administracja - w11.doc

11.12.06

Wykład 11                                                        PRAWO ADMINISTRACYJNE

Formy działania administracji – c.d.

Czynności cywilno – prawne to taka forma działania administracji, której podstawą jest wyłącznie prawo cywilne. Należy brać tutaj pod uwagę zarówno czynności jednostronne jak też czynności dwustronne, czyli umowy. Przykładem czynności jednostronnej jest np. skorzystanie z prawa pierwokupu nieruchomości; natomiast czynnością dwustronną może być um0owa najmu, dzierżawy itd. W praktyce dominują czynności dwustronne (umowy). Zagrożenie działalności administracji w sferze prawa cywilnego do problematyki zawierania umów nie wydaje się jednak właściwe; należy bowiem ustalić również na gruncie prawa cywilnego w czyim imieniu dokonywane są czynności cywilno – prawne. Oczywiście w sferze prawa cywilnego organy administracji z zasady nie występują jako nosiciele władztwa państwowego lecz jako organy osoby prawnej, jaką jest Skarb Państwa. Niektóre jednostki wchodzące w skład aparatu administracji publicznej mają jednak osobowość prawną różną od państwa i występują wówczas we własnym imieniu. Dotyczy to jednostek samorządu terytorialnego, agencji rządowych, organizacji pozarządowych, niektórych zakładów publicznych itp.

Działalność administracji oparta na prawie cywilnym dotyczy przede wszystkim tej sfery, w której administracja

§         zajmuje się sprawami gospodarczymi

§         dokonuje pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa

§         organizuje zaspokojenie określonych potrzeb jak dostarczenie energii, wody, usuwanie nieczystości, utrzymywanie budynków będących własnością państwa lub gminy, dróg, mostów, zakładów publicznych świadczących usługi dla ludności itp.

Oprócz tego organy administracji dla swego funkcjonowania muszą same korzystać z różnych usług i świadczeń niezbędnych do działania aparatu urzędniczego. Wzrost sfery świadczeń administracji publicznej zasadniczo powoduje wzrost znaczenia działania tej administracji w formach cywilno – prawnych. Rola jaką odgrywa prawo cywilne ulega wielu zmianom. Mieliśmy okresy, w których instrumenty prawa cywilnego starano się zastąpić działaniami aministracyjno - prawnymi, później zaś okresy renesansu prawa cywilnego. Ostatni okres cechuje powrót prawa cywilnego czego wyrazem może być zastąpienie działań administracyjno – prawnych działaniami cywilno – prawnymi w sferze administracji gospodarczej. Szerokie wykorzystanie instytucji prawa przez organy administracji publicznej może mieć miejsce tylko w warunkach administracji zdecentralizowanej, zwłaszcza w systemie samorządu terytorialnego. Dla zaciągania zobowiązań niezbędne jest bowiem dysponowanie pewną swobodą aby samodzielnie móc określać, co będzie się mogło zrobić a czego nie. Przy tym należy dodać, ze umowy w administracji są często powiązane z działaniem o innym charakterze.Czasami poprzedza je akt administracyjny wywołujący pośrednio skutki cywilno – prawne albo akt wywołujący bezpośrednio skutki cywilno – prawne.

Akty wywołujące pośrednio skutki cywilno – prawne stanowią warunek do zawarcia umowy, która wywołuje dopiero skutki w sferze prawa cywilnego; np. decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste jest podstawą do zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością państwa czy gminy, powiatu, województwa.

Natomiast akt administracyjny powodujący bezpośrednie skutki cywilno – prawne to akt na podstawie którego adresat nabywa uprawnienia o charakterze cywilno – prawnym lub zostaje zobowiązany do wykonania cywilno – prawnych obowiązków; np. akt wywłaszczenia nieruchomości, który przenosi prawo własności.

Czynności faktyczne są tymi działaniami organów administracji, które sprawiają największą trudność w doktrynie przy próbach ich zdefiniowania. Niektórzy autorzy twierdzą, że odróżnienie ich od działań prawnych jest bardzo trudne a sama granica nieostra. Trudność wydzielenia czynności faktycznych sprowadza się do tego, że przepisy wiążą z pewnymi działaniami wyraźnie określone skutki prawne np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia.

Różnice między czynnoscia prawną a faktyczną:

Fakt przeciwstawienia sobie czynności faktycznych i czynności prawnych do których nalezą pozostałe wymienione już formy działania administracji nie oznacza, ze czynności faktyczne mogą być podejmowane bez podstawy prawnej. Stosownie do przepisów konstytucyjnych wszystkie organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa i każda czynność tych organów musi się legitymować podstawą prawną. Dotyczy to podejmowania zarówno działań prawnych jak i czynności faktycznych.

Cechy czynności faktycznych

§         przepisy poza nielicznymi wyjątkami nie regulują trybu dokonywania czynności faktycznych przez organy administracji

§         brak procedury wykonywania czynności faktycznych oznacza, że mają zastosowania tylko przepisy dotyczące skarg i wniosków. w trybie określonym tymi przepisami obywatel może się domagać dokonania pewnej czynności lub kwestionować prawidłowość lub zasadność innej czynności faktycznej

§         w stosunku do pewnych czynności faktycznych istnieje jednak procedura ich dokonywania; dotyczy to np. wydawania zaświadczeń lub podejmowania czynności egzekucyjnych.

§         grupa czynności faktycznych nie jest jednolita. Można w niej wyodrębnić różne rodzaje działań. W doktrynie w ramach tej grupy wyraźnie wyodrębniono działania społeczno – organizacyjne (nazywane społeczno – organizatorskimi) i czynności materialno – techniczne.

Działania społeczno – organizatorskie to działania faktyczne, które często nie są oparte na wyraźnej podstawie prawnej; nie wywołują konkretnych skutków prawnych. Nazwa działań społeczno – organizatorskich wzięła się stąd, że są one podobne do działań, jakie charakteryzują każdą organizację społeczna w rozumieniu funkcjonalnym. W znaczeniu podmiotowym ujawnia się tutaj ich analogia do działań organizacji pozarządowych. Ten typ działań bywa określany mianem działań niewładczych, chociaż całe to pojęcie obejmuje również pewne działania prawne; np. porozumienie administracyjne lub czynności prawa cywilnego. Jako przykłady działań społeczno – organizatorskich można podać urządzanie prelekcji i zebrań, na których namawia się uczestników do określonego zachowania się; wywieszanie plakatów; podejmowanie pewnych apeli nawołujących obywateli lub ich grupy                (np. społeczności lokalne) do podjęcia pewnych działań.

Działania społeczno – organizatorskie nie mogą być podejmowane przez organy administracji w sposób całkowicie dowolny. Ich cele musza się mieścić w grupie celów do realizacji których przepisy powołują dany organ. Działania społeczno – organizatorskie są często stosowane w sposób subsydiarny obok działalności podejmowanej w innych formach. Przykładowo organy gminy wydały przepisy porządkowe nakazujące mieszkańcom określony sposób postępowania. Obok tego podjęły akcje plakatową wyjaśniająca zasadność tego postępowania i nawołującą obywateli do dobrowolnego stosowania zasad tego postępowania. W tym przypadku organ administracji stara się za pomocą działań społeczno – organizatorskich wesprzeć działanie aktu normatywnego. Niejednokrotnie działania społeczno – organizatorskie występują samoistnie. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy przepisy nakładają na organ administracji obowiązek realizacji pewnych celów czy zadań, przy tym z braku innych środków mogą tylko podejmować działania społeczno – organizatorskie. Niedopuszczalne jest stosowanie jakichkolwiek środków przymusu za niepodporządkowanie się działaniom społeczno – organizatorskim. Absolutnie bezpodstawna jest stosowana czasami praktyka uzależnienia dokonania czynności urzędowych od podporządkowania się pewnym apelom czy poleceniom; np. w sprawie dokonania wpłat na określony fundusz społeczny. Nie zawsze docenia się zalety działań społeczno – organizatorskich traktując je często jako nieefektywne, co jest bezpodstawne i skupiają uwagę na ośrodkach władczych, tymczasem takie działania dobrze przeprowadzone mogą dać ten sam efekt lub nawet lepszy niż zastosowanie środków władczych. Ponadto w pewnych dziedzinach kontrola wykonania aktów władczych jest bardzo znikoma lub prawie niemożliwa. W takich dziedzinach bardziej celowe jest posługiwanie się działaniami niewładczymi niż władczymi, których wykonania nie można ani skontrolować ani tym bardziej wymuszać.

Czynności materialno – techniczne które będąc czynnościami faktycznymi oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Jako przykłady takich czynności można wymienić

§         zajęcie rzeczy ruchomej przez poborcę skarbowego,

§         zatrzymanie przez policjanta obywatela popełniającego wykroczenie,

§         sporządzenie protokołu z dokonania czynności,

§         dokonanie zestawień statystycznych przez pracownika administracji,

§         postawienie tablicy ostrzegawczej itp.

Każde z tych działań może Bryc realizowane jedynie na podstawie upoważnienia mającego postać albo aktu normatywnego (uprawnienie) albo zatrzymania osoby, która popełniała wykroczenie lub sporządzenie protokołu z dokonania czynności; albo aktu administracyjnego jak przykładowo dokonanie rozbiórki budynku lub doprowadzenie do przymusowego szczepienia. Każde z tych działań jest wyraźne uregulowanie w przepisach; np. zajęcie rzeczy ruchomej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast sporządzenie protokołu lub doręczenie zawiadomienia w kodeksie Postępowania Administracyjnego albo w ordynacji podatkowej. Wszystkie więc te działania charakteryzują się tym, że dla ich dokonania muszą mieć wyraźną podstawę prawną generalną lub konkretną oraz wywołują one określone bezpośrednie skutki prawne. Przykładowo zajęcie ruchomości powoduje pozbawienie możliwości dysponowania rzeczą przez właściciela. Stanowi też jedno ze stadiów postępowania egzekucyjnego, umożliwiające przejście do stadium następnego, tj. sprzedanie rzeczy. natomiast czynność doręczenia decyzji administracyjnej stronie powoduje, że od chwili jej dopełnienia rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. Czynności materialno – techniczne mogą mieć charakter zarówno władczy (użycie pałki przez policjanta) lub niewładczy (jak sporządzenie protokołu). Czynności materialno – techniczne można podzielić na :

§         wewnętrzne – obejmują wszystkie czynności znajdujące zastosowanie w sferze wewnętrznej działania administracji. Głównie czynności dotyczące wykonywania poleceń służbowych w organie administracji, np. sporządzenie sprawozdań, statystyk, czynności kancelaryjnych.

§         zewnętrzne – obejmują działania skierowane przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do adresatów niepodporządkowanych ani służbowo ani organizacyjnie. Przykładem może być przymusowe doprowadzenie do szczepienia, wyburzenie obiektu budowlanego, opóźnienie lokalu, zajęcie ruchomości itp.

1