KORUPCJA W POLSCE. ANALIZA ZJAWISKA - ABW.pdf - KORUPCJA - magara2

RAPORT

Agencji Bezpieczeıstwa Wewnħtrznego

Korupcja w Polsce Î prba

analizy zjawiska

1. Wstħp

Korupcja jest zjawiskiem uniwersalnym, wystħpujĢcym w mniejszym lub wiħkszym stopniu

praktycznie we wszystkich paıstwach Ļwiata, bez wzglħdu na miejsce poþoŇenia, sposb

sprawowania wþadzy czy dorobek kulturalny. SpoþecznoĻę miħdzynarodowa przywiĢzuje

ogromna wagħ do zwalczania przestħpstw korupcji, uznajĢc jĢ za najwiħksze, obok

przestħpczoĻci zorganizowanej, zagroŇenie dla demokracji rzĢdw prawa oraz wolnej i

uczciwej konkurencji w dziaþaniach gospodarczych. NaleŇy przy tym podkreĻlię, Ňe korupcja

zmienia wolny rynek w rynek ukþadw oraz ma niebagatelny wpþyw na koszty

funkcjonowania firm i przedsiħbiorstw. Wedþug ocen Banku ĺwiatowego, korupcja pochþania

okoþo 5 % produktu globalnego Ļwiata, a w krajach, w ktrych jest szeroko rozpowszechniona

jej skutki sĢ czħsto takie, jak gdyby rzĢd naþoŇyþ dodatkowy, 20 % podatek dla inwestorw.

JednoczeĻnie korupcja jest jednym z przestħpstw najbardziej demoralizujĢcych

spoþeczeıstwa, zagraŇa ona bowiem poczuciu legalnoĻci dziaþania organw paıstwowych, jak

i bezpieczeıstwu obywateli. Zjawisko to niewĢtpliwie negatywnie wpþywa na utracone przez

paıstwo dochody i bezpodstawnie poniesione wydatki z budŇetu paıstwa. Prowadzi do utraty

zaufania obywateli do paıstwa, jego porzĢdku konstytucyjnego, sytemu politycznego,

prawnego i wiary w rwnoĻę wobec prawa. PoĻrednim skutkiem takich postaw moŇe byę brak

szacunku dla porzĢdku prawnego oraz spadek zainteresowania sprawami publicznymi i

utoŇsamiania siħ z paıstwem jako wsplnym dobrem wszystkich jego obywateli. Zjawisko

korupcji naganne jest nie tylko z prawnego punktu widzenia, ale takŇe ze wzglħdu na

zwyczajne poczucie sprawiedliwoĻci.

Wedþug ocen wielu ekspertw, skala korupcji w naszym kraju zagraŇa funkcjonowaniu wielu

dziedzin Ňycia publicznego i gospodarczego. Postrzeganie Polski jako kraju skorumpowanego

jest z pewnoĻciĢ poparte doĻwiadczeniami, lecz nie moŇna zapominaę, Ňe korupcyjne

wskaŅniki bada siħ poprzez przekonania i odczucia. W tym kontekĻcie warto zaznaczyę, iŇ

zwiħkszajĢca siħ liczba gþoĻnych spraw ujawnianych przez organy Ļcigania, ĻwiadczĢca o

skutecznym przeciwdziaþaniu temu zjawisku paradoksalnie moŇe rodzic przekonanie, Ňe nasz

kraj jest coraz bardziej skorumpowany. Niemniej jednak, przyjmujĢc, iŇ zjawisko korupcji w

chwili obecnej nie jest uznawane za bezpoĻrednio zagraŇajĢce bezpieczeıstwu paıstwa, to

obserwowane symptomy sĢ dalece niepokojĢce.

MajĢc na wzglħdzie koniecznoĻę ograniczenia skali zagroŇeı korupcyjnych, polskie wþadze

podejmujĢ kroki formalno-instytucjonalne przeciw temu zjawisku. W Polsce powoli, lecz

systematycznie polepsza siħ zdolnoĻę paıstwa i spoþeczeıstwa do zwalczania korupcji. Z

jednej strony jest to m.in. efektem zmian prawa i zwiħkszenia skutecznoĻci dziaþania organw

Ļcigania, z drugiej zaĻ, obserwowanych juŇ symptomw przewartoĻciowania postaw i

mentalnoĻci Polakw oraz zdecydowanego nacisku mediw na ujawnianie przypadkw

korupcji.

