Administracja publiczna wykład IV i V.

1.Wzajemne relacje między polityka a administracją wypracowały style, modele sterowania tą administracją. Do klasycznych modeli sterowania zaliczamy:

a)model legislacyjny

b)model kierownictwa egzekutywy

c)model korelatywny

ad. a)

założeniem tego modelu jest to, ze parlament będący podmiotem sprawującym władzę ustawodawczą jest hierarchicznie nadrzędny w stosunku do administracji, albowiem wskazuje on poszczególne zadania, które administracja musi zrealizować, określa kierunki rozwoju administracji, społeczeństwa. W modelu tym niejasna jest kwestia inicjatywy w zakresie wskazania kierunku rozwoju. Model ten nie mówi, kto ma inicjować proces legislacyjny- czy tylko politycy czy również podmioty władzy wykonawczej. Niewątpliwe jest jedynie to, że administracja ma realizować plany ustalone przez parlament.

Parlament czasami określa te podmioty, które posiadają formalne kompetencje w zakresie inicjatywy prawodawczej. W Polsce uczyniło to Zgromadzenie Narodowe uchwalając konstytucję, ale nawet w sytuacji, gdy mamy wymienione podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, nie oznacza to, że rzeczywista inicjatywa nie może pochodzić od innego podmiotu np. partii politycznej.

ad. b)

w tym modelu decyzje polityczne podejmuje kierownik określonej struktury administracyjnej natomiast władza prawodawcza (parlament) realizuje jedynie funkcje kontrolne. Ten model ukazuje dominację tego podmiotu, który ma najwyższą pozycję w strukturze administracyjnej. On dokonuje wyboru, natomiast wyboru tego nie ma aparat urzędniczy, który realizuje jedynie decyzje hierarchicznie przełożonego. Decydentem jest zatem np. Prezes RM, który ma w strukturze urzędniczej najwyższą pozycję.

Funkcja kontrolna parlamentu wyraża się w jego kompetencji do wyrażania wotum zaufania albo wotum nieufności, bezpośrednio dla premiera (skutek dla całego rządu) albo pośrednio- wobec poszczególnych ministrów. Sejm może zlecić NIK-owi przeprowadzenie kontroli w określonej instytucji administracyjnej.

ad. c)

zgodnie z tym modelem administracja przygotowuje projekty decyzji, wskazuje różne zagrożenia, ograniczenia, które muszą być uwzględniane przez polityków formalnie podejmujących decyzje. Jednakże określając projekty decyzji mają (decydenci formalni) istotny wpływ na treść ostatecznego wyboru, albowiem polityk (decydent formalny) dokonuje wyboru tylko spośród przedstawionych mu alternatyw. Według tego modelu rola urzędników w sterowaniu administracją jest największa.

Politycy podejmując określone decyzje korzystają z merytorycznej wiedzy podległych urzędników. Muszą zaufać urzędnikom, iż dostarczają oni prawdziwych informacji. Politycy kontrolują realizacje celów, które zostały przez nich wyznaczone w wyniku dostarczanych informacji. relacje między politykami a urzędnikami mają charakter instytucjonalny. Kształt konkretnych organizacji wymaga postawienia na jej czele urzędnika będącego politykiem, albowiem zadania instytucji mają charakter nie tylko wykonawczy, ale również zarządzający, polityczny.

Inny rodzaj powiązania występuje w wyniku faktycznego kreowania stanowisk i obsadzania ich „przyjaciółmi politycznymi”, w ten sposób zwiększa się liczba polityków, którzy będą kreowali kierunki rozwoju administracji. Może to prowadzić do upolitycznienia stylu działania administracji.

Polska administracja powinna podejmować działania w celu osiągnięcia „dobra wspólnego”, a nie w celu realizacji politycznych zamierzeń. Przeciwdziałać niekorzystnym tendencjom ma zasada, iż administracja działa na podstawie prawa, kolejnym gwarantem prawidłowości jest bezinteresowność urzędnika, jego mentalność. Urzędnik powinien być osobą wrażliwą społecznie.

Administracja powinna tak realizować cele jak oczekuje tego społeczeństwo, a nie określona grupa polityczna. Powinna administrować w oderwaniu od interesu prywatnego poszczególnych jednostek. Powinien przede wszystkim liczyć się interes grupy społecznej, mieszkańców, gminy, powiatu, województwa. Gwarantem bezinteresowności powinny być stosowne wynagrodzenia pracowników administracji, ich pewność statusu urzędniczego, trwałość stosunku zatrudnienia.

