Zlikwidujmy ZUS.pdf

Zlikwidujmy ZUS

(Gazeta Bankowa/23.12.2008, godz. 20:01)

Każdego miesiąca miliony Polaków odprowadzają do systemu ubezpieczeń społecznych

miliardy złotych. Łączna suma wypłacanych świadczeń przekracza wydatki niejednego

małego państwa.

Ponieważ zarówno składki na świadczenia, jak i wysokość świadczeń ustalają politycy za pomocą

ustaw, finanse polskiego systemu ubezpieczeń społecznych są bardzo nieelastyczne. To z kolei

prowadzi do powstawania niebezpiecznego deficytu.

Struktura finansowa

Łączne wpływy do ZUS i KRUS w roku 2007 wyniosły ok. 150 mld złotych. Większość z nas

przekazuje składki z tytułu zatrudnienia, ale za wielu innych pieniądze przelewają urzędy pracy,

Fundusz Kościelny i inne instytucje. Najważniejsze składki, jakie płacimy, to składki na

„ubezpieczenie” emerytalne, rentowe, chorobowe, zdrowotne i wypadkowe.

Administratorem systemu, poborcą składek i płatnikiem większości świadczeń są ZUS i KRUS. ZUS

pobiera od nas składki określone w Ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Za tę usługę ZUS

potrąca sobie ok. 3 proc. wszystkich przepływających przez niego pieniędzy. Pozostałe środki

przekazywane są dalej. Część zebranych składek z tytułu ubezpieczeń emerytalnych trafia na

prywatne konta w otwartych funduszach emerytalnych, składki za ubezpieczenia zdrowotne

przesyła się do Narodowego Funduszu Zdrowia, a pozostała kwota gromadzona jest w Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych. FUS podzielony jest na podfundusze odpowiedzialne za emerytury, renty

i inne świadczenia.

Pieniądze zebrane w FUS są następnie wydawane na świadczenia społeczne, których wysokość

określona jest ustawowo. Ustawodawcy chętnie wymyślają dodatkowe zadania społeczne, których

finansowanie przekazują FUS-owi. Jeśli FUS nie ma wystarczających środków, by pokryć ustawowe

zobowiązania, to otrzymuje dotację z budżetu państwa lub zaciąga kredyt. Przykładowo, zadłużenie

kredytowe FUS na koniec roku 2005 wyniosło 4,5 mld złotych.

Chroniczny deficyt FUS

Polski system ubezpieczeń społecznych rok w rok przynosi straty rzędu kilkudziesięciu miliardów

złotych. Na przykład w roku 2007 budżet musiał zasilić FUS kwotą 40 miliardów, a KRUS kwotą 14

miliardów. W systemie ZUS składki pokrywają tylko ok. 70 proc. wydatków na świadczenia, a w

KRUS tylko ok. 7 proc.!

Rok 2007 nie był wyjątkiem. Dla przykładu, dotacje dla samego tyko ZUS-u w latach 2003-2005

wyniosły odpowiednio 28, 33 i 32 mld złotych. Ze względu na starzenie się społeczeństwa, należy

oczekiwać, że w przyszłości FUS będzie kosztował nas znacznie więcej.

Poza bezpośrednimi dotacjami dla FUS, państwo dotuje system ubezpieczeń także innymi

sposobami, np. przejmując zadłużenia szpitali lub opodatkowując kierowców podatkiem Religi.

Dlaczego deficyt jest szkodliwy

Podstawowy problem deficytu w systemie świadczeń społecznych polega na tym, że ktoś musi go

sfinansować. Większy deficyt systemu świadczeń społecznych oznacza wyższe podatki lub wyższe

zadłużenie państwa – czyli wyższe podatki.

Chroniczny deficyt w systemie ubezpieczeń społecznych stawia pod znakiem zapytania sensowność

istnienia całej składkowej strony tego systemu. Skoro w ostatecznym rozrachunku system w

znacznej części finansowany jest ze Skarbu Państwa, czyli z podatków, to po co istnieje cały ZUS-

owski i KRUS-owski aparat ściągania składek? Jaki sens mają niezliczone rozporządzenia, szkolenia,

rejestry, audyty, rozliczenia, systemy księgowe i programy komputerowe, skoro cały ten wysiłek i

tak nie zapewnia finansowej stabilności systemu? Jaki sens ma praca dziesiątek tysięcy urzędników

ZUS i specjalistów w działach kadr dziesiątek tysięcy firm, skoro ostatecznie finansowanie systemu

i tak opiera się na dotacji budżetowej?

Jeśli godzimy się z faktem, że budżet dotuje świadczenia społeczne, to dużo oszczędniejsze wydaje

się całkowite zniesienie składek ZUS i przejście na finansowanie wyłącznie z budżetu. W ten sposób

zaoszczędzi się wysiłek setek tysięcy ludzi związany z koniecznością rozliczania składek ZUS. Albo

uczyńmy system ubezpieczeń społecznych samofinansującym się mechanizmem, albo zlikwidujmy

podwójną biurokrację przy pobieraniu podatków składek przez urzędy skarbowe i ZUS.

Nienaprawialny system

Deficyt w systemie świadczeń społecznych wynika ze sposobu, w jaki ustalany jest poziom

świadczeń społecznych i poziom składek na te świadczenia. Te dwie kluczowe wielkości ustalane są

czysto politycznie. Składki i świadczenia rozpatrywane są niezależnie od siebie, niezależnie od

rachunku ekonomicznego i niezależnie od elementarnych zasad sprawiedliwości. Tak jak w każdym

procesie politycznym, jedyną zmienną, która gra rolę przy ustalaniu poziomu składek i świadczeń

jest polityczna popularność decyzji.

W efekcie system zabezpieczeń społecznych cierpi na chroniczny deficyt. Ponadto, zamiast pełnić

funkcję, do której został stworzony, jest on narzędziem redystrybucji świadczeń od osób płacących

większe składki – np. pracowników zatrudnionych na etat – do osób płacących mniejsze składki –

np. rolników i osób rozpoczynających działalność gospodarczą. Biorąc pod uwagę fakt, że rolnicy

płacą ok. 10 razy niższe składki w stosunku do pobieranych świadczeń niż pozostali obywatele,

trudno sobie wyobrazić poważną reformę systemu ubezpieczeń społecznych bez rozwiązania tego

problemu.

Jednak nawet gdyby (co jest zupełnie nieprawdopodobne) udało się wyeliminować czynnik

polityczny poprzez utworzenie jakiejś hipotetycznej, niezależnej i apolitycznej komisji składającej

się z kompetentnych osób, której zadaniem byłoby ustalanie aktuarialnie prawidłowych składek na

świadczenia społeczne, to taka hipotetyczna instytucja i tak nie byłaby w stanie zaprojektować

prawidłowo bilansującego się systemu świadczeń. Uniwersalny system ubezpieczeń obejmujący

kilkadziesiąt milionów osób, powiązany ze stanem gospodarki, przemianami społecznymi i

prawnymi jest tak skomplikowanym ekosystemem, że samo wykonanie prawidłowego pomiaru

wymaganego poziomu składek jest zadaniem niewykonalnym.

Całościowe zarządzanie tak złożonym systemem jest zwyczajnie niemożliwe z tych samych

powodów, dla których nie jest możliwe efektywne centralne sterowanie gospodarką. To zadanie jest

zbyt trudne, by ktokolwiek potrafił je wykonać na tyle dobrze, by efekt był choć trochę zbliżony do

znacznie lepszych rezultatów osiąganych przez wolny rynek. Dlatego należy porzucić ideę

centralnego zarządzania całością systemu ubezpieczeń społecznych – zarówno poziomem składek,

jak i poziomem świadczeń. Znacznie sensowniej byłoby wybrać jeden z tych parametrów, a

drugiemu pozwolić swobodnie kształtować się na rynku. Dopóki zarówno poziom składek jak i

poziom świadczeń ustalane są urzędowo, system zawsze będzie albo wytwarzał deficyt, albo

nadwyżkę (przy czym to drugie jest mniej prawdopodobne).

Trzy sensowne opcje...

Dopóki państwo będzie ustawowo ustalać jednocześnie i poziom składek i poziom świadczeń,

system nigdy nie będzie finansowo niezależny i pozostanie zakładnikiem wydarzeń politycznych.

Jeśli chcemy stworzyć finansowo stabilny system ubezpieczeń społecznych, mamy do wyboru trzy

możliwości.

Pierwsza opcja polega na pozostaniu przy ustawowej regulacji wysokości świadczeń, (np.

minimalnej emerytury, wysokości zasiłków chorobowych itd.), ale pozostawieniu rynkowi swobody

ustalenia składek za te świadczenia. Świadczenia byłyby wypłacane przez prywatnych

ubezpieczycieli, a nie przez monopol FUS. Pracodawca nadal byłby zobowiązany do ubezpieczania

swoich pracowników, ale mógłby to robić wykupując polisę w dowolnym autoryzowanym

towarzystwie ubezpieczeniowym.

