KORUPCJA I POCZUCIE MORALNE POLAKÓW.pdf

Andrzej Kojder

Instytut Nauk o Państwie i Prawie UW

KORUPCJA I POCZUCIE MORALNE POLAKÓW

1. Wstęp

Pożądanym zmianom społecznym, do których należy zaliczyć

transformację ustrojową w Polsce zapoczątkowaną wydarzeniami 1989 r.,

z reguły towarzyszy wiara w postęp moralny i obyczajowy, ufność

w prospołeczne nastawienie polityków i większą harmonię stosunków

międzyludzkich. To optymistyczne zwrócenie się ku przyszłości, które

wydaje się następstwem rozległych przemian społecznych, trwa na ogół

krótko. Wczorajsze optymistyczne prognozy okazują się naiwnymi,

w większej części niespełnionymi przewidywaniami, a nadzieje i oczekiwa

nia nie stają się siłą sprawczą procesu historycznego i nie powodują

przyspieszenia biegu dziejów ( accélération de l'histoire). Nazbyt też późno

przypominamy sobie przestrogę Karla Poppera, że nie jesteśmy w stanie

już dzisiaj trafnie przewidywać tego, co będziemy wiedzieć dopiero jutro.

U progu transformacji nikt nie sądził, że przestępczość zarejestrowana

wzrośnie w Polsce w ciągu dziesięciu lat niemal 2,5 raza, do 1 266 910

przestępstw w 2000 r., a jej wskaźnik na 100 tys. ludności wydatnie

przekroczy 3 tys. Nikt nie przewidywał, że liczba rozbojów wzrośnie

trzykrotnie i nasilą się przestępstwa o charakterze agresywnym, niezwykle

brutalne i sadystyczne. Co więcej, nie słyszało się głosów przestrzegają

cych przed terroryzmem kryminalnym i mafijnymi układami łączącymi

wielki biznes z wielką polityką. Najwięksi pesymiści zapewne nie sądzili,

że wykrywalność przestępstw w III RP gwałtownie się zmniejszy,

a korupcja stanie się w Polsce na przełomie stuleci plagą społeczną numer

jeden (w latach 70. taką plagą był alkoholizm, a latach 80. narkomania).

To głównie za sprawą wszechogarniającej korupcji straty w obrocie

gospodarczym są wielokrotnie większe niż te, które powoduje przestęp

czość pospolita.

Żadne inne zjawisko nie wzbudza współcześnie w Polsce i innych

krajach tak szerokiego rezonansu społecznego jak korupcja. Parlamenty,

elity polityczne, media, organizacje rządowe i pozarządowe oraz opinia

publiczna traktują korupcję i towarzyszącą jej przestępczość zorganizowa-

234

Andrzej Kojder

ną, której najskrajniejszą postacią jest międzynarodowy terroryzm, jako

najpoważniejsze zagrożenie dla rozwoju społecznego i gospodarczego oraz

stosunków międzyludzkich.

Nie ulega także wątpliwości, że nasilająca się korupcja nie tylko

narusza zaufanie do prawa i władz państwowych, lecz także podraża

koszty towarów, usług i transakcji handlowych, powoduje brak poczucia

bezpieczeństwa u obywateli, dewastuje podstawowe zasady moralne

- uczciwość, lojalność i odpowiedzialność, a tym samym niszczy

podstawową tkankę społeczeństwa obywatelskiego.

2. Cechy i formy korupcji

Korupcja należy niewątpliwie do zjawisk niezwykle złożonych

i wielopostaciowych. W najszerszym rozumieniu korupcją jest przywłasz

czenie zasobów publicznych (dóbr, świadczeń, usług) lub takie nimi

dysponowanie, aby bezprawnie uzyskać osobistą korzyść. Przekupstwo,

sprzedajność, płatna protekcja, nepotyzm, nieuczciwe pośrednictwo

i wykorzystywanie zajmowanego stanowiska dla osobistych (rodzinnych,

koleżeńskich) celów to najczęstsze współcześnie działania korupcyjne.

Polski kodeks karny do przestępstw przeciwko działalności instytucji

państwowych i samorządu terytorialnego zalicza: sprzedajność urzędniczą

(przyjęcie łapówki), opłatę protekcyjną (wręczenie łapówki), nadużycie

służbowe, poświadczenie nieprawdy, nadużycie zaufania, czerpanie

korzyści z „prania pieniędzy", udaremnianie i utrudnianie przetargu.

Nie jest więc uzasadnione - ani według kryteriów prawnych, ani

socjologicznych - utożsamianie korupcji li tylko z łapownictwem (biernym

i czynnym) i płatną protekcją.

Najbardziej typowymi cechami korupcji są:

1) powszechność - odkąd wyodrębniona została sfera spraw publicz

nych korupcja występuje we wszystkich systemach politycznych i gospo

darczych;

2) entropia - korupcja rozprzestrzenia się - na podobieństwo tkanki

nowotworowej - na dziedziny, które wcześniej nie były nią zainfekowane;

3) rynkowość - cena korupcyjnych transakcji jest wypadkową podaży

i popytu na zawłaszczane zasoby publiczne;

4) interakcyjność - partnerami korupcyjnej transakcji są zawsze

„dawcy" jakichś zasobów publicznych i ich „biorcy". Zazwyczaj kieruje

nimi motywacja osiągnięcia maksymalnych osobistych korzyści i wspólne

dążenie do zminimalizowania ryzyka, że zawarta transakcja korupcyjna

zostanie ujawniona.

KORUPCJA I POCZUCIE MORALNE

POLAKÓW

235

Do głównych form korupcji zalicza się: korupcję urzędniczą, korupcję

gospodarczą (komercyjną) i korupcję polityczną. Ta ostatnia jest w Polsce

najsłabiej rozeznana i opisana. Najczęściej wskazuje się, że źródłem

korupcji politycznej w polskich warunkach jest sponsorowanie (czytaj:

finansowanie) partii politycznych i ich kampanii wyborczych przez ludzi

biznesu. Za pomocą owego szczególnego sponsoringu, w którego

uprawianiu pośredniczą firmy tzw. doradztwa strategicznego, duży i wielki

biznes wpływa na działania i decyzje podejmowane przez polityków

w parlamencie i w samorządach lokalnych. W 2000 r. o powszechności

takich praktyk było przekonanych 2/3 Polaków (Finansowanie ..., CBOS

2000).

Prawny zakaz finansowania partii politycznych przez biznes niewątpli

wie ograniczyłby możliwości legalnego korumpowania polityków. Za

takim zakazem opowiada się co drugi respondent. Również połowa Pola

ków (53%) zgodziłaby się przeznaczyć ze swoich dochodów złotówkę

rocznie na rzecz funkcjonowania partii politycznych, by w ten sposób

przeciwdziałać korupcji ( Finansowanie..., CBOS 2000).

Brak prawnej regulacji lobbingu także sprzyja korupcji politycznej. Jeśli

przedstawiciele organów ustawodawczych i władzy wykonawczej (rządu)

są pod stałym naciskiem różnych grup interesu lub sami szukają z nimi

kontaktów, to brak jakichkolwiek ograniczeń tych interakcji częstokroć

skłania do nawiązywania korupcyjnych porozumień. Z badań Instytutu

Studiów Politycznych PAN wynika, że połowa podejmowanych prób

lobbingu kończy się sukcesem, a jego najczęściej stosowanymi formami

są: wykorzystywanie powiązań towarzysko-osobistych i dostarczanie

decydentom „cennych" informacji (Wasilewski 1997).

3. Częstotliwość i stabilizacja powiązań korupcyjnych

Częstotliwość korupcyjnych interakcji jest tym większa, im bardziej

wartość korupcyjnych transakcji (tj. uzyskiwana korzyść) przewyższa

spodziewane koszty (tj. koszty ujawnienia korupcji, jej osądzenia

i skazania sprawców).

Koszty korupcyjnych transakcji wydają się współcześnie w Polsce

niewielkie, mimo że w ostatnich kilku latach co najmniej pięciu ministrów

straciło posady w atmosferze podejrzeń o tolerowanie korupcji lub

współudział w niej. Zdymisjonowali zostali m.in.: l) minister współpracy

gospodarczej z zagranicą, z którego inicjatywy powstawały spółki tzw.

„trójkąta gwarancyjnego", w które Skarb Państwa zainwestował ponad pół

miliarda złotych i utracił nad nimi kontrolę; 2) minister sportu, który był

236

Andrzej Kojder

podejrzewany o związki z mafią; 3) minister rolnictwa, który wspierał

państwowymi dotacjami związane z nim firmy prywatne; 4) minister

przemysłu i handlu, którego obwiniono o przekroczenie kompetencji

w transakcjach międzynarodowych związanych z rurociągiem gazowym;

5) minister łączności, któremu zarzucono tolerowanie nieprawidłowości

w procedurach przetargowych i nadużycia w jednej z agencji państwo

wych. Do tej listy można dodać posła, przewodniczącego sejmowej

Komisji Finansów Publicznych, którego kancelaria prawnicza doradzała,

jak unikać płacenia podatku VAT; wojewodę, w którego otoczeniu przez

kilka lat funkcjonował układ urzędników i biznesmenów kontrolujący

wojewódzki rynek nieruchomości i zamówień publicznych; prezesa PZU

Życie podejrzanego o narażenie firmy, którą kierował, na wielomilionowe

straty oraz wielu innych wysokich urzędników, prezesów, szefów

państwowych funduszy i agencji, którzy musieli opuścić zajmowane

stanowiska, lecz - w większości wypadków - nie dosięgły ich i chyba

nigdy nie dosięgną sankcje prawne.

Stabilizacja korupcyjnych powiązań, układów i porozumień następuje

zwłaszcza wtedy, kiedy „dawcy" (dysponenci) zasobów publicznych i ich

prywatni „biorcy" (a właściwie „zaborcy") uzyskują duże korzyści i mają

zarazem duże poczucie bezpieczeństwa. Tworzą się wówczas „piramidy"

korupcyjne": te same osoby są zarazem „dawcami", jak i „biorcami"

zasobów publicznych. Przykłady przytoczone wyżej są dobrą ilustracją

tego zjawiska.

4. Dawne i współczesne czynniki korupcjogenne

Zmiana ustrojowa w Polsce spowodowała, że straciły na znaczeniu takie

czynniki stymulujące korupcję, jak: permanentny brak równowagi

rynkowej, brak jawności życia publicznego i nieefektywność procedur

kontrolnych, pojawiły się natomiast nowe uwarunkowania i formy korupcji

związane z otwarciem granic, kształtowaniem się wolnego rynku,

prywatyzacją oraz kryzysem prawa i wymiaru sprawiedliwości.

Ukształtowanie się sieci korupcyjnych porozumień było możliwe

dlatego, że do połowy 1991 r. brakowało w Polsce przepisów karnych

regulujących różne przejawy naruszania rzetelności obrotu gospodarczego,

manipulowania subwencjami i kredytami, działania na szkodę wierzycieli,

fałszerstw bankowych, podatkowych i kredytowych. Na skutek coraz

silniejszych związków szarej sfery biznesu i polityki sieć korupcyjnych

powiązań stale się poszerzała i utrwalała i obecnie jest elementem

instytucjonalnej struktury państwa. Jak twierdzi Antoni Z. Kamiński „(...)

KORUPCJA I POCZUCIE MORALNE POLAKÓW

237

pokomunistyczna prywatyzacja wiązała się z działaniami w najlepszym

przypadku mieszczącymi się na granicy prawa, w najgorszym - mającymi

zdecydowanie charakter przestępczy. Stąd tworzenie się układów

wiążących polityków i urzędników państwowych ze zwykłymi przestępca

mi, często wywodzącymi się z byłych służb specjalnych. Zjawisko to

pojawiło się, chociaż w różnej skali, we wszystkich krajach pokomunisty

cznych. Trwałym produktem tych tendencji jest zatarcie granicy między

sferą prywatną i sferą publiczną. Z jednej strony, ludzie idą do polityki

lub do administracji publicznej w nadziei zrobienia pieniędzy, a zatem

polityka jawi się im jako swoisty biznes; z drugiej, ludzie biznesu wiążą

się z politykami i urzędnikami publicznymi, by dzięki tym nieformalnym

układom czerpać korzyści z zamówień publicznych, wpływać na kształt

prawa lub jego wdrożenie. W ten sposób prywatyzacja, prowadzona

w warunkach słabości instytucji państwa, musi prowadzić do korupcji

życia publicznego" (Kamiński 2001:40-41).

W pierwszych latach po zmianie ustrojowej zachętą do nawiązywania

korupcyjnych transakcji i porozumień były również takie zjawiska, jak:

tolerowanie braków w sprawozdawczości urzędów, prowadzenie przez nie

niejasnych i niepełnych ewidencji, zawieranie umów bez pisemnego

poświadczenia, nieefektywny nadzór nad pracą urzędników, zgoda na

wydawanie poleceń sprzecznych z obowiązującymi przepisami (nawet

rangi ustawowej) oraz pełnienie przez wysokich urzędników państwowych

funkcji kierowniczych w spółkach prywatnych.

Współcześnie doniosłym czynnikiem korupcjogennym jest prawo

udzielania i przyznawania przez ministerstwa i urzędy centralne rozmaitych

dotacji, zezwoleń, koncesji, uznaniowych ulg, limitów, zwolnień oraz

ustanawianie kontyngentów. Ta rozległa sfera uznaniowości, dowolności

i nadmiaru kompetencji, którymi często dysponuje jeden urzędnik,

oddziałuje na ponad 50 gałęzi gospodarki narodowej. Jeśli uzyskanie

bardzo dochodowego kontraktu, limitu importowego, inwestycji rządowej

czy koncesji zależy od podpisu urzędnika, to jest oczywiste, że przedsię

biorcy, właściciele firm czy politycy będą o ten podpis wszelkimi

sposobami - per fas et nefas - intensywnie zabiegali.

Problem uznaniowości ma o tyle doniosłe znaczenie, że administracja

rządowa, samorządowa i pośrednia (obsługująca fundusze celowe i agencje

parabudżetowe) liczy w Polsce ok. 300 tys. urzędników. W gestii koalicji

czy ugrupowania rządzącego pozostaje desygnowania nie tylko ministrów,

sekretarzy stanu, podsekretarzy, wojewodów i wicewojewodów, lecz także

de facto dyrektorów i wicedyrektorów departamentów, szefów różnego

rodzaju urzędów centralnych (ok. 40), agencji i inspektoratów oraz

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: