Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1986-07-03, C 66/85
Deborah Lawrie-Blum przeciwko Land Baden-Württemberg
Opubl: OETS 2002, poz. 77
Teza:
1. Pojęcie "pracownik" zawarte w art. 48 [39] TWE ma znaczenie wspólnotowe. Należy je definiować biorąc pod uwagę obiektywne kryteria, które wskazują na istnienie stosunku pracy na podstawie praw i obowiązków zainteresowanej osoby. Zasadniczą cechą stosunku pracy jest wykonywanie określonych czynności o pewnej wartości ekonomicznej, dla i pod kierownictwem innej osoby w zamian za wynagrodzenie. Sfera, w jakiej są one wykonywane, oraz rodzaj stosunku prawnego łączącego pracodawcę i pracownika, są nieistotne z punktu widzenia zastosowania art. 48 [39] TWE. Zatem pracownikiem w rozumieniu art. 48 [39] ust. 1 TWE jest nauczyciel stażysta, który pod kierunkiem i nadzorem władz szkolnych odbywa kurs przygotowujący do wykonywania zawodu nauczyciela, w trakcie którego prowadzi zajęcia lekcyjne, otrzymując w zamian wynagrodzenie, bez względu na charakter prawny stosunku pracy.
2. Wyrażenie "zatrudnienie w administracji publicznej" z art. 48 [39] ust. 4 TWE, który stanowi wyjątek od art. 48 [39] ust. 1, 2 i 3 TWE, należy interpretować w taki sposób, że obejmuje ono te stanowiska, które wiążą się bezpośrednio lub pośrednio z uczestniczeniem w wykonywaniu uprawnień przyznanych przez prawo publiczne i wypełnianiu funkcji, których celem jest ochrona ogólnych interesów państwa lub innych władz publicznych, co wymaga określonej lojalności wobec państwa ze strony osób sprawujących te funkcje oraz wzajemności praw i obowiązków, która wynika z więzi obywatelstwa. Stanowiska objęte wyłączeniem ograniczają się do tych, które biorąc pod uwagę obowiązki i zadania wchodzące w ich zakres, mogą wykazywać cechy charakterystyczne dla czynności z zakresu administracji publicznej w wymienionych wyżej obszarach. Okres stażu przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela nie mieści się w zakresie art. 48 [39] ust. 4 TWE.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniem z 24.1.1985 r., [...], Bundesverwaltungsgericht (naczelny federalny sąd administracyjny) przedłożył Trybunałowi na podstawie art. 177 [234] TWE wniosek o wydanie orzeczenia wstępnego w sprawie pytania dotyczącego interpretacji art. 48 [39] TWE oraz art. 1 Rozporządzenia Rady nr 1612/68 z 15.10.1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników na terytorium Wspólnoty (Dz.Urz. ESE 1968(II), s. 475).
2. Powyższe pytanie podniesiono w toku postępowania wszczętego przeciwko krajowi związkowemu Baden-Württemberg przez Panią Deborah Lawrie-Blum (obywatelkę Wielkiej Brytanii), której po zdaniu na Uniwersytecie we Freiburgu egzaminu na nauczyciela w gimnazjum (szkoła średnia) kuratorium oświaty dla szkół średnich (Stuttgart) odmówiło, ze względu na jej narodowość, zgody na odbycie kursu warunkującego przystąpienie do egzaminu państwowego drugiego stopnia. Pozytywne zaliczenie tego egzaminu było przesłanką mianowania danej osoby na stanowisko nauczyciela gimnazjalnego.
3. Jak wynika z wyjaśnień i dokumentów przedłożonych Trybunałowi, w Republice Federalnej Niemiec szkolenie nauczycieli zasadniczo należy do kompetencji krajów związkowych. Szkolenie składa się ze studiów na uniwersytecie, prowadzących do egzaminu państwowego pierwszego stopnia oraz stażu poprzedzającego drugi egzamin państwowy, który jest egzaminem kwalifikującym do wykonywania zawodu nauczyciela.
4. W przedmiotowym czasie, okres stażu regulowany był w kraju związkowym Baden-Württemberg zarządzeniem Ministra Edukacji i Sportu z 14.6.1976 r. w sprawie stażu przygotowawczego oraz egzaminu uprawniającego do wykonywania zawodu nauczyciela w gimnazjum, zastąpionego zarządzeniem Ministra Edukacji i Sportu z 31.8.1984 r. w sprawie okresu przygotowawczego i egzaminu państwowego drugiego stopnia uprawniającego nauczyciela z wyższym wykształceniem do nauczania w gimnazjum.
5. Okres stażu przygotowawczego, którego celem jest zapoznanie nauczyciela stażysty z teorią kształcenia i nauczania, składa się z dwóch etapów. Każdy z nich trwa jeden rok. Pierwszy etap składa się ze szkolenia nauczycieli w ramach seminariów oraz szkolenia w szkole, najczęściej państwowej, do której nauczyciel został przydzielony. Drugi etap składa się z dalszego rozwijania zdolności i umiejętności niezbędnych do wykonywania obowiązków szkolnych i prowadzenia procesu kształcenia. W trakcie drugiego etapu, stażysta może prowadzić lekcje w wymiarze 11 godzin w tygodniu w różnych klasach gimnazjum, początkowo pod bezpośrednim nadzorem instruktora, a następnie samodzielnie przez okres 6 miesięcy.
6. Ukończenie stażu przygotowawczego oraz posiadanie dyplomu niezbędnego do przystąpienia do państwowego egzaminu drugiego stopnia jest zasadniczym warunkiem uzyskania pozwolenia na wykonywanie zawodu nauczyciela w szkolnictwie państwowym, a de facto jest konieczne do podjęcia pracy w szkołach prywatnych.
7. Kandydat przyjęty na kurs przygotowawczy mianowany jest na nauczyciela stażystę, posiadającego status tymczasowego urzędnika służby cywilnej. W ramach swoich kompetencji korzysta on ze wszystkich uprawnień przysługujących członkom służby cywilnej. Wyżej wymienione zarządzenia z lat 1976 i 1984 ograniczają dostęp do stażu przygotowawczego do osób spełniających warunki pozwalające na uzyskanie mianowania do służby cywilnej. Art. 6 Ustawy Landu Baden-Württemberg o służbie cywilnej, w wersji obowiązującej od 8.8.1979 r., wymaga posiadania obywatelstwa niemieckiego w rozumieniu art. 116 Konstytucji, chyba że Minister Spraw Wewnętrznych odstąpi od zastosowania tego wymogu z uwagi na potrzeby służby.
8. Po odmowie przyjęcia na staż z powodu braku obywatelstwa niemieckiego, Pani Lawrie-Blum wszczęła postępowanie przed Verwaltungsgericht (sądem administracyjnym) we Freiburgu w celu uchylenia odmownej decyzji na podstawie tego, iż jest ona sprzeczna z przepisami prawa wspólnotowego, zakazującymi wszelkiej dyskryminacji ze względu na narodowość w zakresie dostępu do rynku pracy. Powyższy sąd oraz sąd wyższej instancji oddaliły jej wniosek na podstawie art. 48 [39] ust. 4 TWE, który stanowi, iż przepisy odnoszące się do swobodnego przepływu pracowników nie znajdują zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej. Sąd odwoławczy podniósł, że system szkolnictwa państwowego został wyłączony z zakresu zastosowania Traktatu, gdyż nie stanowi on części gospodarki.
9. Pani Lawrie-Blum odwołała się do Bundesverwaltungsgerichts, który podjął decyzję o zawieszeniu postępowania do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia wstępnego odnośnie następującego pytania:
"Czy przepisy prawa wspólnotowego dotyczące swobodnego przepływu osób (art. 48 [39] TWE oraz art. 1 Rozporządzenia Rady nr 1612/68 z 15.10.1968 r.) przyznają obywatelom państwa członkowskiego prawo do mianowania na stanowisko nauczyciela stażysty w szkolnictwie państwowym innego państwa członkowskiego, na tych samych warunkach co obywatelom tego państwa, nawet gdy nauczyciele stażyści posiadają w prawie krajowym status urzędnika służby cywilnej (w przedmiotowej sprawie czasowy status urzędnika służby cywilnej) oraz samodzielnie prowadzą zajęcia lekcyjne, podczas gdy prawo krajowe wymaga, aby osoby będące członkami służby cywilnej posiadały, co do zasady, obywatelstwo tego państwa członkowskiego?"
10. Sąd krajowy w pierwszej kolejności zapytuje, czy nauczyciela stażystę odbywającego staż przygotowujący do wykonywania zawodu, w trakcie którego zyskuje on status urzędnika służby cywilnej i świadczy pracę prowadząc zajęcia lekcyjne, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie, należy uważać za pracownika w rozumieniu art. 48 [39] TWE. Po drugie, czy staż przygotowawczy może być uznany za zatrudnienie w administracji publicznej w rozumieniu art. 48 [39] ust. 4 TWE, zgodnie z którym obywatelom innych państw członkowskich można odmówić dostępu do takiej służby.
11. W swym starannie uzasadnionym wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego, Bundesverwaltungsgerichts podnosi, iż w jego ocenie nauczyciel stażysta posiadający czasowo status członka służby cywilnej nie może być uważany za pracownika w rozumieniu art. 48 [39] TWE oraz że podlega wyjątkowi zawartemu w art. 48(4) [39(4)] TWE, ponieważ wykonuje kompetencje nadane mu prawem publicznym lub bierze udział w ochronie ogólnych interesów państwa.
12. Pani Lawrie-Blum uważa, że każdą płatną działalność należy uznać za działalność gospodarczą, stąd sfera, w jakiej jest ona wykonywana, ma charakter gospodarczy. Restrykcyjna interpretacja art. 48 ust. 1 [39] TWE, która ograniczyłaby swobodę przemieszczania się zaledwie do narzędzia gospodarczej integracji, byłaby sprzeczna z jej szerszym celem, polegającym na stworzeniu obszaru, w którym obywatele Wspólnoty korzystaliby ze swobody przemieszczania się i pozbawiłaby wyjątek zawarty w art. 48 ust. 4 [39(4)] TWE jakiegokolwiek znaczenia. Pojęcie "pracownika" obejmuje każdą osobę wykonującą za wynagrodzeniem pracę, której charakter nie jest definiowany przez nią samą, na rzecz i pod kierunkiem innej osoby, bez względu na charakter prawny stosunku pracy.
13. Kraj związkowy Baden-Württemberg opowiada się za stwierdzeniem, wyrażonym przez Bundesverwaltungsgerichts we wniosku, zgodnie z którym wobec faktu, iż działalność nauczyciela stażysty mieści się w ramach polityki edukacyjnej, nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 [2] TWE. Pojęcie "pracownik" w rozumieniu art. 48 [39] TWE i rozporządzenia nr 1612/68 dotyczy tylko osób, których stosunek z pracodawcą podlega prawu prywatnemu, a nie publicznemu. Kurs przygotowujący do wykonywania zawodu należy uważać za ostatni etap profesjonalnego szkolenia przyszłego nauczyciela.
14. Wielka Brytania uważa, że rozróżnienia między studentem a pracownikiem należy dokonać na podstawie obiektywnych kryteriów, zaś pojęciu "pracownika" z art. 48 [39] należy nadać definicję wspólnotową. Obiektywnie definiując, "pracownik" jest osobą, która jest zobowiązana do świadczenia pracy na rzecz innej osoby w zamian za wynagrodzenie wypłacane w pieniądzu, i która podlega poleceniom lub kontroli ze strony innej osoby w zakresie sposobu wykonywania pracy. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, że od nauczyciela stażysty wymaga się, przynajmniej pod koniec okresu przygotowawczego, prowadzenia zajęć lekcyjnych, a zatem świadczenia ekonomicznie wartościowej pracy, za którą otrzymuje wynagrodzenie oparte na pensji początkującego nauczyciela, który uzyskał mianowanie.
15. Komisja wyraża pogląd, że kryterium zastosowania art. 48 [39] TWE jest istnienie stosunku pracy, bez względu na charakter prawny tego stosunku oraz jego celu. Fakt, iż kurs przygotowawczy jest obowiązkowym etapem przygotowań do wykonywania zawodu i że odbywa się w ramach służby publicznej jest nieistotny, jeżeli spełnione są obiektywne kryteria służące zdefiniowaniu pojęcia "pracownika", mianowicie istnienie stosunku podporządkowania względem pracodawcy, bez względu na charakter powyższego stosunku, faktyczne świadczenie pracy oraz wypłata wynagrodzenia.
16. Ponieważ swoboda przemieszczania się pracowników stanowi jedną z fundamentalnych zasad Wspólnoty, pojęcia "pracownika" z art. 48 [39] TWE nie może być interpretowane odmiennie w przepisach prawnych poszczególnych państw członkowskich, lecz należy mu nadać znaczenie wspólnotowe. Ponieważ określa ono zakres powyższej fundamentalnej swobody, wspólnotowe pojęcie "pracownika" musi być interpretowane szeroko (zob. wyrok z 23.3.1982 r. w sprawie 53/81 Levin przeciwko Staatssecretaris van Justitie [1982] ECR 1035).
17. Powyższe pojęcie musi być definiowane zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które wskazują na istnienie stosunku pracy na podstawie praw i obowiązków zainteresowanych osób. Jednakże podstawową cechą stosunku pracy jest fakt, że przez pewien czas osoba świadczy pracę na rzecz i pod kierunkiem innej osoby, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie.
18. W przedmiotowej sprawie jasnym jest, iż podczas całego okresu stażu przygotowawczego nauczyciel stażysta jest podporządkowany wskazówkom i kontroli ze strony szkoły, do której został przydzielony. Szkoła określa, w jakim wymiarze godzin ma być świadczona przez niego praca, udziela instrukcji, którymi ma się kierować oraz ustanawia reguły, których ma przestrzegać. Podczas zasadniczej części stażu, nauczyciel stażysta zobowiązany jest prowadzić lekcje z uczniami, a więc świadczyć pracę o pewnej wartości ekonomicznej dla szkoły. Otrzymywane przez niego kwoty można uznać za wynagrodzenie, które otrzymuje w zamian za świadczoną pracę i związane z nią obowiązki w trakcie odbywania stażu. W rezultacie, trzy kryteria warunkujące istnienie stosunku pracy zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.
19. Fakt, że staż przygotowawczy nauczyciela, podobnie jak praktykę w innych zawodach, można uznać za przygotowanie praktyczne bezpośrednio związane z wykonywaniem zawodu, nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu art. 48 ust. 1 [39] TWE, jeżeli świadczy się pracę na takich samych warunkach jak osoba zatrudniona.
20. W żadnym wypadku nie można wysuwać zarzutu, iż praca świadczona w ramach systemu kształcenia nie podlega zakresowi zastosowania Traktatu, ponieważ nie ma charakteru ekonomicznego. Zastosowanie art. 48 [39] TWE wymaga jedynie, aby działalność miała charakter pracy wykonywanej w zamian za wynagrodzenie, bez względu na sferę w jakiej jest świadczona (zob. orzeczenie z 12.12.1974 r. w sprawie 36/74 Walrave przeciwko Union Cycliste Internationale [1974] ECR 1405). Nie można wykluczyć przyjęcia wymiaru gospodarczego powyższych czynności na tej podstawie, że są one wykonywane przez osoby, których status jest regulowany przez przepisy prawa publicznego, gdyż, jak zauważył Trybunał, w sprawie 152/73 Sotgiu przeciwko Deutschebundespost [1974] ECR 153, charakter prawny stosunku łączącego pracownika z pracodawcą, bez względu na to czy ma on status publicznoprawny czy prywatnoprawny, jest nieistotny, jeśli chodzi o zastosowanie art. 48 [39] TWE.
21. Fakt, że nauczyciele stażyści prowadzą lekcje jedynie w wymiarze kilku godzin i otrzymują wynagrodzenie poniżej płacy początkowej wykwalifikowanego nauczyciela, nie wyklucza traktowania ich jako pracowników. W cytowanym wyżej orzeczeniu Levin, Trybunał uznał, iż określenie "pracownik" oraz "działanie jak zatrudniona osoba" należy rozumieć jako odnoszące się do osób, które pomimo zatrudnienia w niepełnym wymiarze otrzymują zapłatę niższą niż za pracę w pełnym wymiarze, pod warunkiem, że wykonywane zajęcia są świadczone efektywnie i starannie. Ten ostatni wymóg nie był podnoszony w niniejszej sprawie.
22. W rezultacie, odpowiedź na pierwszą część pytania brzmi, iż nauczyciela stażystę, który pod nadzorem i zgodnie ze wskazówkami władz szkoły, odbywa staż przygotowujący do wykonywania zawodu nauczyciela, podczas którego świadczy pracę prowadząc lekcje i otrzymując w zamian wynagrodzenie, należy uważać za pracownika w rozumieniu art. 48 ust. 1 [39] TWE , bez względu na charakter prawny stosunku pracy.
23. Pani Lawrie-Blum zauważyła, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału dane stanowisko objęte jest zastrzeżeniem z art. 48 ust. 4 [39] TWE jedynie, jeżeli wiąże się z korzystaniem z kompetencji przyznanych prawem publicznym oraz udziałem w ochronie ogólnych interesów państwa. Działalność nauczyciela, a także nauczyciela stażysty, nie wiąże się z korzystaniem z kompetencji publicznoprawnych.
24. Według kraju związkowego Baden-Württemberg, który opowiada się za poglądem Bundesverwaltungsgerichts, nauczyciel stażysta korzysta z kompetencji o charakterze publicznoprawnym w ramach swoich zajęć w stopniu, jakim przygotowuje lekcje, wystawia oceny uczniom i uczestniczy w podejmowaniu decyzji o ich przejściu do następnej klasy. Wykonując powyższe czynności uczestniczy w ochronie ogólnych interesów państwa, które obejmują kształcenie. Powyższy fakt uzasadnia zastosowanie art. 48 us t. 4[39] TWE.
25. Zdaniem Komisji, zastrzeżenie zawarte w art. 48 ust. 4 [39] TWE podlega formalnemu warunkowi polegającemu na tym, iż stanowisko powinno wiązać się z wypełnianiem funkcji regulowanych prawem publicznym oraz powinno wiązać się z korzystaniem z kompetencji przyznanych prawem publicznym i podejmowaniem działań służących ochronie ogólnych interesów państwa. Powyższe warunki powinny być spełnione łącznie. Czynności wykonywane przez nauczyciela w szkole publicznej, jak również w szkole prywatnej, nie spełniają powyższych warunków.
26. Odpowiadając na powyższe pytanie należy zauważyć, że jeśli chodzi o wyłączenie spod zakresu fundamentalnej zasady swobody przemieszczenia się pracowników wspólnotowych oraz zakazu dyskryminacji, art. 48 ust. 4 [39] TWE należy interpretować w sposób zawężający zakres jego zastosowania tylko do tego, co jest ściśle konieczne do ochrony interesów, które powyższy przepis pozwala chronić państwom członkowskim. Jak zauważył Trybunał w sprawie 307/84 Komisja przeciwko Francji [1986] ECR 1725, dostęp do pewnych stanowisk nie może być ograniczony tylko z tego powodu, iż w danym państwie osoby mianowane na takie stanowiska posiadają status urzędnika służby cywilnej. Uzależnienie zastosowania art. 48 ust. 4 [39] TWE od charakteru stosunku prawnego pomiędzy pracownikiem a administracją pozwoliłoby państwom członkowskim dowolnie ustalać kategorie stanowisk objęte wyłączeniem.
27. Jak Trybunał stwierdził w sprawie 149/79 Komisja przeciwko Belgii [1980] ECR 3881 oraz sprawie 149/79 Komisja przeciwko Belgii [1982] ECR 1845, zatrudnienie w administracji publicznej w rozumieniu art. 48 ust. 4 [39] TWE, który stanowi wyjątek od art. 48 ust. 1, 2 i 3 [39], należy rozumieć w taki sposób, że obejmuje ono stanowiska, które wiążą się bezpośrednio lub pośrednio z wykonywaniem kompetencji przyznanych przez prawo publiczne i wypełnianiem funkcji, których celem jest ochrona ogólnych interesów państwa lub innych władz publicznych, co wymaga określonej lojalności wobec państwa ze strony osób piastujących je oraz wzajemności praw i obowiązków, które leżą u podstaw więzi wynikającej z obywatelstwa. Stanowiska objęte wyłączeniem ograniczają się do tych, które biorąc pod uwagę obowiązki i zadania wchodzące w ich zakres, mogą wykazywać cechy charakteryzujące czynność z zakresu administracji publicznej w wymienionych wyżej obszarach.
28. Powyższe, bardzo ściśle określone warunki, nie są spełnione w przypadku nauczyciela stażysty, nawet jeśli faktycznie wykonuje on wskazówki udzielane przez władze Land Baden-Württemberg.
29. W rezultacie, odpowiadając na drugą część pytania, należy stwierdzić, iż okresu przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela nie można uważać za zatrudnienie w administracji publicznej w rozumieniu art. 48 ust. 4 [39] TWE, na podstawie którego można odmówić dostępu do zatrudnienia obywatelom innych państw członkowskich.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 77
Dodatkowe informacje:
Joanat