Ponieważ towarzystwa działają po to, by przynosić zyski, poziom składek przez nie wyznaczony

będzie wystarczający do zaspokojenia przyszłych świadczeń, a ponieważ jednocześnie działają one

na wolnym rynku, poziom składek będzie konkurencyjny. Dzięki temu system będzie ekonomiczny i

finansowo stabilny.

Taki system nie odbiera politykom możliwości decydowania o wysokości świadczeń. Różnica polega

na tym, że tym razem nie mogą tego robić bez konsekwencji, bo każdy ustawowy wzrost świadczeń

ubezpieczyciele natychmiast przełożą na wzrost składek. Tego typu system mógłby zastąpić

istniejący system ubezpieczeń rentowych, wypadkowych i chorobowych. W taki sposób działają

systemy zabezpieczeń Workers Compensation w USA i Employers Liability w Wielkiej Brytanii.

Druga możliwość to rozwiązanie odwrotne. Tym razem państwo ustawowo decyduje o wysokości

składek, ale nie o wysokości świadczeń. W Polsce znamy to rozwiązanie z tzw. II filaru systemu

ubezpieczeń. Ustawa nakazuje przekazanie 7 proc. wynagrodzenia na zakup ustalonego produktu

ubezpieczeniowego, ale dokładna wysokość świadczenia (mówiąc w dużym skrócie) ustalana będzie

poprzez konkurujące firmy ubezpieczeniowe.

Warto pamiętać, że 12 proc. wynagrodzenia pracowników ciągle jeszcze trafia do wspólnego worka

FUS. Większość ubezpieczenia emerytalnego, które musimy kupować, nadal podlega więc

podwójnej ustawowej regulacji – zarówno składek, jak i świadczeń.

Trzecia możliwość zaprojektowania stabilnego systemu ubezpieczeń społecznych polega na

całkowitym zrezygnowaniu z obowiązku płacenia składek na system ubezpieczeń społecznych i

pozostawieniu pracownikom decyzji, czy i jaką część swojego dochodu chcą przeznaczać na

ubezpieczenia socjalne. Tak działa np. III filar systemu ubezpieczeń, prywatne ubezpieczenia

medyczne i tysiące innych usług finansowo-ubezpieczeniowych.

...i jedna bezsensowna

Każda z trzech wymienionych możliwości ma swoje wady i zalety, ale wszystkie trzy rozwiązania

gwarantują stabilność finansowego kręgosłupa systemu ubezpieczeń, bo pozostawią wolnemu

rynkowi swobodę kształtowania przynajmniej jednego z dwóch głównych parametrów systemu –

albo poziomu składek, albo poziomu świadczeń.

Czwarta – najgorsza możliwość – to system, którego zarówno przychody jak i wydatki reguluje

ustawa. Taki system mamy dzisiaj w Polsce.

Co dalej?

Reforma z roku 1999 była pierwszym krokiem w kierunku wprowadzenia choćby częściowego

rachunku ekonomicznego do systemu ubezpieczeń społecznych. Niekiedy pojawiają się głosy

krytyki mówiące, że świadczenia z II filaru będą niskie i że w związku z tym stary, czyli I filar jest

lepszy. Nie byłoby wcale dziwne, gdyby faktycznie tak się okazało. W ciągu ostatnich kilku lat stary

system otrzymał z budżetu kilkaset miliardów złotych, zaś OFE nie dostały ani złotówki. Każdy

system subsydiowany przez podatników jest przyjemny dla tych, którzy pobierają subsydia.

Zamiast narzekać, że OFE obnażają ponurą finansową rzeczywistość systemu ubezpieczeń, należy

reformować resztę systemu w podobnym duchu. Ryzyko inwestycyjne można przecież ograniczyć

zmieniając listę dopuszczalnych aktywów. Warto dokończyć prywatyzację systemu emerytalnego

poprzez likwidację I filaru. Trzeba włączyć rolników do wspólnego systemu ubezpieczeń. FUS-owi

trzeba też odebrać monopol na ubezpieczenia rentowe, wypadkowe i chorobowe, i pozwolić

rozwinąć się konkurencyjnemu rynkowi tych świadczeń. Tylko w ten sposób uda się oddzielić

system ubezpieczeń społecznych od polityki i zagwarantować mu finansową stabilność.

Jan Iwanik

Autor jest aktuariuszem z praktyką w Polsce, USA i Wielkiej Brytanii

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: