Pan Poseł
Robert Smoleń
Przewodniczący Komisji
do Spraw Unii Europejskiej
Opinia merytoryczna i informacja prawna w sprawie propozycji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw i obowiązków pasażerów w kolejowym ruchu międzynarodowym (COM (2004) 143 końcowy) w związku z oceną zgodności projektu z zasadą pomocniczości w rozumieniu projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy
I. Opinia merytoryczna
Przedkładana propozycja Rozporządzenia ma na celu ustanowienie praw i obowiązków pasażerów w kolejowym ruchu międzynarodowym, co zdaniem Komisji wpłynie na poprawę skuteczności i atrakcyjności międzynarodowego kolejowego transportu pasażerskiego. W konsekwencji działania te powinny doprowadzić do zwiększenie udziału międzynarodowego pasażerskiego transportu kolejowego w porównaniu z innymi rodzajami transportu międzynarodowego.
Propozycja regulacji tego zakresu wynika również z analizy skarg wpływających do Komisji na niedostateczną jakość usług świadczonych przez przedsiębiorstwa kolejowe w międzynarodowych przewozach kolejami. Nieprawidłowości wskazywane Komisji przez pasażerów to:
- niedostateczne informacje na temat rozkładów jazdy, cen biletów, opóźnieniach i zakłóceniach w przewozach,
- utrudnienia w dostępie do wagonów i peronów osobom niepełnosprawnym,
- niedostateczna czystość pociągów.
Proponowane w Rozporządzeniu regulacje określają prawa pasażera w zakresie uzyskania informacji dotyczących podróży przed wyjazdem, podczas i po podróży, odpowiedzialności przedsiębiorstwa kolejowego (rodzaje szkód i wysokość odszkodowania), prawa pasażera o ograniczonej zdolności poruszania się, jakość i bezpieczeństwo przewozu oraz obowiązki pasażerów.
Stanowisko Rządu do tej inicjatywy jest negatywne i Polska wnioskuje o odrzucenie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw i obowiązków pasażerów w kolejowym ruchu międzynarodowym. Zdaniem Rządu projekt rozporządzenia zbyt głęboko ingeruje we współpracę między przewoźnikami kolejowymi, narzucając m.in. sztywne regulacje dotyczące systemów informacyjnych, co może prowadzić do zakłócenia warunków wolnej konkurencji. Ponadto – zdaniem Rządu – prawa pasażerów w międzynarodowych kolejowych przewozach pasażerskich zostały już uregulowane w COTIF (Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami. Rząd wskazuje także wprost na skutki finansowe przyjęcia rozporządzenia w zaproponowanej treści. Proponowany zakres odpowiedzialności i wysokość odszkodowań wpłynie na wzrost obciążeń dla polskich przewoźników i zdaniem Rządu spowoduje wzrost cen biletów, co w warunkach polskich spowoduje spadek przewozów. W stanowisku Rządu wskazano także na dyskryminacyjny - transport kolejowy - charakter tej regulacji (pasażerski transport drogowy nie posiada europejskich regulacji prawnych regulujących kwestie zaproponowane w rozporządzeniu, przepisy dla transportu lotniczego są generalnie mniej uciążliwe.
Podzielając negatywne stanowisko Rząd dotyczące projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw i obowiązków pasażerów w kolejowym ruchu międzynarodowym należy wskazać na jednostronność podejścia zaprezentowanego w stanowisku rządowym. Myślenie kategoriami interesu przewoźnika nie jest równoważone porównaniem zaproponowanych rozwiązań z ewentualnymi korzyściami dla podróżnych. Wyrazem tego jest wyłącznie kosztowe podejście do zapewnienia jakości usług (praw podróżnego) w międzynarodowych kolejowych przewozach pasażerskich.
Gwarancje prawne określonego standardu jakości usług, powiązane z możliwością wyboru określonych połączeń w międzynarodowym kolejowym transporcie pasażerskim mogą wpłynąć na zwiększenie popytu na te usługi i obniżyć koszty jednostkowe tych przewozów. Interesujące byłoby przedstawienie przez PKP szacunków dotyczących skali wzrostu popytu na pasażerskie przewozy międzynarodowe, koniecznej do zrównoważenia wzrost kosztów spółek przewozowych w przypadku przyjęcia rozporządzenia w obecnej wersji.
Rozpatrując proponowaną regulację pod względem spełniania zasady pomocniczości określonej w art. I-11 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy można stwierdzić, że:
- propozycja Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw i obowiązków pasażerów w kolejowym ruchu międzynarodowym, której celem jest ustanowienie praw i obowiązków pasażerów w kolejowym ruchu międzynarodowym, co zdaniem Komisji wpłynie na poprawę skuteczności i atrakcyjności międzynarodowego kolejowego transportu pasażerskiego, a w konsekwencji powinno doprowadzić do zwiększenia udziału międzynarodowego pasażerskiego transportu kolejowego w porównaniu z innymi rodzajami transportu międzynarodowego,
nie spełnia warunku “ze względu na rozmiary lub skutki działania możliwe jest lepsze jego (celu) osiągnięcie na poziomie Unii”.
Jak zostało przytoczone wyżej, wprowadzenie tej regulacji, ze względu na zwiększenie kosztów działalności przewoźników wpłynie na podwyższenie cen biletów, co (w warunkach polskich) spowoduje zmniejszenie międzynarodowego pasażerskiego transportu kolejowego.
II. Informacja prawna
Zgodnie z art. I – 14 projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (Dz. Urz. UE C 310 z 16.12.2004, dalej: Konstytucja), transport należy do dziedzin kompetencji dzielonej Unii Europejskiej. W konsekwencji należy przyjąć, że opiniowany projekt reguluje dziedzinę, która nie należy do wyłącznej kompetencji UE (por. art. I – 13 Konstytucji), i wobec tego podlega ocenie w kwestii zgodności z zasadą pomocniczości. Treść zasady pomocniczości określa art. I – 11 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z jego brzmieniem, Unia podejmuje działania w tych dziedzinach tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Unii.
Ponadto należy wskazać, że uzasadnienie opiniowanego projektu zawiera odniesienie do kwestii zgodności z zasadą pomocniczości. W punkcie 19 preambuły zawarte jest stwierdzenie, że cele projektu nie mogą być w wystarczającym stopniu osiągnięte przez Państwa Członkowskie i mogą one być lepiej osiągane na poziomie Wspólnoty. W związku z tym można przyjąć, że projekt spełnia w sensie formalnym wymogi, o których mowa w art. 5 Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, który jest załączony do Konstytucji (dalej: Protokół). Zgodnie z powołanym przepisem, projekty europejskich aktów ustawodawczych są uzasadniane m.in. w odniesieniu do zasady pomocniczości. Każdy projekt aktu ustawodawczego powinien zawierać szczegółowe stwierdzenie umożliwiające ocenę zgodności z tą zasadą.
Ewentualne zastrzeżenia w odniesieniu do projektu może budzić zakres przedstawionej informacji na temat zasady pomocniczości. W myśl art. 5 Protokołu uzasadnienie projektu powinno zawierać dane umożliwiające ocenę jego skutków finansowych. Podstawę stwierdzenia, że cel Unii może zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii, powinny stanowić przy tym wskaźniki jakościowe, a tam gdzie to możliwe, ilościowe. Bardzo ogólne sformułowanie pkt. 19 preambuły oraz brak uwag odnoszących się bezpośrednio do zasady pomocniczości w notatce objaśniającej pozwalają wątpić w możliwość dokonania pełnej oceny projektu pod względem zgodności z zasadą pomocniczości wyłącznie oparciu o jego uzasadnienie (por. art. 5 Protokołu zdanie 2).
Warto zauważyć, że również obowiązujący obecnie Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (załączony do Traktatu Amsterdamskiego, Dz. U. z 2004 r. Załącznik 2 do nru 90, poz. 864, dalej: PR) przewiduje obowiązek uzasadnienia stwierdzenia o zgodności projektu z zasadą pomocniczości w oparciu o wskaźniki jakościowe i zawsze, gdy jest to możliwe, wskaźniki ilościowe. W tym sensie projekt budzi zastrzeżenia co do sposobu uzasadnienia stwierdzenia o zgodności z zasadą pomocniczości również na gruncie prawa obecnie obowiązującego (por. pkt 4 PR).
Opracowali:
pkt I: Grzegorz Ciura
pkt II: Zespół Prawa Europejskiego
Akceptował: Wicedyrektor Biura Studiów i Ekspertyz
Jakub Borawski
Deskryptory Bazy REX: Unia Europejska, wspólna polityka transportowa, kolej, pomocniczość
Bitpiit