawa wewn�trznie obowi�zuj�cego. Nie ulega w�tpliwo�ci, �e w praktyce najwi�ksze niejasno�ci zrodzi�y akty zwi�zane z dyskusyjn� wyk�adni� formu�y z art. 93 ust. l konstytucji (Jednostki organizacyjnie podleg�e organowi wydaj�cemu te akty"). Odr�bnej uwagi wymaga�a praktyka czynienia z kodeks�w etyki zawodowej � a wi�c akt�w pochodz�cych spoza kr�gu organ�w pa�stwowych powo�anych konstytucyjnie do stanowienia prawa � akt�w prawa powszechnie obowi�zuj�cego. Nie mog�y bez odpowiedzi pozosta� pytania dotycz�ce pewnych form orzecze� samego Trybuna�u Konstytucyjnego, bowiem dla interesuj�cej nas materii maj� tu znaczenie tzw. orzeczenia interpretacyjne i orzeczenia skutkuj�ce �od�yciem" norm prawnych wcze�niej uchylonych. Praktyka ukazuje znaczenie i takich orzecze� Trybuna�u Konstytucyjnego, kt�re wkraczaj� w obszar tego, co nazywamy zaniechaniem (milczeniem) ustawodawcy. Uwagi badawczej wymaga�a praktyka ustrojowa w zakresie konstrukcji prawnej poszczeg�lnych element�w systemu (typ�w akt�w normatywnych) i relacji mi�dzy nimi. Warto tu odnotowa�, �e praktyka nie mia�a jeszcze okazji rozstrzyga� o ewentualnej dopuszczalno�ci zmiany konstytucji w drodze osobnej ustawy konstytucyjnej, w sytuacji gdy doktrynalna interpretacja przepis�w art. 235 konstytucji wskazuje raczej na niedopuszczalno�� takiej formu�y. Dotychczasowa praktyka ustawodawcza potwierdzi�a natomiast konstytucyjne za�o�enie o braku potrzeby parlamentarnych akt�w o mocy ustawy (dekret�w, rozporz�dze� z moc� ustawy), wykazuj�c zdolno�� parlamentu do zapanowania nad pe�nym wymiarem prac ustawodawczych. Nie zrodzi�a te� zjawisk wskazuj�cych na konieczno�� odej�cia od rozumienia ustawy jako aktu jednolitego co do swej mocy prawnej. Dopiero zbadanie praktyki stanowienia ustaw mog�o da� obraz przewarto�ciowania wcze�niejszej formu�y prymatu ustawy poprzez efekty derogacyjne orzecznictwa Trybuna�u Konstytucyjnego czy modyfikacje w wyniku integracji prawa mi�dzynarodowego z systemem prawa krajowego oraz statusu prawa Unii Europejskiej. Nowe rozwi�zania konstytucyjne da�y regulacji ustawowej niemal absolutn� �szeroko��", zmieniaj�c nasze spojrzenie na wcze�niejsz� zasad� wy��czno�ci ustawy, co w praktyce znalaz�o pe�n� akceptacj� w orzecznictwie Trybunatu Konstytucyjnego, przeciwstawiaj�cym si� r�nego rodzaju pr�bom utrzymania dawnego podej�cia do zasady wy��czno�ci ustawy. Dla praktyki stosowania konstytucji musia�o to oznacza� pojawienie si� pyta� o zasadniczym dzi� znaczeniu � o �g��boko��" regulacji ustawowej, o obraz praktyki w zakresie relacji mi�dzy ustawami a aktami podustawowymi w obszarze �r�de� praw powszechnie obowi�zuj�cego (rozporz�dzeniami). Poniewa� konstytucja nie przynios�a ca�o�ciowego i jednolitego modelu, pozwalaj�cego precyzyjnie zrekonstruowa� zasady odnosz�ce si� do szczeg�owo�ci rozwi�za� ustawowych w poszczeg�lnych materiach �ycia spo�ecznego, odpowiedzi na intryguj�ce nas pytania musz� nale�e� w znacznej mierze do praktyki prawodawczej i wyros�ego na jej tle bogatego orzecznictwa konstytucyjnego. Realizacja zadania badawczego mog�a dopiero w pe�ni ukaza� wyodr�bnione sfery materii i kryteria r�ni�ce je w spos�b stopniowalny. Istotne znaczenie musia�a te� mie� refleksja dotycz�ca obrazu praktyki w zakresie konstytucyjnego novum, jakie stanowi instytucja �wytycznych" (art. 92), tj. wskaz�wek ustawodawcy co do tre�ci norm, kt�re ...
magara2