Urzędnicy powinni być neutralni w stosunku do klientów administracji (wszyscy powinni być równi). Administracja stosując prawo powinna czynić to w sposób bezosobowy nie zważając np. na to jaką kto pełni funkcję w społeczeństwie (czy minister czy ktoś z „tłumu”).

Bezosobowość odnosi się również do działań administracji a zatem administracja podejmuje działania jako całość struktury i cała struktura ponosi odpowiedzialność za działania poszczególnych członków tej struktury co oznacza, ze odszkodowanie przysługuje od podmiotu, który jest reprezentowany przez tę administrację, a nie od konkretnej osoby będącej urzędnikiem w strukturze administracyjnej.

Sytuacja społeczno-gospodarcza wymaga od administracji wrażliwości społecznej. Musi widzieć egzystencjalne potrzeby członków społeczeństwa. Urzędnik nie może być jedynie biurokratą, który stwierdzi, że nie był spełniony wymóg prawny, ale powinien wskazać osobie potrzebującej sposoby pokonania formalnych przeszkód uniemożliwiających uzyskanie świadczenia np. z pomocy społecznej. Bezduszność administracji w dłuższym okresie czasu powoduje spiętrzenie niezadowolenia społecznego co prowadzi do zmiany przywódców politycznych, którzy następnie wymieniają urzędników.

Pracodawcą urzędników jest szeroko rozumiane państwo, a nie polityk stojący na czele określonej struktury, zatem niezbędne jest partnerstwo urzędnika mającego silną pozycję zawodową i politykami, których siła ma charakter przejściowy. Na funkcjonowanie urzędników niekorzystny wpływ wywiera niestabilność prawa. Urzędnicy mają trudności w poznaniu modelu prawnego administrowania. Takich kłopotów nie mają politycy, gdyż wydając nowe normy uchylają normy, które wcześniej obowiązywały.

2.  punktem wyjścia do rozważań nad strukturami organizacyjnymi w administracji jest jednak struktura biurokratyczna, której model scharakteryzował Max Weber.

Podstawowym założeniem tego modelu jest, iż obywatele są posłuszni prawu, realizują normy prawne, a administracja jedynie wprowadza te normy w życie, zatem człowiek nie realizuje samoistnych poleceń administracji lecz realizuje to, co nakazują normy prawne.

Cechy modelu Weber’a:

1)władze organizacyjną powinni posiadać urzędnicy mający kompetencje w zakresie organizacji administracyjnej zdobyte w odpowiednich instytucjach naukowych (zakres zarządzania administracją),

2)urzędnicy powinni być zorganizowani w hierarchicznych strukturach tak, aby kierownik instytucji nie musiał bezpośrednio kierować wszystkimi podległymi pracownikami- wieloszczeblowość

3)uprawnienia decyzyjne w strukturze administracyjnej powinny być skoncentrowane na najwyższym szczeblu w hierarchii. Pozwala to na jednoznaczne ustalenie odpowiedzialności

4)poszczególne jednostkowe zadania są rozdzielane pomiędzy stanowiska, biura, zespoły w taki sposób aby nie dochodziło do konfliktów kompetencyjnych

5)urzędnicy powinni być poddani kontroli i dyscyplinie pracy

6)komunikowani się zarówno między strukturami administracyjnymi jak i między tymi strukturami a klientami administracji powinno mieć formę pisemną, aby można było w późniejszym okresie ustalić treść wzajemnych oświadczeń

7)dobór kadry powinien być oparty na selekcji kandydatów

8)struktura administracji powinna zapewniać urzędnikowi stabilizację, możliwość podnoszenia kwalifikacji

9)strukturę obowiązuje poufność działań, a jawność odnosi się jedynie do stron konkretnego postępowania administracyjnego oraz działań o charakterze publicznym.

Model Max’a Weber’a jest teoretyczny, który nie ma odwzorowania teraz w czystej postaci.

Obecnie funkcjonujące systemy biurokratyczne poza tymi cechami, które wyróżnił Max Weber charakteryzują się dodatkowymi cechami:

1)biurokracja komunikuje się zarówno w stosunkach wewnętrznych jak i zewnętrznych w formie pisemnej. Istotne elementy pracy administracji są dokumentowane

2)istnieją ograniczenia kompetencyjne między poszczególnymi stanowiskami pracy, organami

3)administracja działa w sposób poufny

4)działa w sposób przewidywalny (powinna) co jest konsekwencją działań na podstawie prawa

5)konformizm- chcąc zaoszczędzić sił i środków postępuje rutynowo, zgodnie z wcześniej wypracowanym wzorcem

6)efektywność działania, która jest również spowodowana tym, że urzędnik nie zawsze musi odkrywać nowe rzeczy, stany, ale może postępować zgodnie z wzorcem

7)bezosobowość- co pozwala być jej podmiotem obiektywnym

8)gwarancją obiektywizmu jest myślenie normatywne

Uznanie administracyjne. Administracja może działać tylko na podstawie ustawy. Swobodne uznanie przysługuje administracji o ile zostanie jej przyznane przez wyraźny przepis ustawy. Uznanie administracyjne istnieje wówczas, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami. Uznanie występuje wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracji. Uznanie może polegać na tym, że administracja musi się zdecydować, czy dany środek można w ogóle zastosować albo też jaki ze środków wybrać. Uznanie zapewnia ustawodawca, ponieważ musi ono wynikać z normy prawnej (ustawowej). Technicznie upoważnienie do uznania przybiera formę wyraźnego wskazania na uznanie, przez wyrażenia organ „może”, „jest uprawniony”, bądź wynika z całokształtu uregulowania. Nie ma natomiast uznania, gdy ustawa stanowi, że organ „wyda”, „ustali”, „nakazuje” itd. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę. Zawsze administracja jest zobowiązana mieć „na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”. Uznanie administracyjne ma zastosowanie przede wszystkim przy załatwianiu spraw indywidualnych, ale nie tylko. Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu podlegają kontroli NSA.

Obecne systemy biurokratyczne mogą być w różny sposób zorganizowane. Jako przykłady możemy wskazać systemy, struktury macierzowe oraz hybrydowe:

1)MACIERZOWA- składa się z dwóch części- stałej oraz zmiennej. Część stała struktury realizuje zadania, które są typowe i występują przez cały okres funkcjonowania tej struktury; na takiej zasadzie są zorganizowane stałe wydziały w urzędach. Część zmienna funkcjonuje w przypadkach szczególnych i powstaje dopiero wówczas, jeżeli zaistnieje taka potrzeba, zatem w okresie normalnego funkcjonowania struktury takiej części zmiennej po prostu nie ma.

2)HYBRYDOWA- również występują dwie części- stała i zmienna przy czym część zmienna ma swój element o charakterze stałym (trwałym) i dopiero w sytuacji, gdy np. powstanie zagrożenie, to ta część zmienna ulega rozbudowaniu np. komórki organizacyjne zajmujące się sytuacjami nadzwyczajnych zagrożeń.

Elementy kształtujące strukturę organizacyjną instytucji

1)cel instytucji (tworzonej przez decydenta)

Cel ten powinien pozwalać na zrealizowanie wszystkich zadań jakie stoją przed określoną instytucją. Zazwyczaj cel ten określany jest przez parlament, który dysponuje kompetencją do tworzenia, znoszenia organów administracji i nakładania poszczególnych zadań. Cel powinien być tak określony, aby również wynikało z niego, kto ma obowiązek realizacji zadania i kto ponosi odpowiedzialność

2)części składowe instytucji

Najmniejszą częścią składową instytucji jest indywidualne stanowisko pracy. Do innych zaliczamy:

- zespoły

- wydziały

-referaty

Te części powinny być budowane od podstaw poprzez analizę jednostkowych, konkretnych celów, jakie mają być zrealizowane przez określone części składowe. Grupując realizację celów tworzymy większe części składowe.

3)zasoby

Mogą mieć charakter albo osobowy, albo materialny w zależności od predyspozycji składu osobowego instytucji, instytucja musi zatrudniać różne ilości osób. Mniejsza liczba osób dobrze wykształconych, prawidłowo zmotywowanych będzie realizowała taką samą liczbę zadań jaką zrealizuje większa grupa osób źle wykształconych, albo które mają negatywny stosunek do realizowanych zadań. Do zasobów materialnych zaliczamy:

- środki finansowe

- nieruchomości

- środki transportu

-  środki łączności itp.

4)otoczenie

W sposób istotny wpływa na kształt instytucji. Do elementów otoczenia zliczamy między innymi:

- liczbę ludności, która będzie potrzebowała usług świadczonych przez strukturę administracyjną (im więcej ludzi, tym więcej zadań, spraw)

- terytorium na jakim struktura będzie działać, może okazać się konieczne stworzenie ośrodków zamiejscowych, delegatur, aby „przybliżyć” administrację do człowieka

Elementy określające (czynniki) kształtujące indywidualne stanowisko pracy w administracji

1)cel stanowiska pracy

Cel jest określany przez decydenta, który tworzy stanowisko. Takimi decydentami są:

- wojewoda

- starosta

- wójt,

którzy mają kompetencje do kształtowania wewnętrznej struktury podległego im urzędu. Cel powinien być tak określony, aby pracownik wiedział do czego ma dążyć. Świadomość celu mobilizuje pracownika do rzetelnej pracy, umożliwia mu działania kreatywne, może poszukiwać nowych rozwiązań.

2)wykaz zadań i obowiązków stanowiska pracy

Każdemu stanowisku przypisany jest katalog zadań, które ma obowiązek zrealizować pracownik zatrudniony na tym stanowisku pracy. Zadania są przypisane pierwotnie stanowisku pracy, a pracownik otrzymuje je dopiero wtórnie.

Zasady zgodnie z którymi należy określać zakres zadań i obowiązków:

przypisane pierwotnie stanowisku a nie osobie; każda osoba zatrudniona na tym stanowisku będzie miała taki sam zakres zadań i obowiązków

zasada przystosowalności- oznacza, że wykaz powinien być tak ustalony przez decydenta, że możliwym jest znalezienie pracownika, który w normalnym czasie pracy, zwykłym nakładem sił i środków będzie w stanie zrealizować te zadania i obowiązki

zasada mierników- każdej czynności należy przyporządkować liczbę punktową adekwatną do nakładu pracy, jaki musi zostać włożony w zrealizowanie tej czynności, powinna być uwzględniona trudność tej czynności, kwalifikacje jakie są potrzebne dla jej zrealizowania

zasada równomiernego, proporcjonalnego rozłożenia zadań i obowiązków- pracownicy zatrudnieni na podobnych stanowiskach pracy powinni mieć taką sama liczbę punktową do zrealizowania, co oznacza, że ich zadania mogą się różnić merytorycznie, ale ich wartość ma być podobna.

Zastosowanie tych dwóch zasad gwarantuje równouprawnienie w traktowaniu pracowników

zasada wywodliwości- każda czynność, każde zadanie powinny mieć swoje uzasadnienie w realizacji celu instytucji

zasada racjonalnej reszty- w wykazie zadań i obowiązków powinien znaleźć się punkt mówiący o tym, że pracownik powinien realizować inne zadania wskazane przez kierownika, te jednak nie mogą być przypisane innemu pracownikowi, który może aktualnie realizować te zadania. Poza tym przy wyznaczaniu dodatkowego zadania muszą być uwzględniane wymienione wcześniej zasady

zasada automatycznegozastępowania nieobecnych- oznacza, że pracownicy funkcjonujący w ramach jednej komórki organizacyjnej (jednej części składowej) powinni realizować zadania wzajemnie w przypadku nieprzewidzianej nieobecności jednego z pracowników.

3)zakres uprawnień

Na uprawnienia składają się zarówno kompetencje jak i środki, które pozwalają zrealizować postawione przed pracownikiem zadania. Środki stwarzają faktyczne możliwości realizacji zadania, są one częścią zasobów instytucji. Aby pracownik mógł zrealizowac zadania nie wystarcza zawsze, aby to zadanie było przewidziane tylko w wykazie zadań i obowiązków.

Wykaz ten uprawnia jedynie do podejmowania czynności o charakterze wewnętrznym, natomiast nie wystarcza dla podejmowania decyzji administracyjnych. Mówi się wóczas, że pracownik nie posiada kompetencji do wydania decyzji. Kompetencje te może uzyskać w formie szczególnego upoważnienia udzielonego mu przez kierownika instytucji. Jeżeli pracownik wydałby decyzję nie mając takiego upoważnienia, to wówczas pomimo, ze decyzja jest wydana przez strukturę podległą decydentowi, to jest nieważna.

4)zakres odpowiedzialności

Pracownik ponosi odpowiedzialność różnego rodzaju. Rodzaj ten uzależniony jest czasami od statusu prawnego, w oparciu o który pracownik jest zatrudniony. Możemy wyróżnić takie rodzaje odpowiedzialności:

- dyscyplinarna

- materialna,

- karna,

- konstytucyjna,

- polityczna.

Aby mogły być wyciągane konsekwencje za niezrealizowanie określonego zadania to pracownik musi pierwotnie:

- znać cel stanowiska,

- mieć określone zadanie,

- mieć uprawnienia do zrealizowania zadań

- mieć świadomość ponoszenia odpowiedzialności (obiektywnie)

Jeden czyn może skutkować ponoszeniem jednocześnie różnych odpowiedzialności np. odpowiedzialność karna, polityczna i dyscyplinarna.

Organizacja

Możemy ja określić w ujęciu:

1)czynnościowym- jest to pewne działanie, które utożsamiamy z organizowaniem relacji między określonymi podmiotami

2)statycznym- organizacja o charakterze instytucjonalnym. Jest to struktura składająca się z wielu elementów osobowych i nieosobowych

3)instrumentalnym- jest instrumentem służącym do realizacji pewnego celu.

W ujęciu statycznym to zarówno zespół osób dysponujących elementami majątkowymi, które mają umożliwić zrealizowanie postawionych przed tą organizacją celów. To ujęcie nazywane bywa ujęciem instytucjonalnym.

Do elementów organizacji zaliczamy między innymi:

a)czynnik personalny, w skład którego wchodzą urzędnicy realizujący cele tej organizacji

b)realizacja celów wymaga dysponowania adekwatnymi środkami. Poza środkami rzeczowymi, pieniężnymi do środków należy zaliczyć przestrzeń i czas.

c)Organizacje kieruje się w swoim działaniu pewnymi regułami, które zazwyczaj są określone normatywnie, zarówno o charakterze zewnętrznym jak i wewnętrznym.

d)Organizacje cechuje uporządkowanie wewnętrznej struktury,

e)Struktura ma charakter trwały i działa w sposób nieprzerwany.

3. Hierarchia w strukturze administracyjnej administracji publicznej – aparat administracyjny.

Istotą hierarchii jest to, że relacje w strukturze organizacyjnej opierają się na zasadach nadrzędności, podrzędności, a zatem z jednej strony mogą być wydawane polecenia a z drugiej strony istnieje obowiązek posłuszeństwa w realizacji tych poleceń. Hierarchia może mieć charakter formalny, ale może również wynikać z innych czynników np. ten, kto w strukturze dysponuje wiedzą fachową będzie faktycznie wydawał polecenia, które będą realizowane przez osoby formalnie usytuowane wyżej w hierarchii.

Hierarchiczne podporządkowanie wyraża się w dwóch rodzajach zależności:

1)zależnośc służbowa wyraża się w obowiązku realizowania zarówno aktów generalnych jak i indywidualnych, które są wydawane przez nadrzędnego hierarchicznie. Do aktów generalnych zaliczamy:

- regulaminy

- wytyczne

- okólniki

Natomiast do indywidualnych zaliczamy np. polecenia służbowe i rozkazy

2)zależność osobowa wyraża się w obowiązku respektowania rozstrzygnięć w zakresie stosunku zatrudnienia (powoływanie, odwoływanie, przeniesienie, karanie, nagradzanie)

Hierarchiczne podporządkowanie istnieje nie tylko między poszczególnymi osobami w strukturze, ale również występuje między elementami tej struktury. Zatem podporządkowane sobie są takie części składowe instytucji jak:

- zespół osób podporządkowany jest wydziałowi

- wydział podporządkowany jest kierownictwu instytucji

Wszystkie osoby zatrudnione w częściach składowych podporządkowanych muszą realizować swoje zadania zgodnie z wytycznymi, z oczekiwaniami części składowej hierarchicznie wyższej.

Czasami podporządkowanie nie jest pionowe lecz o charakterze poziomym, może wynikać to z różnego poziomu wiedzy członków funkcjonujących w ramach jednej struktury.

Czasami występują części składowe, które organizacyjnie nie mają charakteru hierarchicznie nadrzędnego, a mimo to realizują funkcje zwierzchnie, przykładem są działania działu kadr, który to dział nie jest wprost hierarchicznie nadrzędną strukturą w stosunku do działów resortowych, merytorycznych.

Zalety systemu hierarchicznego:

a)pozwala realizować cele sformułowane przez podmioty naczelne

b)umożliwia ustalenie i egzekwowanie odpowiedzialności za realizację postawionych przed strukturą zadań

c)pozwala obciążyć odpowiedzialnością zarówno hierarchicznie podległych jak i nadrzędnych

d)konflikty występujące między elementami struktury hierarchicznej są szybko rozstrzygane przez przełożonego

e)...