W praktyce wciĢŇ jest jeszcze maþo ujawnianych przez organy Ļcigania spraw korupcyjnych,

jednak ich liczba systematycznie roĻnie. W tym kontekĻcie naleŇy podkreĻlię, Ňe np. ABW w

porwnaniu z b. UOP prowadzi 3-krotnie wiħcej spraw korupcyjnych. Wzrasta teŇ liczba

ujawnianych spraw gospodarczych Î nierozerwalnie zwiĢzanych z korupcjĢ, takich jak pranie

brudnych pieniħdzy czy oszustwa podatkowe.

DuŇy wkþad i niepodwaŇalne znaczenie w dziaþaniach ograniczajĢcych skalħ korupcji w

naszym kraju majĢ Î obok wyspecjalizowanych sþuŇb i instytucji paıstwowych Î takŇe

organizacje pozarzĢdowe i Ļrodki masowego przekazu. UjawniajĢ one bowiem przypadki

korupcji, jak i szerzĢ wiedzħ o tych patologiach, przyczyniajĢc siħ jednoczeĻnie do budowy

postaw spoþecznych wolnych od zachowaı korupcyjnych.

2. Skala i zasiħg korupcji w Polsce

W opublikowanym przez Transparency International (TI) w paŅdzierniku ubiegþego roku

Indeksie Percepcji Korupcji 2003, Polska pod wzglħdem wystħpowania korupcji zostaþa

sklasyfikowana na 64 miejscu spoĻrd 133 badanych paıstw. Nasz kraj uzyskaþ zaledwie 3.6

pkt. na 10 moŇliwych (gdzie 10 oznacza brak korupcji). Ta niekorzystna pozycja jest tym

bardziej niepokojĢca, iŇ w naszym kraju TI odnotowuje zwiħkszenie skali korupcji w

stosunku do lat ubiegþych . Ponadto, wedþug ocen TI, spoĻrd 10 paıstw przystħpujĢcych do

Unii Europejskiej, Polska uznawana jest za kraj najbardziej skorumpowany. Te negatywne

oceny patologii korupcyjnych wystħpujĢcych w naszym kraju potwierdza takŇe ostatni raport

przygotowany przez Grupħ Paıstw Przeciwko Korupcji (GRECO) . Wedþug autorw tego

dokumentu, zjawisko korupcji w Polsce zagraŇa dziĻ wielu dziedzinom Ňycia spoþecznego, co

stanowi niebezpieczeıstwo dla przyszþego rozwoju naszego kraju.

TakŇe wyniki krajowych badaı (CBOS) pokazujĢ, iŇ w spoþeczeıstwie polskim panuje

niemal powszechne przekonanie, Ňe korupcja stanowi duŇy i wciĢŇ narastajĢcy problem. Taka

percepcja dotyczy zwþaszcza korupcji wysokich urzħdnikw paıstwowych. Zdaniem

badanych, najczħstszym przejawem patologii Ňycia publicznego jest stosowanie

pozamerytorycznych kryteriw przy obsadzaniu wysokich lub strategicznie waŇnych

stanowisk. WĻrd respondentw panuje przeĻwiadczenie, Ňe w Ļrodowisku wysokich

urzħdnikw paıstwowych czħste sĢ przypadki tworzenia sieci wzajemnych powiĢzaı,

poprzez obsadzanie stanowisk w urzħdach, spþkach, bankach itp. krewnymi, znajomymi,

kolegami (nepotyzm) Î znamiennym jest, iŇ zupeþnie odmiennie postrzega te problemy

znaczna czħĻę politykw w Polsce.

Z roku na rok roĻnie teŇ odsetek obywateli przekonanych o powszechnoĻci korupcji w Polsce

(badania OBOP). W 1999 r. o bardzo czħstym jej wystħpowaniu przekonanych byþo 43 %

badanych. W 2002 r. juŇ 54 % uwaŇaþo korupcjħ za bardzo czħstĢ, a 2003 r. Î 68%. Tylko

nieliczni (3 %) uwaŇajĢ korupcjħ za zjawisko rzadkie.

Badania opinii spoþecznej i oceny formuþowane przez organizacje zajmujĢce siħ problematykĢ

korupcji wskazujĢ zatem, Ňe w spoþeczeıstwie polskim panuje powszechne przeĻwiadczenie o

duŇej skali tego zjawiska. Na taki odbir spoþeczny bardzo duŇy wpþyw majĢ teŇ mass media,

ktre szczeglnie w ostatnich latach dostarczajĢ licznych przykþadw Î czasami jednak nie do

koıca sprawdzonych Î patologicznych zachowaı korupcyjnych osb sprawujĢcych funkcje

publiczne. Wydaje siħ, iŇ na istotny wzrost powszechnoĻci odbioru zjawiska korupcji przez

spoþeczeıstwo polskie miaþo ujawnienie tzw. afery Rywina i zwiĢzany z niĢ proces

wyjaĻniania okolicznoĻci tej sprawy na forum publicznym przez nadzwyczajnĢ sejmowĢ

komisjħ ĻledczĢ.

Wzrost liczby ujawnianych w ciĢgu ostatnich lat przestħpstw o charakterze korupcyjnym w

naszym kraju potwierdzajĢ takŇe oficjalne statystyki. Na ogþ jednak zarwno Policja, ABW,

jak i prokuratury nie znajdujĢ konkretnych dowodw na potwierdzenie bardzo licznych

przypadkw oskarŇeı formuþowanych w wymiarze oglnym, jak rwnieŇ w poszczeglnych

przypadkach. To samo dotyczy ákrĢŇĢcychÑ wĻrd spoþeczeıstwa obiegowych opinii o

powszechnoĻci wystħpowania tego rodzaju przestħpstw w naszym kraju, dlatego teŇ w wielu

sytuacjach moŇna mwię o pewnym przeszacowaniu skali korupcji w naszym kraju. Nie

zmienia to jednak absolutnie faktu powszechnoĻci wystħpowania tego rodzaju przestħpstw i

bezwzglħdnej koniecznoĻci przeciwdziaþania im.

Formuþowanie zbyt áczarnychÑ scenariuszy na temat stopnia korupcji istotnie wpþywa na

percepcje spoþecznĢ tego zjawiska, a w konsekwencji prowadzi teŇ do wytworzenia siħ

stereotypu Polski jako kraju w powaŇnym stopniu dotkniħtego Î wrħcz przesiĢkniħtego Î

korupcjĢ. Fakt ten niesie za sobĢ negatywne konsekwencje rwnieŇ w kontekĻcie wizerunku i

postrzegania Polski na arenie miħdzynarodowej oraz naszego bliskiego juŇ czþonkostwa w

Unii Europejskiej.

3. ńrdþa i przyczyny korupcji w Polsce

Zjawisko korupcji jest znane i obecne w Polsce od dziesiħcioleci. Przed 1989 r. informacje o

tego rodzaju zachowaniach byþy ĻciĻle reglamentowane i cenzurowane Î pojawiaþy siħ, ale

jedynie wtedy, gdy byþa taka wola polityczna. JednakŇe juŇ wwczas niepublikowane badania

opinii publicznej sygnalizowaþy istnienie powszechnego þapwkarstwa. W 1988 r. 92%

badanych uznaþo dawanie i branie þapwek za zjawisko powszechne, a w innych badaniach,

prawie poþowa za bardzo czħste. Zdaniem socjologw, w latach 70. i 80-tych þapownictwo nie

tylko utrwaliþo siħ w spoþecznej ĻwiadomoĻci, ale jego powszechnoĻę sprawiþa, Ňe wyraŅnie

zmalaþo spoþeczne potħpienie tego zjawiska. Postawa przyzwolenia dotyczyþa gþwnie tzw.

ámiħkkichÑ form korupcji (drobna þapwka, protekcjonizm, poĻrednictwo), ktre moŇna byþo

þatwo usprawiedliwię wczesnĢ koniecznoĻciĢ ŇyciowĢ. Spoþeczna dezaprobata dotyczyþa

natomiast átwardychÑ form korupcji: afer finansowych, szantaŇu czy przekupstwa.

Pierwsze lata III Rzeczypospolitej stwarzaþy wrħcz znakomite warunki dla rozwoju rŇnych

postaci i form korupcji oraz innych patologicznych naduŇyę i zachowaı. W okresie tym

pojawiþy siħ bowiem niespotykane wczeĻniej uwarunkowania þatwej zmiany statusu

spoþecznego na wyŇszy, wejĻcia do klasy wþaĻcicieli. Zmiana stosunkw wþasnoĻciowych, tj.

transfer ogromnych Ļrodkw paıstwowych do sektora prywatnego umoŇliwiþ gwaþtowne

wzbogacenie siħ ludzi poĻrednio lub bezpoĻrednio uczestniczĢcych w procesach

prywatyzacyjnych. NaleŇy przy tym podkreĻlię, Ňe w przedsiħwziħcia o charakterze

korupcyjnym zaangaŇowani byli niektrzy z przedstawicieli wpþywowych Ļrodowisk

politycznych i spoþecznych. Istniaþo rwnieŇ powszechne przekonanie o tym, iŇ wszelkie

prby walki z korupcjĢ mogĢ wpþynĢę negatywnie na procesy zwiĢzane z szybkim

wprowadzeniem zasad gospodarki rynkowej.

W latach 90-tych w Polsce nastĢpiþo dalsze utrwalenie postaw i zachowaı sprzyjajĢcych

rozwojowi korupcji. Wpþyw na to miaþy m.in. czħste zmiany ekip rzĢdzĢcych i dokonywane

przez nie gruntowne wymiany kadry urzħdniczej. Spowodowaþo to, iŇ niektrzy z decydentw

zaczħli traktowaę sprawowane funkcje publiczne jako swoiste okresowe synekury i czas, w

ktrym mogĢ ázabezpieczyęÑ swojĢ przyszþoĻę finansowĢ. Do rozwoju zachowaı

korupcyjnych przyczyniþ siħ takŇe brak odpowiednich narzħdzi prawnych oraz efektywnej

strategii ze strony instytucji i sþuŇb odpowiadajĢcych za przeciwdziaþanie temu zjawisku.

Istotnym czynnikiem sprzyjajĢcym tym negatywnym tendencjom byþa rwnieŇ niska

ĻwiadomoĻę spoþeczna wystħpujĢcych zagroŇeı, przy stosunkowo wysokiej jeszcze tolerancji

spoþecznej w percepcji zwalczania korupcji. O korupcji w Polsce ázrobiþo siħ gþoĻnoÑ rwnieŇ

za sprawa mass mediw, ktre szczeglnie w ostatnich latach ujawniþy szereg przypadkw

klasycznych form korupcji i innych patologicznych zachowaı z udziaþem m.in. osb

sprawujĢcych funkcje publiczne.

Do gþwnych przyczyn, ktre sprzyjaþy Î i w wiħkszoĻci przypadkw nadal sprzyjajĢ Î

wystħpowaniu korupcjogennych sytuacji w dziaþalnoĻci urzħdnikw administracji paıstwowej

i samorzĢdowej, instytucji publicznych oraz publicznych podmiotw gospodarczych naleŇaþy:

nadmiar kompetencji w rħku jednego urzħdnika Î przede wszystkim niestosowanie w

procedurach podejmowania decyzji zasady rozdzielenia czynnoĻci miħdzy rŇnych

urzħdnikw;

dowolnoĻę w podejmowaniu decyzji Î gþwnie ze wzglħdu na czħsto spotykany brak

jasnych i przejrzystych kryteriw uzaleŇniajĢcych zaþatwienie sprawy, wskutek czego

urzħdnicy majĢ moŇliwoĻę dowolnego dziaþania (nie wedþug okreĻlonych reguþ);

lekcewaŇenie dokumentacji i sprawozdawczoĻci, co czħsto powoduje brak formalnego

uzasadnienia podejmowanych decyzji, a w zwiĢzku z tym utrudnione jest

sprawowanie bieŇĢcej kontroli procedur decyzyjnych;

sþaboĻę komrek kontroli wewnħtrznej, wynikajĢca ze zlej organizacji (podejmowane

sĢ gþwnie dziaþania doraŅne) i niewystarczajĢcej obsady kadrowej;

nierwnoĻę w dostħpie do informacji, co do moŇliwoĻci korzystania z niektrych

uznaniowych przywilejw czy dostħpu do dbr reglamentowanych (dane te uzyskujĢ

jedynie wybrane podmioty, ktre majĢ wþasne metody dotarcia do nich);

brak precyzyjnie okreĻlonej osobistej odpowiedzialnoĻci urzħdniczej za realizacje

poszczeglnych ŇĢdaı, co powoduje ározmywanie siħÑ indywidualnej

odpowiedzialnoĻci za powziħte rozstrzygniħcia;

brak skutecznych rozwiĢzaı antykorupcyjnych, a w szczeglnoĻci sþaboĻę tzw. ustawy

antykorupcyjnej , ktra w obecnej formie pozbawiona jest efektywnych instrumentw

egzekwowania jej przepisw.

4. Gþwne obszary wystħpowania korupcji

DokonujĢcy siħ w Polsce proces transformacji wþasnoĻciowej stwarzaþ korzystne warunki do

rozwoju przestħpstw korupcji. Czynnikami sprzyjajĢcymi temu zjawisku byþy

przeprowadzane gþħbokie reformy paıstwa, powstawanie nowych instytucji

administracyjnych i gospodarczych oraz zwiĢzane z nim przeksztaþcenia wþasnoĻciowe,

rozwj systemu bankowego i gieþdowego, zwiħkszenie wymiany towarowej z zagranica czy

niespjnoĻę lub wrħcz brak przepisw prawa dostosowanych do zmieniajĢcej siħ

rzeczywistoĻci. Praktykom korupcyjnym, zwþaszcza wĻrd elit politycznych i gospodarczych,

sprzyja rwnieŇ brak rozdzielenia funkcji publicznych od dziaþalnoĻci gospodarczej albo

niedostateczne rozwiĢzanie tego problemu, co uþatwia rozprzestrzenianie siħ patologicznych

zachowaı.

