PODSTAWOWE PROBLEMY STOSOWANIA KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ redaktorzy serii: Kazimierz Ozia�ocha Artur Preisner Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego PODSTAWOWE PROBLEMY STOSOWANIA KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ RAPORT KO�COWY Z BADA� Kazimierz Dzia�ocha (red.). Marian Grzybowski, Zdzis�aw Jarosz, Cezary Kosikowski, Pawe� Sarnecki, Wies�aw Skrzyd�o, Andrzej Szmyt, Leszek Wi�niewski, Krzysztof W�jtowicz, S�awomira Wronkowska ^6533 Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2006 946539 Projekt ok�adki i stron tytu�owych Hubert Sander Redaktor techniczny Anna Rowicka Korekta Zesp� SPIS TRE�CI Opracowania zamieszczone w tomie zosta�y wykonane w ramach zamawianego projektu badawczego KBN m? W Jf HV>11141�� .. .��������-- _-._ pt. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, nr rej. KBN PBZ-Min-003/H02/2002, kierownik projektu prof. dr hab. Kazimierz Dzia�ocha l f :iM 1 Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2006 ISBN 83-7059-792-0 ISBN 978-83-7059-792-4 m WST�P ................ I. ZASADY USTROJU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ . . . . 1. Demokratyczne pa�stwo prawne ........... 2. Bezpo�rednie stosowanie konstytucji .......... 3. Ustr�j spo�eczny i gospodarczy RP ........... 4. Otwarcie Konstytucji RP na prawo mi�dzynarodowe i procesy integracyjne .................... II. WOLNO�CI I PRAWA JEDNOSTKI ORAZ ICH GWARANCJE III. SYSTEM �R�DE� PRAWA ............. IV. SYSTEM RZ�D�W ............... 1. Parlament .................. 2. Prezydent i Rada Ministr�w ............ V. S�DY l TRYBUNA�Y .............. VI. SAMORZ�D TERYTORIALNY ........... 15 15 20 32 40 46 65 72 72 80 86 95 KANCELARIA SEJMU Opracowanie, druk i oprawa Wydawnictwo Sejmowe Arkuszy drukarskich 12,625 Wydanie pierwsze Warszawa 2006 BUW-Eo Ofo /5 .00, . WST�P Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r. po d�ugim okresie prac i spor�w nad koncepcj� konstytucji wolnej Polski1, zatwierdzona przez nar�d w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., wesz�a w �ycie w dniu 17 pa�dziernika 1997 r., a zatem ju� niemal 9 lat temu. Jest najd�u�ej obowi�zuj�c� bez zmiany tekstu ustaw� zasadnicz� spo�r�d konstytucji polskich, je�li pomin�� konstytucj� PRL z 1952 r. W przekonaniu, �e up�yn�� dostatecznie d�ugi okres od momentu wej�cia konstytucji w �ycie, Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego (cz�onek krajowy IACL) pomne roli, jak� polscy konstytucjonali�ci odegrali w trakcie prac nad przygotowywaniem koncepcji konstytucji z 1997 r.2, wyst�pi�o z inicjatyw� podj�cia bada� nad podstawowymi problemami stosowania Konstytucji RP. Projekt zyska� uznanie w�adz odpowiedzialnych za organizacj� bada� naukowych w Polsce (Komitet Bada� Naukowych, obecnie Ministerstwo Edukacji i Nauki) i ich wsparcie finansowe. Nadano mu status projektu badawczego zleconego Towarzystwu przez KBN, po przeprowadzeniu konkursu ofert. Celem trzyletnich bada�, kt�ry organizatorzy postawili sobie w momencie ich podj�cia, by�o udzielenie odpowiedzi na kilka �ci�le ze sob� zwi�zanych pyta�. Po pierwsze, jak realizowane s� 1 Por. R. Chru�ciak, W. Osiaty�ski, Tworzenie Konstytucji w Polsce w latach 1989-1997 r.. Warszawa 2001. 2 Pod auspicjami Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego opracowano o�miotomow� seri� publikacji Podstawowe teoretyczne dylematy nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997. w praktyce konstytucyjnej zasady i instytucje naszej ustawy zasadniczej - czy w zgodzie z za�o�eniami, czy te� w spos�b odbiegaj�cy od tych za�o�e�, kt�re mia� na uwadze ustrojodawca i kt�re okre�li� we wst�pie i dw�ch pierwszych rozdzia�ach konstytucji. W ograniczonym zakresie wymaga�o to nawi�zania do dotychczasowych ustale� nauki prawa nad kszta�tem zasad i instytucji prawa konstytucyjnego, niekiedy tak�e uzupe�nienia dotychczasowej wiedzy na ich temat. Po drugie, postawiono pytanie, czy i jakie problemy oraz trudno�ci powstaj� w procesie stosowania przepis�w konstytucji, zar�wno w trakcie realizacji zada� organ�w konstytucyjnych, kt�re uczestnicz� w tzw. kierowniczym stosowaniu prawa, jak i w procesie wyk�adni i stosowania ich przez organy orzekaj�ce, Trybuna� Konstytucyjny oraz s�dy. W zwi�zku z tym, czy decyzje ustawodawcy podj�te w 1997 r. sprawdzaj� si� w praktyce, s�u��c dobrze naszej pa�stwowo�ci, a je�eli nie, to co jest tego przyczyn�. Czy s� to czynniki i okoliczno�ci pozaprawne, np. zjawiska �ycia politycznego, czy te� �winna" jest sama konstytucja? Po trzecie, postawili�my sobie pytanie, czy (i ewentualnie jakie) zmiany w konstytucji by�yby uzasadnione w �wietle bada� nad praktyk�. Tego ostatniego pytania nie wysuwali�my na czo�o zainteresowa�. Wa�ne by�y odpowiedzi na pytania wcze�niejsze, zadaniem bowiem nauki prawa jest przede wszystkim dostarczenie obiektywnych ustale� na temat relacji mi�dzy zasadami i normami konstytucji a praktyk� �ycia politycznego i spo�ecznego. W chwili podj�cia naszych bada� zdecydowanie przewa�a�y opinie, zar�wno w�r�d prawnik�w, jak i w�r�d polityk�w, wystawiaj�ce konstytucji pozytywne oceny. Do ocen pozytywnych sk�aniali si� nawet ci, kt�rzy w okresie prac nad konstytucj� i tu� po wej�ciu jej w �ycie krytykowali j�. Twierdzono, �e konstytucja trafnie i skutecznie uporz�dkowa�a ustr�j i funkcjonowanie najwy�szych organ�w Rzeczypospolitej zgodnie z zasad� podzia�u i r�wnowagi w�adz. Wysoko oceniano uregulowany przez konstytucj� status prawny cz�owieka i obywatela, wzorowany na uznanych powszechnie standardach mi�dzynarodowych, a tak�e rozbudowany system gwarancji wolno�ci i praw jednostki. Pozytywnie oceniano Wst�p funkcjonowanie takich instytucji, jak Trybuna� Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, a nawet instytucji skargi konstytucyjnej, pomimo widocznie ograniczonego jej zakresu przedmiotowego. Doceniano rozwi�zania konstytucji dotycz�ce sfery relacji mi�dzy polityk� a gospodark�, w szczeg�lno�ci niezale�no�� banku centralnego. Na konferencji zorganizowanej w pi�t� rocznic� wej�cia Konstytucji RP w �ycie prezydent Aleksander Kwa�niewski, kt�ry by� pierwszym przewodnicz�cym Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (do 1995 r.), powiedzia�, �e �nikt obecnie nie domaga si� poprawiania tej konstytucji, argumentuj�c, �e nie zapewni�a ona stabilno�ci pa�stwa, �e jest destrukcyjna, �e dzieli i kon-fliktuje Polak�w"3. Jednocze�nie dostrzegano pewne problemy, kt�re ujawni�y si� w trakcie wykonywania przepis�w przej�ciowych i ko�cowych konstytucji (rozdzia� XIII)4. Wytykano tak�e konstytucji pewne niedoskona�o�ci: zbytni� szczeg�owo�� jej tekstu, niesp�jno�� ideow�, b�d�c� konsekwencj� kompromisu politycznego osi�gni�tego w pracach nad konstytucj� (kt�ry jednocze�nie oceniano pozytywnie, jako nieod��czny warunek uchwalania konstytucji), tak�e wady w uregulowaniu niekt�rych szczeg�owych instytucji prawnych, np. niejednoznaczne unormowanie roli Senatu w procesie ustawodawczym czy wadliwe okre�lenie terminu wybor�w do Sejmu i Senatu, niepe�ne okre�lenie nast�pstw przysz�ego cz�onkowstwa Polski w UE. Wprawdzie wi�kszo�� problem�w rozwi�zano zgodnie z zasadami konstytucji w procesie wyk�adni i stosowania przepis�w konstytucji, ale formu�owano tak�e ograniczone propozycje nowelizacji konstytucji. Projektom tym towarzyszy�o przekonanie, �e ka�da zmiana powinna by� poprzedzona szeroko zakrojon� dyskusj� spo�eczn� i dokonana z namys�em i rozwag�. Wysuwano my�l, by spo�eczn� debat� nad konstytucj� i jej ewentualn� nowelizacj� przeprowadzi� po jakim� czasie od momentu akcesji Polski do UE (i w zwi�zku z nast�pstwami tego aktu dla prawa polskiego) albo 3 Por. Pi�� lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 10. 4 Por. Wej�cie w �ycie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. Z. Witkowskiego, Toru� 1998. Wst�p te� po up�ywie 10 lat od momentu wej�cia Konstytucji RP w �ycie. Nie podnoszono natomiast publicznie potrzeby uchwalenia nowej konstytucji. Wyniki naszych bada� nad praktyk� stosowania konstytucji przedstawiamy w czasie, gdy atmosfera polityczna wok� konstytucji znacznie si� zmieni�a. Akceptacj� polityczn� zast�pi�a wysoce krytyczna ocena ustawy zasadniczej i g�o�ne wezwania do jej zmiany. W wyniku ostatnich wybor�w parlamentarnych wi�kszo�� g�os�w w Sejmie i Senacie zdoby�y partie konserwatywne i centrowe, skupiaj�ce w du�ej mierze si�y przeciwne konstytucji z okresu prac nad jej projektem w Zgromadzeniu Narodowym i w kampanii poprzedzaj�cej referendum w 1997 r. Sw�j krytyczny stosunek do obowi�zuj�cej ustawy zasadniczej wyra�a�y one w czasie kampanii wyborczej, prowadz�c j� m.in. pod has�ami ca�kowitej lub cz�ciowej zmiany konstytucji i ustanowienia w Polsce nowego �adu politycznego i spo�ecznego pod nazw� IV Rzeczypospolitej. Projekty zmiany konstytucji nie zosta�y oficjalnie opublikowane i, z powodu braku warunk�w politycznych do ich uchwalenia, nie podj�to nad nimi pracy w parlamencie, niemniej jednak s� cz�ciowo znane z enuncjacji partii politycznych i z dyskusji publicznych toczonych g��wnie na �amach prasy. Tylko w w�skim zakresie sta�y si� przedmiotem zainteresowania nauki prawa, co nie oznacza, �e nie spotykaj� si� w�r�d prawnik�w z przejawami zaciekawienia i wsparcia. W zwi�zku z powy�szym pragniemy wyra�nie podkre�li�, �e nasze badania nad podstawowymi problemami stosowania Konstytucji RP nie s� podyktowane �adnymi motywami i celami politycznymi. Dlatego te� nie odnosimy si� do zg�aszanych propozycji i projekt�w zmiany konstytucji - ani ich nie wspieramy, ani nie deprecjonujemy. Po 9 latach obowi�zywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chcemy przede wszystkim udzieli� odpowiedzi wa�nych dla nauki prawa na sformu�owane wy�ej pytania. Je�li z naszych bada� b�dzie wynika� po�ytek dla praktyki konstytucyjnej, a mo�e tak�e obiektywnie uzasadnionej reformy konstytucji, to tak�e stanie si� zado�� zadaniom nauki prawa. 10 Wst�p W badaniach nad pod...
magara2