Struktura organizacyjna gminy.doc

                            - 28 -

Struktura organizacyjna gminy

1. Koncepcja gminy samorządowej

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. w art. 164 ust. l stanowi, iż: „Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.". Rozwinięcie norm konstytucyjnych dokonane zostało w tym zakresie w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.172

Ustawa ta, stanowiąc w art. l, iż „mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową", dokonuje upodmiotowie­nia społeczności lokalnych. Odtąd, bowiem mieszkańcy gminy zor­ganizowani w korporacyjną jednostkę samorządową sami powin­ni decydować o swoich sprawach.

Przy czym przynależność do wspólnoty wynika z mocy pra­wa i nie zależy od aktywności czy też bierności mieszkańców.173 Wyrazem upodmiotowienia gminy jest przyznanie jej osobowości prawnej oraz zagwarantowanie sądowej ochrony samodzielności. Gmina staje się nie tylko podmiotem prawa publicznego, ale i pra­wa prywatnego.

Omawiany przepis art. 2 ustawy („Gmina wykonuje zada­nia publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.", „Gmina posiada osobowość prawną.") przesądzają stanowczo o samodzielności gminy. Samodzielność ta przejawia się w dwóch aspektach: publicznoprawnym oraz prywatnoprawnym.

Określenie pierwszego aspektu wiąże się z użytym przez ustawodawcę pojęciem „zadania publiczne". Pojęcie to rozwinięte zostaje w rozdziale 2 ustawy, gdzie mowa jest o zakresie działania i zadaniach gminy. Szczególnie istotne jest tu brzmienie ust. l art. 6, zgodnie z którym „do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym". A zatem sprawy gmin­ne muszą posiadać dwie cechy: charakter publiczny i znaczenie lokalne.175 Wyróżnienia te wskazują jednoznacznie na uznanie pr-zez ustawodawcę istnienia interesu lokalnego odrębnego od interesu państwowego czy też społecznego.

Wskazuje na to również charakter zadań wymienionych przy­kładowo w art. 7 ust. l ustawy. Są to zadania o charakterze publicz­nym w rozumieniu potocznie przyjmowanym, tj. służące określonej zbiorowości lokalnej.

A zatem, indywidualne interesy członków tej zbiorowości muszą w konfrontacji z tym interesem zbiorowym zejść na plan dalszy. Realizacja owych zadań może następować zarówno przy użyciu form cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych.

Skoro gminy wykonują zadania publiczne, to poza sporem pozostaje, że mogą one korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, a w tym ze środków prawnych o charakterze władczym. Możliwość stosowania władztwa administracyjnego należy, bowiem do istoty samorządu i określa jego podmiotowość publicznoprawną.

Charakter lokalny spraw publicznych oznacza w zasadzie zamknięcie ich granicami gminy jako terytorium, odniesienie do ludności zamieszkującej gminę.

Na mocy przepisów art. 2 ustawy gminy uzyskują osobowość prawną. Oznacza to, iż stają się one nie tylko podmiotami prawa publicznego, ale również prawa prywatnego. Mogą one być, zatem takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego jak inne pod­mioty prawne. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie nim rozporządzać, zarządzać, zaciągać zobowiązania itp.176

Osobowość prawna samorządu jest zatem wraz z podmio­towością publicznoprawną rękojmią samodzielności działania. Dzięki nim gminy mogą wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla równorzędnych podmiotów.

Samodzielność ta gwarantowana jest poprzez objęcie jej ochroną sądową z mocy art. 2 ust. 3. W sferze prawa prywatnego gmina jest legitymowana do wystąpienia na drogę sądową przed każdym sądem powszechnym na ogólnych zasadach obowiązują­cych osoby prawne, gdyż posiada zdolność sądową, a „zakres zdol­ności sądowej jest zawsze taki sam, bez względu na to, czy chodzi o osoby fizyczne czy osoby prawne lub inne podmioty nie będące osobami fizycznymi, a posiadające zdolność sądową. Wobec tego, mimo że zdolność prawna osób prawnych ma charakter specjalny, „(...) ich zdolność sądowa jest nieograniczona, tzn. obejmuje moż­ność występowania jako strona czy uczestnik postępowania sądo­wego w każdej sprawie cywilnej".177

Gmina może więc pozywać, może być pozywana, może być uczestnikiem postępowania sądowego.178

W sferze prawa publicznego ochrona sądowa samodzielno­ści gminy polega, najogólniej rzecz biorąc, na przyznaniu gminie prawa do wniesienia skargi lub wniosku do sądu administracyjne­go.179 Przy czym ochroną objęte zostały zarówno skutki rozstrzyg­nięć nadzorczych organów administracji państwowej, jak i prawo do samodzielnego wykonywania swoich kompetencji przez gminę.

Ustawa przy określeniu zadań gminy180 posłużyła się klasycz­nym podziałem zadań samorządu terytorialnego na własne i zle­cone. Ustawowe rozróżnienie własnego i zleconego zakresu dzia­łania gminy jest wyrazem spotkania się samorządowej podmioto­wości gminy z jednej strony i powierzonej działalności w imieniu administracji państwowej z drugiej strony. W obydwu jednak za­kresach gmina realizuje zawsze zadania określone ustawami. Roz­wiązanie ustawowe stoi w zgodności z normami Konstytucji, któ­ra w art. 44 ust. l stwierdza, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy. Jej zadania, jak to wynika z art. 43 ust. 2 Konstytucji, polegają na za­spokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej.

Ustawa o samorządzie gminnym przy określaniu zakresu działania gminy posłużyła się klauzulą generalną, polegającą na domniemaniu właściwości gminy we wszystkich sprawach publicz­nych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów.

Natomiast drugim rodzajem zadań wykonywanych przez gminę są zadania należące do administraqi rządowej, lecz z uwagi na fakt, iż w gminie organy administracji rządowej nie działają, wykonywane są przez organy samorządu terytorialnego.

Granica dopuszczalności przekazywania gminie zadań przez państwo zamyka się pomiędzy „zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty" a „sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym". Wszystkie inne sprawy publiczne należą, zatem do administracji państwowej.

Zadania gminy, zarówno własne, jak i powierzone, mają swe źródło w porządku ustawowym, z którego wynika zakaz narusza­nia owego obszaru zadań gminnych przez organy administracji państwowej.

Interpretacja rozwiązań ustawowych powinna, więc zmierzać w kierunku stanowiska, iż poprzez fakt przekazania zadań z isto­ty swej państwowych organów samorządu terytorialnego zadania te stają się zadaniami samorządowymi. A zatem ingerencje w sferę ich wykonywania przez gminę oparte powinny być na jednakowych zasadach jak w wypadku zadań własnych samorządu.

Ingerencje organów państwowych w sferę samodzielności gminnej mają postać nadzoru. Nadzór zarówno nad zadaniami własnymi gminy, jak i zleconymi wykonywany jest zgodnie z usta­wą z dnia 8 marca 1990 r. na podstawie kryterium zgodności z pra­wem. Do dnia 30 maja 2001 r. nadzór nad zadaniami zleconymi spra­wowany był również na podstawie zgodności z prawem, ale też w oparciu o kryteria celowości, rzetelności i gospodarności. Bez wąt­pienia tak szerokie kryteria nadzoru, operujące przy tym katego­riami niedookreślonymi, dawały znaczne możliwości przekracza­nia granic nadzoru, a nawet przekształcania go w kierownictwo. Z tego też względu doktryna, w celu zminimalizowania powyż­szych niebezpieczeństw, dowodziła, iż „ustawodawca nie znosi obo­wiązku zastosowania kryterium legalności także w zakresie reali­zacji zadań zleconych. Ocena działalności z punktu widzenia sze­roko rozumianej celowości, w tym rzetelności i gospodarności, nie zawsze musi oznaczać, iż organ nadzoru ma w tym względzie peł­ną swobodę. Ustawodawca, bowiem może — i tak niejednokrotnie czyni — zdeterminować zastosowanie tego kryterium, precyzując, jakiego rodzaju przesłanki muszą być spełnione, aby uznać dane działanie za niecelowe. Dlatego zastosowanie kryterium celowości w takich przypadkach może być poddane także ocenie legalności. Ponadto użycie środka nadzoru w wyniku kontroli celowości dzia­łania powinno być w jakimś stopniu sformalizowane i jako takie również podlegać może ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem.

W nowych rozwiązaniach ustawowych nastąpiło odejście od zbytu szerokich kryteriów nadzoru na rzecz jednolicie rozumianej zgodności z prawem. Przy sprawowaniu funkcji nadzorczych nad samorządem terytorialnym organy administracji państwowej nie powinny mieć możliwości posługiwania się swobodnym uznaniem.

Ustawa o samorządzie gminnym przy określaniu zadań włas­nych gminy stanowi, iż mają one na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Posługuje się przy tym przykładowym katalogiem spraw, w kwestiach szczegółowych odsyłając do odrębnych ustaw. Takie rozwiązanie normatywnie nie przyczynia się jednak do rozjaśnie­nia nieostrego podziału zadań gminy na własne i zlecone.

Przejawem tej samej tendencji jest podział zadań własnych gminy na obowiązkowe i dobrowolne wraz z odesłaniem do ustaw szczegółowych, które mają rozstrzygnąć każdorazowo o zaliczeniu konkretnego zadania do jednej z owych grup.

Z brzmienia art. 4 i 4a u.o s.g. można wyciągnąć wniosek, iż występują dwa typy gmin: gmina wiejska i gmina miejska. Rozróż­nienie posiada przede wszystkim charakter formalny — nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta. Natomiast nie wynika z ustawy, jakie elementy powinny odróżniać gminę wiejską od miej­skiej.

Podział gmin na wiejskie i miejskie w sposób bezpośredni wpływa na nazewnictwo organów gminy (np. rada gminy i rada miejska — art. 15 u.o s.g.) oraz organów jednostek pomocniczych, choć tu już trudno mówić o konsekwencji ustawodawcy (por. art. 5 ust. l oraz art. 36 i 37 u.o s.g.).

2. Formy demokracji bezpośredniej

Rozdział 3 u.o s.g. zatytułowany został „Władze gminy", zaś w art. 11 określono te władze jako mieszkańców gminy podejmują­cych rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybo­ry i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. A zatem, ustawodawca jako pierwsze wymienia formy demokracji bezpo­średniej, a jako drugie formy demokracji pośredniej — przedstawi­cielskiej. Jest to reminiscencja leżącej u podstaw klasycznej instytu­cji samorządu terytorialnego idei wykonywania administracji pu­blicznej przez społeczność lokalną w sposób bezpośredni.

Jednakże współcześnie skomplikowane warunki administro­wania sprawiły, że wyjątkiem stała się demokracja bezpośrednia, zaś gwarancją sprawnego, a zarazem demokratycznego zarządza­nia właściwie ukształtowane przedstawicielstwo.

Do form demokracji bezpośredniej wynikających z ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć można: konsultacje z mieszkań­cami (art. 5a), referendum gminne (art. 12), wybory (art. 11), zebra­nie wiejskie (art. 36), w miastach, na zasadzie wyjątku, ogólne zebrania mieszkańców osiedla (art. 37 ust. 4). Problematyka wybo­rów samorządowych wykracza poza ramy tej pracy, natomiast o ze­braniach wiejskich i zebraniach mieszkańców osiedli będzie mowa przy omawianiu organów jednostek pomocniczych.

Instytucja konsultacji z mieszkańcami gminy wprowadzona została do ustawy o samorządzie gminnym nowelą z dnia 2 lutego 1996 r. Z brzmienia art. 5a wynika, że konsultacje mogą mieć cha­rakter obligatoryjny lub fakultatywny.

A. konsultacje

Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami gminy będą przeprowadzone w przypadkach przewidzianych ustawą. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mogły być przeprowadzone „w in­nych sprawach ważnych dla gminy". Ustawa o samorządzie gmin­nym nie definiuje jednak, jakie sprawy należy uznać za „ważne dla gminy". Decydujące znaczenie będzie tu, zatem miała rada gminy, która ponadto powinna określić w drodze uchwały zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami.

Ustawa nie rozstrzyga, jaki charakter prawny posiadać będą konsultacje i jakie skutki prawne będą wywoływać dla organów gminy. Należy zgodzić się z poglądem Z. Leońskiego, iż „konsul­tacje to forma zasięgania opinii mieszkańców". Wyniki tej opinii nie są wiążące — w odróżnieniu od referendum — dla organów gminy, choć z opinią tą rada i jej organy powinny się liczyć, skoro ma to być forma demokracji lokalnej. Natomiast tam, gdzie warunkuje się działanie rady (innego organu) od przeprowadzenia kon­sultacji, brak takiej konsultacji powodowałby nieważność podjęte­go aktu.182

Określenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z. mieszkańcami powierzono radzie gminy. Ustawa nie narzuca tu żadnych form. Wydaje się zatem celowe skorzystanie z dotychcza­sowej praktyki i doświadczeń. Często stosowane są ankiety jako rorma konsultacji lub też środki masowego przekazu. Wobec braku regulacji ustawowej, rada gminy w swej uchwale powinna szcze­gółowo określać formę konsultacji, sposób, czas i miejsce jej prze­prowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób ich przeka­zania społeczności lokalnej.

Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami gminy występują w procesie tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz przed wydaniem rozporzą­dzenia Rady Ministrów (art. 4a ust. 1), przy zmianie granic miasta art. 4a ust. 3), przed podjęciem przez radę gminy uchwały o utwo­rzeniu jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 2).

Swego rodzaju procedury konsultacyjne znaleźć można rów­nież w innych ustawach. Przykładem może tu być ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym183 określająca sposób informowania społeczeństwa o projektach planów zago­spodarowania przestrzennego i wyrażania opinii w formie prote­stów i zarzutów.

B. Referendum gminne

Konstytucja RP z 1997 r. w art. 170 stanowi: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pocho­dzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorial­nego. Zasady i tryb referendum lokalnego określa ustawa.". Nor­mę konstytucyjną rozwijają art. 12 u.o s.g. oraz ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.184 W pewnych kwestiach ustawa o referendum przewiduje także możliwość stosowania posiłkowo przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wy­borcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.185

Referendum jest właściwym dla demokracji bezpośredniej sposobem rozstrzygania w drodze głosowania o istotnych sprawach zbiorowości lokalnej przez ogól zainteresowanych obywateli. Do najbardziej istotnych cech referendum należy: bezpośredni udział obywateli w wypowiadaniu się, posiadanie tylko jednego głosu oraz uważanie woli większości wszystkich równouprawnionych obywa­teli za decydującą w uchwalaniu aktu prawnego bądź rozstrzyga­niu spraw.186 Jednakże z uwagi na wysokie koszty finansowe i spo­łeczne, referendum stosowane być powinno jedynie wyjątkowo.

Ustawa o referendum lokalnym przewiduje referendum obligatoryjne i fakultatywne.187 Referendum obligatoryjne zwoływa-obligatoryjne ne jest w dwóch kategoriach spraw:

1) samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne,

2) odwołania rady gminy przed upływem kadencji.

Samoopodatkowanie mieszkańców na cele publiczne miesz­czące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy polega na ustanowieniu nowych obowiązków podatkowych w stosunku do mieszkańców gminy. W głosowaniu powinno się rozstrzygać o za­sadach samoopodatkowania, tj. przedmiocie, podmiotach oraz wysokości podatku. Z uwagi na fakt, iż wpływy z samoopodatko­wania stanowić będą dochód gminy, samoopodatkowanie musi mieć wskazany wyraźny cel, na który przeznaczone zostaną środ­ki finansowe uzyskane od mieszkańców.188

Referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upły­wem kadencji przeprowadza się wyłącznie na wniosek mieszkań­ców, nie wcześniej jednak niż po upływie 12 miesięcy od dnia wy­borów lub od ostatniego referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji (art. 5 u.o r.l.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 u.o r.l., referendum w sprawie odwołania rady gminy nie przeprowadza się, jeżeli do upływu kadencji rady pozostało mniej niż 6 miesięcy.

Odwołanie rady gminy przed upływem kadencji oznacza również zakończenie z mocy prawa działalności zarządu gminy. Prezes Rady Ministrów wyznacza wówczas osobę, która do czasu wyboru nowych organów gminy pełni ich funkcje.

W gminnym referendum fakultatywnym „mieszkańcy jed­nostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samo­rządowej wyrażają w ...