Uwarunkowania te powodujĢ, iŇ obszary zagroŇenia korupcja w Polsce sa bardzo rozlegle i

leŇĢ w wiħkszoĻci w zakresie dziaþania, nadzoru i odpowiedzialnoĻci ludzi praktycznie na

wszystkich szczeblach decyzyjnych. Osoby peþniĢce takie funkcje, z racji zajmowanych

stanowisk sa szczeglnie naraŇone na naciski, ale i pokusy korupcyjne. Peþnienie funkcji

publicznych umoŇliwia bowiem tym osobom naduŇycia wþadzy w takich dziedzinach, jak np.

Î stanowienie prawa, wydawanie decyzji administracyjnych i podejmowanie innych dziaþaı

zarzĢdczych (organizacyjnych, finansowych, kadrowych itd.). Funkcjonariusz publiczny,

ktry narusza prawo i podejmuje dziaþania budzĢce wĢtpliwoĻci z etycznego punktu widzenia,

rodzi atmosferħ bezsilnoĻci, osþabia poczucie prawa i sprawiedliwoĻci, wytwarza pole

sprzyjajĢce korupcji, podwaŇa wreszcie autorytet paıstwa i dziaþaı jego organw.

Do najwaŇniejszych obszarw zagroŇonych korupcja w Polsce naleŇĢ:

Î procedury prywatyzacyjne Î z uwagi na nieprecyzyjne okreĻlenie celw poszczeglnych

przedsiħwziħę prywatyzacyjnych, brak weryfikacji wycen prywatyzowanego majĢtku i zbyt

sþaby nadzr nad wyborem oraz efektami pracy firm doradczych, jak rwnieŇ angaŇowanie

siħ urzħdnikw paıstwowych w dziaþania zmierzajĢce do przejmowania prywatyzowanych

podmiotw gospodarczych przez powiĢzane z nimi firmy lub osoby fizyczne;

Î gospodarowanie majĢtkiem publicznym Î z powodu sþaboĻci nadzoru wþaĻcicielskiego nad

tym majĢtkiem oraz wskutek dopuszczenia do dowolnego, pozbawionego niezbħdnej kontroli

inwestowania tego majĢtku w przedsiħwziħcia wsplne z kapitaþem prywatnym;

Î fundusze celowe i agencje rzĢdowe Î ze wzglħdu na istniejĢce moŇliwoĻci nadmiernej

swobody w dysponowaniu Ļrodkami publicznymi, przy braku dostatecznych mechanizmw

kontroli, a takŇe z uwagi na wystħpujĢca skþonnoĻę do dysponowania Ļrodkami publicznymi

wedþug niejasnych, nieprzejrzystych kryteriw;

Î zamwienia publiczne Î w zwiĢzku z utrzymujĢcym siħ Î zwþaszcza w jednostkach

samorzĢdu terytorialnego Î zjawiskiem obchodzenia przepisw ustawy o zamwieniach

publicznych, ánaginaniaÑ prawa, wykorzystywania luk prawnych lub stosowania

nieprzejrzystych procedur, w tym np. ingerencji urzħdnikw i czþonkw komisji przetargowej

w przebieg procedur przetargowych;

Î ustanawianie kontyngentw i udzielanie koncesji Î z uwagi na nieprzejrzystoĻę procedur ich

ustanawiania i udzielania, nieprzestrzeganie rwnych dla wszystkich zainteresowanych

warunkw dostħpu do kontyngentw i koncesji;

Î administracja skarbowa Î przede wszystkim, ze wzglħdu na szeroki zakres udzielania

rŇnorodnych ulg podatkowych stosowanych przy znacznym zakresie dowolnoĻci;

Î administracja paıstwowa i samorzĢdowa Î szczeglnie przy wydawaniu decyzji

administracyjnych oraz obsadzie stanowisk (nieprawidþowoĻci zwiĢzane sa tutaj najczħĻciej z

ázaþatwianiemÑ miejsca pracy poprzez lokalne wpþywy np. dla czþonkw swych rodzin, w

zamian za przyjħcie korzystnych rozwiĢzaı);

KORUPCJA W POLSCE. ANALIZA ZJAWISKA - ABW.pdf

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: