GMINA JAKO PODSTAWOWA JEDNOSTKA PODZIAŁU TERYTORIALNEGO.pdf

SZKOýA WYņSZA IM. PAWýA WýODKOWICA W PýOCKU

WYDZIAþ ADMINISTRACJI

kierunek: administracja

specjalnoŭĞ: administracja publiczna

Marcin Kħczkowski Pþock, dn. 06.11.2006.

´¸Ɏ§²¨»³»ɎŵŻɎŸźŹɎ

¸µ±Ɏ§±§ª«³¯©±¯ɎŵųųŹɃŵųųź

PRACA SEMESTRALNA

z przedmiotu:

Oq`vnr`lnqyãcnvd'åv-(

wykłrd±«¶d¥»©ťd³°§¾½ŧ·¯d

nt.

GMINA JAKO PODSTAWOWA JEDNOSTKA

ħddd

kierunek: administracja

specjalnoŭĞ: administracja publiczna

kierunek: administracja

PRACA SEMESTRALNA

SPIS RZECZY

Spis treĻci ............................................................................................................................................ 02

1. Wprowadzenie w problematykħ............................................................................................... 03

2. Pojħcie i cechy samorzĢdu terytorialnego ............................................................................... 04

3. Istota samorzĢdu terytorialnego .............................................................................................. 05

4. Wþadze gminy ........................................................................................................................... 06

4.1. Organ stanowiĢco-kontrolny ................................................................................................... 06

4.2. Organ wykonawczo-zarzĢdczy ................................................................................................ 10

4.3. Instytucja sekretarza i skarbnika .............................................................................................. 13

5. Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych ................................................................. 14

6. Zadania gminy ........................................................................................................................... 15

6.1. Zadania wþasne .......................................................................................................................... 16

6.2. Zadania zlecone ......................................................................................................................... 17

7. Formy demokracji w gminie .................................................................................................... 18

7.1. Demokracja bezpoĻrednia.......................................................................................................... 18

7.2. Demokracja poĻrednia................................................................................................................ 20

8. Akty prawa miejscowego .......................................................................................................... 20

9. Gminna gospodarka finansowa ................................................................................................ 22

9.1. BudŇet gminy ............................................................................................................................. 22

9.2. System zasilania budŇetu gminy ............................................................................................... 23

10. Wspþdziaþanie miħdzygminne ................................................................................................ 25

10.1. ZwiĢzki i porozumienia ............................................................................................................ 26

10.2. Stowarzyszenia gmin ................................................................................................................ 26

11. Kontrola i nadzr nad dziaþalnoĻciĢ samorzĢdu terytorialnego ............................................. 26

11.1. ĺrodki nadzoru .......................................................................................................................... 28

11.2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych .......................................................................... 29

11.3. Kontrola samorzĢdowych kolegiw odwoþawczych ............................................................... 30

11.4. Kontrola sĢdowa ........................................................................................................................ 30

12. Powierzchnia i ludnoĻę w przekroju terytorialnym ............................................................... 31

A. CzħĻę analityczna ..................................................................................................................... 31

12.1. Zmiany podziaþu terytorialnego ............................................................................................... 31

12.2. Powierzchnia jednostek podziaþu terytorialnego .................................................................... 32

12.3. Liczba ludnoĻci jednostek podziaþu terytorialnego ................................................................. 32

B. CzħĻę statystyczna ..................................................................................................................... 33

13. Podsumowanie .......................................................................................................................... 36

Wykaz literatury ................................................................................................................................ 38

Rozdziaþ I

Wprowadzenie w problematykħ

W wyniku reformy wprowadzonej ustawĢ z dnia 8 marca 1990 r. o samorzĢdzie terytorial-

nym oraz ustawĢ z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rzĢdowej administracji oglnej w

Rzeczpospolitej Polskiej zostaþ uksztaþtowany dualistyczny model ustroju administracji publicznej w

terenie. Wyodrħbniono dwa piony administracji terenowej: rzĢdowy (zbudowany na zasadzie centra-

lizmu i oparty na zawodowym aparacie urzħdniczym) oraz samorzĢdowy (uksztaþtowany na zasadzie

decentralizacji). Gmina, bħdĢca jednoczeĻnie jednostkĢ samorzĢdu terytorialnego, staþa siħ jednostkĢ

zasadniczego podziaþu terytorialnego stopnia podstawowego, wojewdztwo natomiast Î jednostkĢ za-

sadniczego podziaþu terytorialnego dla wykonywania zadaı administracji rzĢdowej i nie uzyskaþo sta-

tusu samorzĢdowego.

Zgodnie z postulatem decentralizacji, samorzĢd terytorialny, jako podstawowa i najpeþ-

niejsza forma decentralizacji administracji, powoþywany jest do wykonywania zadaı publicznych w

sposb samodzielny. W zwiĢzku z tym naleŇy wydzielię z administracji niezaleŇnĢ od rzĢdu, sferħ lo-

kalnĢ i regionalnĢ, podporzĢdkowaę jĢ samorzĢdowi terytorialnemu i przyznaę jej prymat kompeten-

cyjny. Przy rozþoŇeniu zadaı miħdzy szczeblem centralnym i niŇszymi, nie nastħpuje hierarchiczne

podporzĢdkowanie organw, ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym. JednoczeĻnie organy szczebli

niŇszych korzystajĢ z ustanowionej prawem samodzielnoĻci i niezaleŇnoĻci, podlegajĢc jedynie nad-

zorowi sprawowanemu wedþug kryterium legalnoĻci. Z kolei postulat decentralizacji nakazuje w ob-

rħbie ograniczonej sfery podlegajĢcej administracji rzĢdowej wyposaŇyę w moŇliwie szerokie upraw-

nienia lokalne i regionalne agendy rzĢdowe.

SamorzĢd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeŇone przez Konstytucjħ RP

lub ustawy dla organw innych wþadz publicznych. PodstawowĢ jednostkĢ samorzĢdu terytorialnego

jest gmina, przysþuguje jej domniemanie kompetencji wobec tworzonego powiatu i wojewdztwa.

Gmina wykonuje wszystkie zadania samorzĢdu terytorialnego nie zastrzeŇone dla innych jednostek

samorzĢdu terytorialnego. Konstytucja RP z dnia 6 kwietnia 1997 r. przyznaje jednostkom samorzĢdu

terytorialnego osobowoĻę prawnĢ. Jednostka taka jest odrħbnym podmiotem prawa zarwno w sferze

prawa cywilnego (prawa wþasnoĻci i innych praw majĢtkowych) jak i w sferze prawa publicznego.

SamodzielnoĻę jednostek samorzĢdu terytorialnego podlega ochronie sĢdowej, realizowanej, w zaleŇ-

noĻci od naruszenia granic samodzielnoĻci, zarwno przez sĢdy powszechne, jak i sĢdy administra-

cyjne. WĻrd zadaı publicznych wyrŇnia siħ zadania wþasne i zlecone. Jako zadania wþasne jednost-

ka samorzĢdu terytorialnego wykonuje zadania publiczne sþuŇĢce zaspokajaniu potrzeb wsplnoty

samorzĢdowej. Kompetencje przekazane samorzĢdowi terytorialnemu powinny byę rozdzielone miħ-

dzy trzy szczeble samorzĢdu: gminħ, powiat, wojewdztwo, zgodnie z zasadĢ pomocniczoĻci, co

oznacza przekazanie kompetencji i zadaı tej spoþecznoĻci lokalnej lub regionalnej, ktra jest w stanie

udŅwignĢę rozwiĢzanie problemu. Jednostki samorzĢdu terytorialnego wykonujĢ swoje zadania za

poĻrednictwem organw stanowiĢcych sĢ powszechne, rwne, bezpoĻrednie i odbywajĢ siħ w gþoso-

waniu tajnym. DziaþalnoĻę samorzĢdu terytorialnego jest poddana nadzorowi z punktu widzenia le-

galnoĻci. Organami nadzoru nad dziaþalnoĻciĢ jednostek sĢ: Prezes Rady Ministrw i wojewodowie, w

zakresie spraw finansowych Î regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP przyznaje jednostkom

samorzĢdu terytorialnego (nie zaĻ ich organom) prawo zrzeszania siħ.

Przyjħte w regulacjach ustawowych z 1998 r. rozwiĢzania nie naruszajĢ statusu gminy, ja-

ko jednostki podstawowej samorzĢdu terytorialnego. Nowy ustrj samorzĢdowy nie jest hierar-

chiczny. Struktury samorzĢdowe majĢ siħ uzupeþniaę, a nie nakþadaę. Ani samorzĢd powiatowy, ani

wojewdzki nie bħdĢ sprawowaę nadzoru nad samorzĢdem gminnym.

Rozdziaþ I

Rozdziaþ II

Pojħcie i cechy samorzĢdu terytorialnego

Rozdziaþ II

Pojħcie i cechy samorzĢdu terytorialnego

Definicje samorzĢdu terytorialnego formuþowane w nauce prawa administracyjnego na-

wiĢzujĢ do prawnej konstrukcji samorzĢdu. Ich fundamentem jest regulacja zawarta w Konstytucji

RP, ustawach oraz ratyfikowanych umowach. Definicje te majĢ z reguþy charakter opisowy Î ukazujĢ

katalog zasadniczych cech samorzĢdu jako instytucji prawnej. Do elementw konstrukcyjnych pojħ-

cia samorzĢdu terytorialnego zalicza siħ powszechnie:

istnienie ustawowo wyodrħbnionej spoþecznoĻci lokalnej, czyli wsplnoty, do ktrej przynaleŇnoĻę

powstaje z mocy prawa,

okreĻlenie zadaı publicznych i kompetencji (takŇe wþadczych), ktre spoþecznoĻę ta wykonuje we

wþasnym imieniu i interesie,

wykonywanie zadaı publicznych odbywa siħ na zasadach wzglħdnej samodzielnoĻci pod nadzorem

paıstwa,

samodzielnoĻę ta podlega ochronie sĢdowej,

spoþecznoĻę lokalna (wsplnota) jest wyposaŇona w osobowoĻę prawnĢ,

spoþecznoĻę lokalna (wsplnota) ma prawo ksztaþtowania w granicach ustaw swojej organizacji we-

wnħtrznej, wyþaniania w drodze wyborw organw przedstawicielskich oraz stanowienia prawa

miejscowego.

Przytoczona wyŇej koncepcja ma oparcie w Konstytucji RP, ustawach i Europejskiej Karcie

SamorzĢdu Terytorialnego. Konstytucja RP ustala podstawowe cechy samorzĢdu terytorialnego w

przepisach rozdz. I i rozdz. VII, poĻwiħcanego wyþĢcznie statusowi samorzĢdu. Na gruncie Konstytu-

cji RP samorzĢd ujmowany jest w kontekĻcie decentralizacji wþadzy publicznej. Art. 15 ust. 1 stano-

wi, Ňe ustrj terytorialny paıstwa zapewnia decentralizacjħ wþadzy publicznej, zaĻ art. 16 ust. 2 wska-

zuje, Ňe samorzĢd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu tej wþadzy i wykonuje istotnĢ czħĻę zadaı

publicznych w imieniu wþasnym i na wþasnĢ odpowiedzialnoĻę, a wiħc samodzielnie. JednoczeĻnie

Konstytucja RP akcentuje wsplnotowy i obligatoryjny charakter samorzĢdu w przepisie art. 16 ust. 1

Î áogþ mieszkaıcw jednostek zasadniczego podziaþu terytorialnego stanowi z mocy prawa wspl-

notħ samorzĢdowĢÑ.

Ustrojodawca do istotnych cech samorzĢdu zalicza rwnieŇ:

osobowoĻę prawnĢ jednostek tego samorzĢdu (art. 165 ust. l),

samodzielnoĻę, w tym samodzielnoĻę finansowĢ (art. 165, 167 i 168),

poddanie dziaþalnoĻci samorzĢdu nadzorowi z punktu widzenia legalnoĻci (art. 171 ust. l),

ochronħ sĢdowĢ tej samodzielnoĻci (art. 165 ust. 2),

wykonywanie zadaı za poĻrednictwem organw stanowiĢcych pochodzĢcych z wyborw oraz or-

ganw wykonawczych (art. 169 ust. 1 i 2),

prawo do okreĻlania w granicach ustaw swojego ustroju wewnħtrznego i do stanowienia aktw

prawa miejscowego (art. 169 ust. 4 i art. 94).

PodstawowĢ jednostkĢ samorzĢdu terytorialnego majĢcĢ bezpoĻrednie umocowanie w

Konstytucji RP 1 jest gmina. Gminie przysþuguje domniemanie kompetencji wobec innych jednostek

samorzĢdu terytorialnego, ktre nie sĢ wymienione z nazwy, Konstytucja RP okreĻla tylko, Ňe majĢ to

byę jednostki regionalne albo lokalne i regionalne. Jednostki te sĢ tworzone w drodze ustawy.

Konstytucyjna konstrukcja samorzĢdu terytorialnego znajduje odzwierciedlenie w ustawie

o samorzĢdzie gminnym 2 z dnia 8 marca 1990 r. oraz w ustawach kreujĢcych samorzĢd powiatowy i

Pojħcie i cechy samorzĢdu terytorialnego

Dz. U. nr 78, poz. 483

2 t. jedn.: Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z pŅn. zm.

samorzĢd wojewdztwa. NawiĢzuje rwnieŇ do postanowieı Europejskiej Karty SamorzĢdu Teryto-

rialnego, ktrĢ Rzeczpospolita Polska przyjħþa (nie ratyfikowaþa) 26 kwietnia 1993 r., ale ktra stano-

wi czħĻę naszego porzĢdku prawnego.

W myĻl postanowieı Karty zasada samorzĢdnoĻci terytorialnej powinna byę uznana w

prawic wewnħtrznym oraz, w miarħ moŇliwoĻci, w konstytucji. Zgodnie z koncepcjĢ samorzĢdu te-

rytorialnego przyjħtĢ w art. 3 ásamorzĢd oznacza prawo i zdolnoĻę spoþecznoĻci lokalnych, w grani-

cach okreĻlonych prawem, do kierowania i zarzĢdzania zasadniczĢ czħĻciĢ spraw publicznych na ich

wþasnĢ odpowiedzialnoĻę i w interesie ich mieszkaıcwÑ. Prawo do kierowania i zarzĢdzania zasad-

niczĢ czħĻciĢ spraw publicznych powinno byę realizowane za poĻrednictwem wybieralnych organw

przedstawicielskich i podlegajĢcych im organw wykonawczych lub w formach bezpoĻredniego

uczestnictwa obywateli, jeĻli ustawa dopuszcza takie rozwiĢzanie. Podstawowe kompetencje spoþecz-

noĻci lokalnych winny mieę gwarancjħ konstytucyjnĢ lub ustawowĢ, spoþecznoĻci te powinny mc w

granicach ustawy samodzielnie ustalaę swojĢ wewnħtrznĢ strukturħ organizacyjnĢ, a wszelka kon-

trola administracyjna (nadzr) moŇe byę dokonywana wyþĢcznie w sposb oraz w przypadkach okre-

Ļlonych w Konstytucji RP lub ustawie i powinna w zasadzie mieę na celu zapewnienie przestrzegania

prawa i zapewnię zachowanie proporcji miħdzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (nad-

zr) a znaczeniem interesw, ktre ma on chronię. SpoþecznoĻciom lokalnym przysþuguje prawna

ochrona swobodnego wykonywania uprawnieı oraz poszanowania zasad samorzĢdnoĻci.

Rozdziaþ III

Istota samorzĢdu terytorialnego

1 stycznia 1999 roku zostaþa przeprowadzona reforma administracji publicznej. Zmiany

dotyczyþy ustroju terytorialnego paıstwa, a takŇe decentralizacji i dekoncentracji zadaı administracji

publicznej. Wprowadzono trjstopniowy podziaþ terytorialny, utworzono samorzĢd terytorialny na

szczeblu powiatu i wojewdztwa, a takŇe zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty

wiħkszoĻci dotychczasowych organw administracji specjalnych. Podstawħ prawnĢ dla trjszczeblo-

wego podziaþu samorzĢdu terytorialnego w Polsce stanowiĢ Î obok ustawy zasadniczej Î ustawy z 5

czerwca 1998 roku o samorzĢdzie powiatowym i o samorzĢdzie wojewdztwa 3 , a takŇe ustawa o

wprowadzeniu zasadniczego trjstopniowego podziaþu terytorialnego paıstwa 4 z 24 lipca 1998 roku,

w ktrej okreĻlono, Ňe jednostkĢ podziaþu kraju sĢ gminy, powiaty i wojewdztwa. W miejsce 49 wo-

jewdztw utworzono 16 jednostek wojewdzkich o charakterze regionalnym. W modelu trjszcze-

blowym gmina jest jednostkĢ podstawowĢ, powiat poĻredniĢ, a wojewdztwo najwyŇszĢ. KaŇdy ze

szczebli ma rozgraniczone zdania i dlatego sĢ niezaleŇne od siebie.

Czþonkami jednostek samorzĢdu terytorialnego sĢ wszyscy mieszkaıcy, kaŇdy mieszkaniec

Polski z dniem 1 stycznia 1999 roku staþ siħ jednoczeĻnie czþonkiem trzech wsplnot samorzĢdowych.

ZwiĢzek mieszkaıca z danĢ jednostkĢ samorzĢdu terytorialnego oparty jest na staþym zamieszkaniu

na danym terenie. Mieszkaıcem wiħc nie jest tylko obywatel polski, ale takŇe cudzoziemcy i bezpaı-

stwowcy, choę nie majĢ oni praw wyborczych. Na pojħcie podmiotu samorzĢdu skþada siħ rwnieŇ

osobowoĻę prawna dzielĢca siħ na publicznĢ i prywatnĢ. OsobowoĻę publicznoprawna umoŇliwia sa-

morzĢdowi nawiĢzywanie stosunkw prawnych z organami Paıstwa a osobowoĻę cywilnoprawna Î

swobodne dysponowanie mieniem we wþasnym imieniu, jako uczestnikowi obrotu gospodarczego.

Istota samorzĢdu terytorialnego

t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 578 i 576 z pŅn. zm.

4 t. jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603 z pŅn. zm.

Rozdziaþ III

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: