Olczyk Magdalena
komentarz
LEX/el. 2005
Ochrona praw lokatorów, mieszkaniowy zasób gminy i zmiana Kodeksu cywilnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmi
Stan prawny: 2005.05.01
Art. 2.
ust. 1 pkt 8
Przyczyną zmian wprowadzonych w brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: u.o.l.) było ujednolicenie terminologii użytej w tej ustawie ze słownictwem z przepisów dotyczących ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych [zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl/prace, data wizyty - 5 stycznia 2005 r., s. 20]. Ponieważ powołano się jedynie ogólnie na przepisy odnoszące się do ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych, można wskazać na kilka ustaw regulujących te kwestie. Zgodnie z art. 3 ust. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach [Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.] odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy (wymieniono w nim 16 kategorii odpadów), których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. W art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie [Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.] znajduje się definicja nieczystości ciekłych, przez które rozumieć należy ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych. Jeżeli chodzi o definicję ścieków, można ją odnaleźć w dwóch ustawach: w art. 3 pkt 38 ustawy 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska [Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.] oraz w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków [Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.] zawierające zbliżone wyliczenie wprowadzanych do ziemi lub do wody substancji uważanych za ścieki.
Zmiana ta wobec powyższego nie wnosi do aktualnego brzmienia przepisu nowych treści. Aktualne pozostaje stanowisko, wedle którego katalog opłat niezależnych od właściciela nie podlega rozszerzeniu, a w konsekwencji "nie jest możliwe umowne rozszerzenie tego katalogu na inne kategorie kosztów, związanych z eksploatacją nieruchomości czy poszczególnych lokali. Te inne pozycje muszą być objęte w przypadku najmu czynszem, a przypadku innych tytułów do lokalu - ogólną kategorią opłat" [F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, Ustawa o ochronie praw konsumentów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 62]. Należy przypomnieć, że za opłatę niezależną od właściciela nie można także uznać opłaty za abonament telefoniczny czy innych związanych z zainstalowanymi w lokalu urządzeniami (chodzi o sytuację, gdy stroną umowy czy z operatorem, czy innym usługodawcą jest właściciel). Jak wskazano, korzystanie przez najemcę z telefonu lub innego urządzenia zamontowanego przez właściciela w drodze umownego porozumienia między stronami z jednej strony nie składa się na uprawnienia lokatora do korzystania z przedmiotowego lokalu, z drugiej zaś strony opłaty te nie mogą być zaliczane do opłat za korzystanie z lokalu. W konsekwencji nie oznacza to zwolnienia lokatora z obowiązku zapłaty za korzystanie z tych urządzeń, jednakże gdyby zalegał on z płatnością za nie, właściciel nie uzyskuje uprawnienia do wypowiedzenia umowy dającej lokatorowi tytuł do zajmowania lokalu [zob. F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, Ustawa o ochronie praw konsumentów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 63-64].
ust. 1 pkt 9
1. Wprowadzenie definicji mieszkaniowego zasobu gminy w zamierzeniach ustawodawcy ma doprecyzować zapis zawarty w art. 20 ust. 1 przy jednoczesnym dostosowaniu terminologii do obowiązujących do przepisów ustawy [uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl/prace, data wizyty - 5 stycznia 2005 r., s. 20]. Podobnie jak w dotychczasowym brzmieniu nie tylko lokale, w stosunku do których gminie czy innym podmiotom wskazanym w przepisie przysługuje określony tytuł prawny, ale także lokale będące w ich samoistnym posiadaniu tworzą mieszkaniowy zasób gminy. Wyłączone spod tego zakresu są jedynie lokale będące własnością towarzystw budownictwa społecznego o wątpliwościach związanych z przynależnością do zasobu mieszkaniowego części składowych nieruchomości własnej gminy, zabudowanej budynkami mieszkalnymi, lokali stanowiących odrębną nieruchomość, czy lokali niewyodrębnionych zob. F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, Ustawa o ochronie praw konsumentów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 249-252].
2. Problem nadal powoduje interpretacja pojęcia spółki handlowej utworzonej z udziałem gminy. Proponuje się, by za uznaniem czy określony lokal stanowiący własność spółki handlowej z udziałem gminy wchodził w skład zasobu mieszkaniowego, decydował sam fakt zaangażowania gminy w tę spółkę jako wspólnika, bez względu na wysokość wkładu, pozycji gminy w spółce, czy też podmiotów, z którymi zawiązuje (bądź do których przystępuje) spółkę [tak F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, Ustawa o ochronie praw konsumentów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 254]. Inny pogląd zakłada, że może tu chodzić jedynie o te spółki, w których gmina ma pozycję dominującą, co jednak może budzić pewne wątpliwości [o wątpliwościach tych, przedstawiając różne poglądy, pisze jeszcze na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych F. Zoll, Najem lokali mieszkalnych, Kraków 1997, s. 72;]. Można się zastanawiać, czy nie chodzi tu jedynie o te spółki, które od samego początku zostały utworzone z udziałem gminy, przy czym późniejsze wycofanie się gminy ze spółki nie oznaczałoby dla lokatorów, że tracą oni status przyznany im na podstawie przepisów obowiązujących w dniu nawiązania z nimi stosunku najmu [zob. F. Zoll, Najem lokali mieszkalnych, Kraków 1997, s. 72-73]. Ta ostatnia interpretacja skłania się wobec tego ku literalnej wykładni przepisu. Kwestia ta jednak może być uznana za problematyczną zwłaszcza w aktualnym stanie, kiedy gmina ma obowiązek zapewnić lokale socjalne tak dużej liczbie osób i ograniczenie jej w możliwości wywiązywania się z tego obowiązku (przez wykluczenie uznania za spółkę z udziałem gminy spółek, w których nabywa udział w jakiś czas po jej powstaniu), mogłoby uderzać w jej interesy. Z drugiej strony przy wykładni komentowanego przepisu należy pamiętać o pozostałych wspólnikach spółki, którzy przez sam fakt uczestnictwa gminy w spółce muszą ponosić tego konsekwencje i np. oprócz określonych stawek czynszowych obowiązujących w wynajmowanych przez nich lokalach mieszkalnych, zostają "obciążeni" innymi konsekwencjami, w postaci np. obligatoryjnego zapewnianie tymże lokatorom lokalu socjalnego [o zmianach dotyczących podmiotów zobowiązanych do zapewnienia lokalu socjalnego zob. komentarz do art. 14]. Wydaje się jednak, że pierwsza z przedstawionych wykładni jest jednak najbardziej przekonująca.
3. Gminne (dotychczas komunalne) osoby prawne to, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.l., głównie jednoosobowe spółki gminy powstałe z przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji.
ust. 1 pkt 11
1. Wprowadzenie definicji publicznego zasobu mieszkaniowego stanowi pewne novum w ustawie. Dotychczas ustawodawca nie posługiwał się tym pojęciem, ale w art. 7 ust. 1 u.o.l. wymieniał lokale, w których miała być ustalona stawka czynszu według wskazanych tam reguł. Zmiana, jak podkreślono, ma głównie charakter terminologiczny [zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl/prace, data wizyty - 5 stycznia 2005 r., s. 20].
2. Z definicji publicznego zasobu gminy wynika, że obejmuje on oprócz mieszkaniowego zasobu gminy także lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego (czyli powiatu i województwa) oraz samorządowych osób prawnych tych jednostek. Wypada w tym miejscu zastanowić się, co oznacza pojęcie samorządowych osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego. Samorządowe osoby prawne to osoby prawne, które mogą być powoływane, przejęte lub tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez jednostki samorządu terytorialnego i w stosunku do których jednostki samorządu terytorialnego posiadają 100% praw wynikających z wkładów, udziałów czy akcji. Typowym przykładem są spółki prawa handlowego (spółki kapitałowe) i spółdzielnie (zob. np. uzasadnienie uchwały SN z dnia 14 marca 1995 r., w którym Sąd uznał (w odniesieniu do gminy), że za takie osoby prawne można uznać tylko takie podmioty, w których gminie przysługuje 100% praw, oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1992 r., III CZP 140/91 (OSNCP 1992, z. 6, poz. 109), dotycząca zbliżonego co do istoty zagadnienia udziałów Skarbu Państwa w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością). Poza tym można wskazać jeszcze na fundacje i stowarzyszenia, których fundatorami czy członkami są wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego, tzw. instytucje kultury organizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) - teatry, opery, operetki, kina, muzea itp.; samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.). Konieczny jest jednak wpis do KRS, jako wymóg uzyskania osobowości prawnej przez taki podmiot. (art. 35b ust. 1 i ust. 4 u.KRS); ewentualnie mogą to być także inne podmioty, jeżeli ustawy przyznają im taki status. Za samorządowe osoby prawne nie mogą być uznane ani biblioteka prowadzona na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.), gdyż jest to samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, ani np. publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony w formie zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej.
Oprócz tych samorządowych osób prawnych istnieją także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które nie należą do grupy samorządowych osób prawnych. Wśród tych jednostek można wskazać np. na jednostki pomocnicze gminy (co do ich statusu prawnego zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., III SA/Wr 1248/92, niepubl.; uchwała SN z dnia 19 stycznia1993 r., III CZP 160/92, OSNCP 1993, nr 6, poz. 102), jednostki budżetowe, zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że używając zwrotu samorządowe osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego, należy jednak rozumieć samorządowe osoby prawne, o których była mowa wyżej.
4. Oczywiście w skład publicznego zasobu mieszkaniowego wchodzą też lokale stanowiące własność Skarbu Państwa, czy też państwowych osób prawnych [art. 33 k.c. i n.].
ust. 1 pkt 12
Przede wszystkim przepis ustalający sposób wyliczania wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 został przeniesiony z art. 9 ust. 9 u.o.l. Zmieniono również sposób ustalania wskaźnika, przyjmując kompetencję dla wojewody ustalania dwóch wskaźników przeliczeniowych dla miasta, będącego siedzibą wojewody lub sejmiku wojewódzkiego oraz dla pozostałej reszty województwa. "Tak ustalone wskaźniki będą lepiej odzwierciedlać przeciętne koszty budowy i nie będą podlegać takim wahaniom, jak ustalane obecnie dla powiatów" [uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl/prace, data wizyty - 5 stycznia 2005 r., s. 20].
Ustalenie wskaźnika przeliczeniowego ma podatkowe znaczenie dla wyliczania stawek czynszu, a w konsekwencji możliwości zaskarżenia do sądu na podstawie art. 8a.
Art. 3.
1. Treść nowego brzmienia art. 3 ust. 1 jest całkowicie nowym rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów i ma zapobiegać nadmiernej ingerencji ustawodawcy w swobodę zawierania umów stwarzających tytuł do używania lokalu. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, że chodzi o wyłączenie spod stosowania przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (z wyjątkiem wymienionych w komentowanym przepisie) tych wszystkich sytuacji, w których właściciel oddaje do używania lokal, bo przejściowo nie korzysta z niego w całości lub części, w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. "Proponowane wyłączenie dotyczy najmu nawiązywanego doraźnie przez właścicieli będących osobami fizycznymi w związku z przejściowym nieużywaniem lokalu. Wyłączenie to powinno przyczynić się do rozwoju rynku najmu i eliminowania przypadków zawierania umów najmu «na czarno», bez płacenia podatku od dochodów z najmu" [tak uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl/prace, data wizyty - 5 stycznia 2005 r., s. 20-21]. Przepisy, które znajdą zastosowanie także do tzw. najmu okazjonalnego, dotyczą obowiązków związanych z udostępnieniem lokalu w razie awarii wywołującej szkodę bądź grożącej bezpośrednio powstaniem szkody, podstaw i procedury wypowiedzenia [szczegółowo zob. komentarz w punktach następnych], możliwości eksmisji lokatora w razie, gdy wykracza on w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu lub swoim rażąco nagannym postępowaniem uniemożliwia wspólne zamieszkiwanie w lokalu, podstaw i sposobu obliczania odszkodowania za zajmowanie lokali bez tytułu prawnego.
2. Przede wszystkim należy rozstrzygnąć, jaki jest zakres komentowanego przepisu. Po pierwsze, z treści przepisu, a zwłaszcza z użytego na początku zdania pierwszego art. 3 ust. 1 u.o.l. sformułowania "w razie oddania do używania lokalu" wynika, że nie chodzi tu jedynie o najem, ale o każdy tytuł (a więc także nieodpłatny) uprawniający lokatora do zajmowania lokalu.
3. Najważniejsze wydaje się wobec tego dokonanie analizy pojęcia "oddania do używania lokalu, z którego właściciel przejściowo nie korzysta w całości lub w części w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych". Przede wszystkim chodzi o każde oddanie do używania, zarówno nieodpłatne, jak i odpłatne. Jak słusznie zauważono, w praktyce niewątpliwie, w przeważającej części będzie chodzić o najem [zob. R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, Warszawa 2005, s. 44]. Wskazuje się również, że chodzi tu głównie o te lokale, w których właściciele zamieszkują i zaspokajają w ten sposób swoje potrzeby mieszkaniowe, "w sposób niestały, na czas określony i w związku z określoną sytuacją rodzinną lub osobistą" [R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, Warszawa 2005, s. 44]. Wydaje się jednak, że przejściowe niekorzystanie z całości lub części lokalu w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych należy rozumieć w ten sposób, że lokal oddany w używanie przestaje być na jakiś czas centrum życiowym właściciela. Pozostaje wątpliwość, o jaki czas może chodzić, gdyż z pewnością ze strony właścicieli będą istnieć próby wyłączenia umów o oddanie lokalu do używania spod reżimu ustawy. Wydaje się, że wyznaczenie ścisłej granicy czasowej jest w tym wypadku niemożliwe, a interpretacja powinna mieć na względzie motywy rezygnacji, opuszczenia lokalu stanowiącego do tej pory centrum życiowe właściciela. Dlatego z całą pewnością spod reżimu ustawy nie mogą być wyłączone te lokale, które właściciel przeznacza na wynajmowanie w celach zarobkowych, prowadząc w ten sposób zorganizowaną działalność. Chodzi tu także o lokale wynajmowane przez właściciela kamienicy, w której on sam mieszka. Analogicznie należy potraktować sytuację, gdy właściciel mieszka na stałe, tzn. swoje centrum życiowe zorganizował w innym mieście, a lokal przeznaczony do wynajmowania znajduje się w innym mieście, w którym właściciel ani nie pracuje, ani nie przebywa. Tę analizę należy odnieść także do części lokalu. Może więc zdarzyć się tak, że właściciel pozostawi w części lokalu członków swojej rodziny, a część lokalu wynajmie. Wówczas, jak się wydaje, o ile czyni to jedynie na określony czas, część lokalu (np. pokój) będąca przedmiotem umowy, nie będzie podlegała przepisom ustawy o ochronie praw lokatorów. Kwestią, na którą warto zwrócić uwagę, jest to, że art. 3 ust. 1 jest przepisem wyjątkowym, toteż przy jego wykładni nie należy hipotezy przepisu rozciągać na inne niż określone w nim stany faktyczne. Dlatego nie może być mowy, by wynajęty lokal był wyłączony spod działania ustawy o ochronie praw lokatorów dlatego, że właściciel (który zamieszkuje w zupełnie innym miejscu) powoła się na przejściowe niekorzystanie z lokalu, który wynajmuje, przez swoich bliskich (np. wynajmuje przejściowo, gdyż jego dziecko za rok po powrocie z zagranicy, będzie chciało zamieszkać w tym lokalu, a dotychczas zamieszkiwało z nim). Tak samo należy ocenić sytuację, jeżeli chodzi o małżonka. Oczywiście, prostym wyjściem z sytuacji jest zawarcie przez osobę bliską właścicielowi umowy (wtedy staje się on właścicielem w rozumieniu ustawy i lokal wynajęty w tej sytuacji nie będzie podlegał przepisom ustawy o ochronie praw lokatorów; ta sytuacja może, dla lokatora, rodzić kolejne komplikacje, w zależności od tego, czy właściciel - w znaczeniu prawnorzeczowym - wyrazi na to zgodę, czy nie). Ustawa jednak wyraźnie posługuje się zwrotem zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych właściciela (a nie rodziny, czy też osób bliskich, albo wobec których ciąży na nim obowiązek alimentacyjny), a ponadto sam ustawodawca wyłączył zastosowanie w tego typu przypadkach art. 11 ust. 7 u.o.l.
4. O ile właściwie większych wątpliwości nie nasuwa stosowanie do tych przypadków przepisów art. 10 ust. 1-3, art. 13 czy 18 ust. 1 i 2 (w tym wypadku, należy wskazać, że ustawa wyłączyła zarówno dla właściciela roszczenie o odszkodowanie skierowane do gminy (art. 18 ust. 4), jak i pewien mechanizm ochronny w stosunku do tych lokatorów, którzy zajmują lokal bez tytułu prawnego, ale przyznano im prawo do lokalu socjalnego; mają oni płacić czynsz nie wedle reguły z art. 18 ust. 3, ale w wysokości, jaką właściciel mógłby uzyskać z tytułu najmu - co zapewne będzie i tak oznaczać stawkę dotychczasową), to można się zastanawiać nad zabiegiem ograniczającym stosowanie art. 11 do odpłatnych tytułów uprawniających do zajmowania lokalu (głównie najmu) jedynie do ust. 1 i 2 pkt 1-3. Dokładna analiza art. 11 ust. 1 u.o.l. wskazuje, że jest to przepis mający na celu ograniczenie, właściwie wyłączenie możliwości wypowiadania przez właściciela umowy z innych przyczyn, niż wskazanych w ustępach 2-5 tegoż przepisu. Czy wobec tego do np. okazjonalnego (tj. takiego, kiedy właściciel przejściowo nie korzysta z lokalu) najmu lokalu mieszkalnego może mieć w drodze odesłania z art. 11 ust. 1 zastosowanie art. 11 ust. 3 czy 4? Czy też może przyjąć, że stosowanie art. 11 ust. 1 ma zostać ograniczone jedynie tylko do tego zakresu, który odnosi się do procedury dokonania wypowiedzenia najmu, a przyczyny dotyczy jedynie ust. 2 pkt 1-3? Gdyby literalnie rzecz potraktować, wtedy należałoby zaakceptować pierwszą ze wskazanych propozycji, tj. wypowiedzenie najmu okazjonalnego mogłoby się odbyć wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 11 ust. 2-5 (z wyłączeniem ust. 2 pkt 4, dokonanym przez pozytywne wskazanie przyczyn wskazanych w punktach 1-3, co byłoby z kolei zabiegiem nieco sztucznym). Tym samym rozszerzyłoby to zakres omawianego przepisu, a tego zdaje się ustawodawca chciał w tym przypadku uniknąć. Poza tym przepisy art. 11 ust. 3 i 4 kreują długi, bo odpowiednio 6-miesięczny i 3-letni okres wypowiedzenia umowy najmu. Trudno byłoby zrozumieć, dlaczego w takim razie najem zawarty np. na 3 miesiące w razie powrotu właściciela do wynajętego lokalu miałby 3-letni okres wypowiedzenia (w sytuacji gdyby właściciel nie mógł zapewnić najemcy lokalu zamiennego). Mając to na uwadze, należy przyjąć, że w przypadkach, o których mowa w art. 3 ust. 1, zastosowanie art. 11 ust. 1 u.o.l. należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu jedynie o określenie formy dokonania wypowiedzenia, a przypadki, w których wypowiedzenie może być dokonane, zostały określone jedynie w art. 11 ust. 2 pkt 1-3 u.o.l. Argumentację tę wspiera wyraźne wyeksponowanie w art. 3 ust. 1 odwołania do przepisu art. 11 ust. 2 pkt 1-3, gdyby bowiem chodziło o stosowanie art. 11 ust. 1 u.o.l. w sensie proponowanym w pierwszej wersji, to odwołanie to byłoby niepotrzebne. Należy podkreślić, że w ten sposób ustawodawca ograniczył właścicielom wynajmującym lokale na przejściowy okres katalog sytuacji, w których mogą oni dokonać wypowiedzenia umowy, tylko do trzech wskazanych w art. 11 ust. 2 przypadków (wykluczając tym samym rozwiązanie z ważnych powodów). W przypadku zaś, gdy chodzi o odesłanie do art. 11 ust. 1 i znajdującą się w treści tego przepisu przyczynę wypowiedzenia określoną w art. 21 ust. 4 i 5, należy stwierdzić, że nie znajdzie on zastosowania do najmu okazjonalnego, gdyż gmina nie jest właścicielem, który oddaje w używanie lokal, dlatego, że przejściowo nie korzysta z niego w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych.
5. Powstaje pytanie o konsekwencje wyłączenia spod działania przepisów lokali wymienionych w art. 3 ust. 1 u.o.l. Czy wobec tego wyłączenie np. stosowania art. 6 u.o.l. oznacza, że w stosunku do najmu lokali mieszkalnych na okres przejściowy nie można w ogóle zastrzegać kaucji, czy też można, ale reguły decydujące o jej wysokości i sposobie pobierania są zupełnie inne niż te, które zostały zapisane w ustawie o ochronie praw lokatorów. Jeszcze na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (przed wprowadzeniem art. 6a ustawy, tj. przed październikiem 1997 r.) został wypowiedziany pogląd o niedopuszczalności zastrzegania kaucji w umowie najmu lokalu mieszkalnego [F. Zoll, Najem lokali mieszkalnych, Kraków 1997, s. 193]. Pogląd ten jednak opierał się na braku w ówczesnym stanie prawnym przepisu wyraźnie dopuszczającego możliwość pobierania świadczeń pieniężnych innych niż określone przez ustawy (przepisy ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie przewidywały wówczas możliwości pobierania kaucji, natomiast taką możliwość dopuszczał art. 32 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego). Poza tym podkreślano, że kaucja może stanowić zarówno istotne zagrożenie dla interesów najemcy, jak i środek umożliwiający obejście przepisów czynszowych i dlatego przyjmowano, że poza wypadkiem przewidzianym przez ustawę o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, za niedopuszczalne należało uznać zastrzeganie kaucji w przypadku lokali mieszkalnych [F. Zoll, Najem lokali mieszkalnych, Kraków 1997, s. 193]. Wobec tego wydawałoby się, że w analizowanym przypadku skoro ustawodawca wyklucza możliwość stosowania przepisów o kaucji w razie np. przejściowego najmu lokalu mieszkalnego, niedopuszczalne jest zastrzeżenie kaucji mieszkaniowej. Wydaje się jednak, że jest to pogląd zbyt daleko idący. Głównie dlatego, że kaucja jako porozumienie umowne niezależne od umowy podstawowej (głównej, np. najmu) może być zawierana na zasadach przewidzianych przez art. 3531 k.c. Pozostaje pytanie o zasady, jakie mają być stosowane przy ustalaniu np. jej dopuszczalnej wysokości. Wydaje się, że przy ewentualnym sporze sąd powinien kierować się w ocenie, czy nie zostały naruszone zasady współżycia społecznego, regułami określonymi w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów. Na przykład, jeżeli właściciel wynająłby lokal mieszkalny na 30 miesięcy i pobrał od najemcy kaucję w wysokości odpowiadającej 15-miesięcznej wysokości czynszu, wówczas takie postanowienie należałoby oceniać jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Przede wszystkim dlatego, że używający lokali mieszkalnych jedynie przejściowo, byliby w gorszej sytuacji niż ci, którzy mogą używać lokalu przez czas nieoznaczony, tj. nieprzejściowo, a wiec także przez kilka- kilkanaście lat. Po drugie dlatego, że właściciel w przypadkach, o których mowa w art. 3, nie jest skrępowany żadnymi ustawowymi przesłankami przy podwyższaniu stawek czynszowych, a nawet jego lokatorzy, bez względu w jakiej sytuacji byliby, są wyłączeni spod możliwości (art. 14 ust. 3 u.o.l.) i obowiązku (art. 14 ust. 4 u.o.l.) orzekania przez sąd o lokalu socjalnym. Nie ma racji, dla której należałoby iść w jeszcze dalszej ochronie udzielanej właścicielom w analizowanych przypadkach.
6. Ustawodawca wykluczył stosowanie w odniesieniu do lokali wynajętych przejściowo także art. 15 u.o.l. Powstaje pytanie, czy oznacza to dla sądów powrót do zasady orzekania o obowiązku opróżnienia lokalu przez dłużnika i wszystkie "osoby i rzeczy jego prawa reprezentujące"? Zasada objęcia eksmisją jedynie osób, które są wskazane w tytule wykonawczym, powinna być jasna i oczywista, z tym że praktyka sądowa przed wejściem w życie ustawy o ochronie praw lokatorów była całkowicie odmienna. Stąd wykluczenie spod stosowania art. 15 u.o.l. rodzi powyższą wątpliwość. Należy ją jednak rozstrzygnąć, mając na uwadze przepis art. 1046 k.p.c., który w § 2 stanowi, że komornik, który prowadzi egzekucję na podstawie tytułu nakazującego dłużnikowi opróżnienie lokalu lub pomieszczenia, usunie z niego także osoby zajmujące lokal wraz z dłużnikiem, chyba że osoby te wykażą dokumentem, iż zajmowanie wynika z tytułu prawnego niepochodzącego od dłużnika. Jednakże przepisu tego nie stosuje się (podobnie jak art. 791 § 1 k.p.c.) do opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika. Wobec powyższego należy stwierdzić, że komornik przy eksmitowaniu dłużnika i innych osób, z lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, może podjąć określone czynności jedynie w stosunku do osób wskazanych w tytule wykonawczym. Właściciele muszą nadal, tak jak było do tej pory, wskazywać poszczególne osoby, wobec których sąd ma orzec o opróżnieniu lokalu. Z tą różnicą, że sąd nie będzie wzywać już do wzięcia udziału w sprawie gminy. Nawet wtedy, gdy zgodnie z art. 1046 k.p.c. ma zapewnić lokal zastępczy. Dyspozycja art. 15 została bowiem w całości przez ustawodawcę wyłączona.
7. Spod przepisów ustawy wyłączono te lokale, które podlegają przepisom innych ustaw, wskazanych w ust. 2 art. 3. Wcześniej, bo nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203) z dniem 1 lipca 2004 r. spod działania przepisy ustawy wykluczono lokale pozostające w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
8. Podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, o ile przepisy innych ustaw regulują określone kwestie w sposób mniej korzystny dla lokatora niż ma to miejsce w ustawie o ochronie praw lokatorów, przepisy tej ostatniej ustawy mają pierwszeństwo w zastosowaniu. Może w związku z tym powstać wątpliwość co do wzajemnego stosunku art. 3 ust. 2 i art. 3 ust. 3 u.o.l. Wydaje się jednak, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów muszą ustąpić pierwszeństwa, nawet gdy przewidują korzystniejsze rozwiązanie, przepisom szczególnym wskazanym w art. 1a i 3 ust. 2 u.o.l. z tego względu, że zostały one najpierw (wcześniej) wyłączone spod zakresu ustawy i to wcześniejsze wyłączenie przewiduje stosowanie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów jedynie w sytuacjach, przez te przepisy nieuregulowanych.
Art. 6.
1. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, zmiana przepisu dotyczącego zasad pobierania i zwrotu kaucji mieszkaniowej dotyczy głównie kaucji zabezpieczającej przy zamianie lokali, gdyż do tej pory w tych przypadkach wynajmujący nie miał możliwości pobierania kaucji. "Proponowana zmiana będzie pozwalać na pobieranie kaucji przy zamianie lokalu, ale tylko wtedy, jeżeli kaucja wypłacona za zwracany lokal, została zwaloryzowana. Zwrot kaucji bez waloryzacji oznacza rezygnację wynajmującego z kaucji za lokal udostępniany w wyniku zamiany" [uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl/prace, data wizyty - 5 stycznia 2005 r., s. 22].
2. Kaucja zabezpiecza należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu. Przyjmuje się, że chodzi nie tylko o ewentualny zaległy czynsz, czy też odszkodowanie za szkody wyrządzone przez najemcę nienależytym wykonywaniem jego obowiązków wynikających z umowy najmu, ale także należność wpłacona z tytułu kaucji powinna dać wynajmującemu możliwość zaspokojenia jego roszczenia w razie bezumownego korzystania z lokalu przez lokatora [zob. F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, Ustawa o ochronie praw konsumentów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 97]. Co do charakteru prawnego kaucji zob. także M. Olczyk, Kaucja mieszkaniowa, Transformacje Prawa Prywatnego 2004, nr 3-4, s. 7 i n. oraz powołana tam literatura].
3. Za trafne należy uznać spostrzeżenie przyjmujące, że zastrzeżenie kaucji przewyższającej wskazaną w art. 6 ust. 1 u.o.l granicę 12-krotności miesięcznego czynszu za lokal, liczonego według stawek czynszu obowiązujących w dniu zawarcia umowy najmu, uważać należy za warunek zawieszający sprzeczny z prawem [F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, Ustawa o ochronie praw konsumentów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 98; w tym miejscu należy podkreślić, że zawarcie w umowie najmu porozumienia kaucyjnego oznacza zawarcie umowy najmu pod warunkiem zawieszającym, że kaucja zostanie wpłacona, a dopóki warunek ten się nie spełni, umowa najmu nie wywiera skutków prawnych]. Konsekwencją takiego poglądu jest pytanie o sankcje czynności, tj. czy może w tej sytuacji mieć zastosowanie art. 94 k.c., który zakłada, że w analizowanej czynności dochodzi do nieważności całej czynności prawnej, czyli umowy najmu. Odrzucając tę możliwość (a więc zastosowanie w niniejszym przypadku art. 94 k.c.), jako niekorzystną dla lokatora, za właściwe należy uznać rozwiązanie przyjmujące, że za nieważne należy uznać samo porozumienie kaucyjne. Oznaczałoby to, że lokatorowi w tej sytuacji przysługiwałoby roszczenie o zwrot według przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu w stosunku do całej pobranej kwoty kaucji, a nie jedynie do nadwyżki, przekraczającej określoną w przepisie art. 6 ust. 1 u.o.l.
4. Wobec uczynionej na początku analizy poprzedniego punktu uwagi zmiana przepisów dotyczących kaucji wprowadziła możliwość pobierania kaucji przy zamianie lokali, ale jedynie wtedy, gdy najemca uzyskał zwrot kaucji w wysokości zwaloryzowanej. Wydaje się, że chodzi tu o przypadki zamiany lokali należących do jednego wynajmującego (właściciela). Bez zmian pozostał zakaz pobierania kaucji w przypadku, gdy przedmiotem najmu jest lokal socjalny czy zamienny.
5. Tak jak dotychczas ustawa zawiera przepis regulujący sposób wyliczenia wysokości zwaloryzowanej kaucji. Zmiana ma charakter stylistyczny, bo pozostawia ten sam sposób wyliczenia wysokości waloryzowanej kaucji, jednocześnie czyniąc łatwiejszym zrozumienie zasady. Wyliczenie sumy waloryzowanej kaucji opiera się na pomnożeniu wysokości czynszu obowiązującego w dniu zwrotu kaucji przez krotność czynszu przyjętego przy pobieraniu kaucji (nie może być wyższa niż 12). Wysokość zwracanej kaucji nie może być niższa niż kaucja pobrana, co oczywiście ma znaczenie w tych przypadkach, w których po zakończeniu najmu okazałałoby się, że kwota ta (np. z powodu obniżenia stawek czynszu) byłaby niższa niż wpłacona.
6. Przepis art. 6 ust. 4 u.o.l. właściwie dokładnie powtarza brzmienie dotychczasowego art. 6 ust. 2 i nie wprowadza żadnej zmiany. Należy wobec tego mieć na uwadze, że zobowiązanie wynajmującego staje się wymagalne po upływie miesiąca od zaistnienia jednego ze wskazanych w przepisie zdarzeń: opróżnienia lokalu lub nabycia własności przez najemcę. Opróżnienie lokalu oznacza, że lokator wyprowadza się z niego wraz z osobami, które z nim tam zamieszkują oraz usuwa wszelkie rzeczy do niego należące. Powinien także oddać wynajmującemu klucze. Nabycie własności lokalu oznacza nie tylko nabycie własności lokalu jako odrębnej własności, ale także jako udziału w nieruchomości, której jest częścią składową, jak i ograniczonego prawa rzeczowego, gdyż chodzi tu o zgaśnięcie najmu w drodze konfuzji [tak F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, Ustawa o ochronie praw konsumentów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 100].
7. Potrącenie należności następuje według zasad wyrażonych w art. 498 k.c. i n. Potrącenie to staje się możliwe dopiero z chwilą ustania najmu, a nie w czasie jego trwania. O tym, jakie należności wynajmującego mogą być potrącone, zob. komentarz do art. 6 ust. 1.
Art. 6(a).
1. Komentowany przepis prawie w całości odpowiada treści dawnego art. 9 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (dalej: u.n.l.m.), dlatego wiele z uwag dotyczących aktualnego brzmienia art. 6a i n. u.o.l. będzie się odwoływać do poglądów wypracowanych na tle ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.
2. Wynajmujący jest zobowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń budynku w taki sposób, by najemca miał możliwość korzystania z przedmiotu najmu [uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl/prace, data wizyty - 5 stycznia 2005 r., s. 23]. Z tym przepisem koresponduje ogólny obowiązek wynajmującego określony w art. 662 k.c., w myśl którego wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Wobec powyższego ustawodawca zdecydował o stworzeniu przykładowego katalogu obowiązków, ciążących na wynajmującym w związku z właściwym utrzymaniem urządzeń, mających zapewnić najemcy możliwość normalnego korzystania z rzeczy. Można wobec tego obowiązki wynajmującego scharakteryzować w ten sposób, że, po pierwsze, nie mają one charakteru katalogu zamkniętego, co nakazuje przyjąć, że w razie, gdy określony obowiązek nie obciąża najemcy, obciąża on wynajmującego. W razie wątpliwości, kogo obciąża naprawa lub konserwacja konkretnego elementu lokalu, należy przyjąć, iż wynajmującego, o ile nie jest ona wyraźnie wymieniona w art. 10 ust. 2 [ustawy z 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych] - jako obciążających najemcę. [...] [G. Bieniek, Zasoby mieszkaniowe zakładów pracy (problematyka prawna), cz. III. Najem mieszkań, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1995, nr 5, s. 48 i n.].
Po drugie zaś trafne jest stwierdzenie, które powinno mieć zasadnicze znaczenie dla dokonywania oceny zakresu obowiązków wynajmującego, że naprawy o charakterze "ogólnobudynkowym" będą obciążać wynajmującego [F. Zoll, Najem lokali mieszkalnych, Kraków 1997, s. 153]. Podobnie powinno być z naprawami "ogólnolokalowymi", które, o ile nie znajdują się w katalogu art. 6b ust. 2, obciążają wynajmującego. Potrzebę takiej interpretacji widać na przykładzie analizowanej niegdyś wzajemnej relacji przepisów kreujących z jednej strony obowiązki wynajmującego, polegające na naprawie i wymianie wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody - bez armatury i wyposażenia, a także naprawie i wymianie wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, anteny zbiorczej - z wyjątkiem osprzętu, z drugiej strony obowiązki najemcy w zakresie naprawy i konserwacji osprzętu i zabezpieczeń instalacji elektrycznej, z wyłączeniem wymiany przewodów oraz osprzętu anteny zbiorczej. Ponieważ regulacja ta została dosłownie powtórzona, pozostał także problem z interpretacją obowiązków wynajmującego i najemcy w zakresie naprawiania i konserwowania osprzętu i anteny zbiorczej [szczegółowo F. Zoll, Najem lokali mieszkalnych, Kraków 1997, s. 152-153]. Rozwiązanie m.in. tej kwestii przynosi, zastosowanie zasady, o której była mowa wcześniej.
Chociaż wcześniejsze rozwiązanie w zakresie sposobu określenia przez ustawodawcę katalogu obowiązków po stronie najemcy i wynajmującego poddane zostało krytyce [np. Z. Bidziński, który słusznie twierdził, że z punktu widzenia techniki legislacyjnej wystarczające było jedynie zamieszczenie w katalogu zamkniętym obowiązków najemcy w zakresie napraw i konserwacji, aby "bez potrzeby szczegółowego, a jednocześnie tylko przykładowego wymieniania obowiązków wynajmującego, reszta tych obowiązków i tak obciążała tylko jego", Z. Bidziński, Status prawny lokali i ich dysponentów, Warszawa 1998, s. 115], ustawodawca pozostał przy tym sposobie określenia zakresu obowiązków stron umowy najmu.
3. Jednym z obowiązków, którym obciążony jest także wynajmujący względem najemcy, jest - jak stwierdził Sąd Najwyższy - obowiązek zapewnienia najemcy możliwości korzystania z wody, gdyż bez tej możliwości lokalu mieszkalnego nie można uznać za przydatny do użytku [wyrok SN z dnia 7 marca 1997, II CKN 25/97, LEX nr 56808].
Art. 6(b).
1....
parys90