Postępowanie administracyjne
[1]POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE – to ciąg czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej i innych uczestników postępowania mających na celu rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy imiennie oznaczonego podmiotu.
Przepisy postępowania administracyjnego służą urzeczywistnieniu norm prawa administracyjnego materialnego.
[…]
W kodeksie postępowania administracyjnego uregulowane są 4 procedury:
1. Postępowanie administracyjne ogólne;
2. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń;
3. Postępowanie w sprawie przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków;
4. Postępowanie w sprawie rozpatrywania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej.
Aby postępowanie mogło się toczyć muszą być spełnione łącznie 4 przesłanki:
1. postępowanie musi prowadzić organ administracji publicznej;
2. sprawa musi należeć do jego właściwości;
3. sprawa musi mieć charakter indywidualny;
4. musi istnieć możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.
[2]Ad.1. Postępowanie musi prowadzić organ administracji publicznej
Organy te, to:
1. Minister, ale tylko taki, który kieruje określonym działem administracji rządowej, a więc stojący na czele ministerstwa. Może to być również Premier, a także wicepremier pod warunkiem, że kieruje działem administracji rządowej. Premier stoi na czele Urzędu Integracji Europejskiej. Ministrem w rozumieniu kodeksu jest także Kierownik centralnego urzędu. Taki urząd charakteryzuje się tym, że rozciąga swoją właściwość na obszar całego państwa, a jego kierownik podporządkowany jest Premierowi albo Ministrowi kierującemu działem administracji rządowej, na przykład: Komendant Policji, Komendant Straży Granicznej, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych.
2. Na szczeblu terenowym występują organy administracji publicznej:
a. Terenowe organy rządowe dzielą się na:
i. Zespolone – wojewoda,
ii. Niezespolone – nie są podporządkowane wojewodzie, ani ministrom bądź kierownikom urzędów centralnych; są to naczelnicy urzędów celnych, naczelnicy i dyrektorzy urzędów skarbowych, urzędy probiercze, górnicze;
b. Organy jednostek samorządu terytorialnego.
Organami samorządu terytorialnego w rozumieniu k.p.a. są przede wszystkim organy monokratyczne;
- w województwie – to sejmik województwa i zarząd województwa, ale w rozumieniu k.p.a. będzie to marszałek województwa,
- w powiecie – to rada powiatu i zarząd powiatu, ale w rozumieniu k.p.a. będzie to starosta – on ma kompetencje do wydawania decyzji,
- w gminie – to wójt, burmistrz lub prezydent i rada gminy, ale decyzje mają prawo wydawać organy monokratyczne,
- Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Do SKO należy pełnienie funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów gmin, powiatów i województw, chyba, że ustawy odrębne stanowią inaczej. Jednocześnie SKO posiada kompetencje do wzruszania decyzji, które są objęte wadami kwalifikowanymi. Artykuł 5 §2 pkt 6 – SKO to organy samorządu terytorialnego, ale powoływane są przez Prezesa Rady Ministrów. W rozumieniu k.p.a. SKO to organy jednostek samorządu terytorialnego.
Organy administracji rządowej wyżej opisane to organy w rozumieniu ustrojowym. Obok nich postępowanie mogą prowadzić podmioty w znaczeniu funkcjonalnym (art.2 k.p.a.). Chodzi tutaj o inne podmioty, którym ustawy bądź porozumienia administracyjne powierzyły wydawanie decyzji administracyjnych. Najczęściej te podmioty to organy samorządu zawodowego, na przykład: Rada Adwokacka wydająca decyzję o wpisaniu bądź odmowie wpisania na listę aplikantów, a więc pełni funkcję organu administracji publicznej. Takie decyzje wydają czasami organy państwowych osób prawnych.
Ad.2. Sprawa musi należeć do właściwości organu administracji publicznej.
WŁAŚCIWOŚĆ organu to jego uprawnienie, a zarazem kompetencja do załatwiania określonej kategorii spraw.
Istnieją dwa rodzaje właściwości:
1. Właściwość ustawowa wynika bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i przejawia się w trzech rodzajach:
a. Właściwość rzeczowa,
b. Właściwość miejscowa,
c. Właściwość instancyjna
Właściwość rzeczowa to uprawnienie organu do załatwienia określonej przedmiotowo kategorii spraw.
Właściwość miejscowa to upoważnienie organu do wykonywania swojej właściwości rzeczowej na ściśle określonym terenie.
Właściwość instancyjna to upoważnienie danego organu do zajmowania się sprawą bądź w charakterze organu I instancji bądź w charakterze organu odwoławczego. Zasadą jest, że przepisy prawa materialnego określają organ właściwy instancyjne w I instancji „… w sprawach takich a takich orzeka …”. Jeżeli te przepisy milczą na temat organu odwoławczego wówczas zastosowanie ma art.17 k.p.a. Ten artykuł określa, jaki organ uznać należy za organ wyższego stopnia w stosunku do organu odniesienia.
2. Właściwość delegacyjna polega na przekazaniu sprawy do załatwienia jednemu organowi przez inny organ. Warunkiem koniecznym musi być umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Takie przekazanie może wynikać z porozumienia administracyjnego.
Z właściwością delegacyjną mamy do czynienia wtedy, gdy wyłączony zostaje cały organ administracji od załatwienia sprawy. Jeżeli sprawa ma dotyczyć kierownika organu a zwłaszcza sytuacji majątkowej cały organ zostaje wyłączony od załatwienia sprawy. Sprawę załatwia organ wskazany przez organ wyższego stopnia.
Ad.3. Sprawa będąca przedmiotem postępowania musi mieć charakter indywidualny.
Sprawa indywidualna to taka, która cechuje się podwójną konkretyzacja.
Adresat musi być imiennie oznaczony, to znaczy, co najmniej przez wskazanie imienia i nazwiska w odniesieniu do osób fizycznych, bądź nazwy nieposiadających osobowości prawnej.
Konkretnie musi być oznaczony również przedmiot sprawy, ponieważ określone mają być prawa i obowiązki w konkretnej sprawie.
[3]Ad.4. Musi istnieć możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.
Decyzja administracyjna jest procesową formą indywidualnego aktu administracyjnego. Akt administracyjny przejawia się w formie decyzji lub postanowienia.
DECYZJA to akt władczy jednostronny kształtujący prawa i obowiązki konkretnego podmiotu w konkretnej sprawie, przy czym podmiot ten nie może być podporządkowany ani organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu ten akt. Władczość decyzji przejawia się w tym, że konkretyzacja prawa dokonana w decyzji jest tak skonstruowana, że decydujące znaczenie przypisuje się oświadczeniu woli podejmowanemu przez pracownika organu administracji publicznej. Mówimy o autorytetowości konkretyzacji prawa dokonanej przez ten podmiot. Uczestnicy postępowania składają w toku postępowania określone oświadczenia woli, ale najważniejsze jest to, które składa pracownik organu administracji publicznej. Drugim przejawem władczości decyzji jest, że w przypadku niewykonania w sposób dobrowolny wynikających z decyzji obowiązków może być zastosowany przymus państwowy, którego formy określa ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Najsurowszy środek to użycie przymusu bezpośredniego w celu wykonania takiego obowiązku. Decyzja dochodzi do skutku niezależnie od woli stron.
Istotą decyzji jest dokonanie zmian w sferze praw bądź obowiązków adresata, stąd decyzja przydziela określone prawa bądź nakłada obowiązki.
Decyzja jest aktem wydawanym w sferze zewnętrznej, to znaczy adresat nie może być podporządkowany służbowo ani organizacyjnie.
Decyzja w polskim modelu administracyjnym może nosić różne nazwy, może nazywać się decyzją, orzeczeniem, zarządzeniem, zgodą, może nie nosić żadnej nazwy. O tym czy jest to decyzja czy nie decyduje spełnienie przesłanek definicji decyzji.
W konkretnym przypadku sprawa nie musi zakończyć się w formie decyzji, ale musi istnieć tak możliwość. Sprawa może zakończyć się ugodą bądź postanowieniem.
Tym mianem określa się pewne naczelne, przewodnie reguły postępowania wyodrębnione redakcyjnie w artykułach od 6 do 16 k.p.a. Wszystkie przepisy są normami prawa obowiązującymi. Naruszenie zasady jest naruszeniem prawa niezależnie od tego czy z pozoru zasada ta wydaje się być deklaracją ustawodawcy. Zasady są konkretyzowane poprzez szczegółowe przepisy kodeksu. Niekiedy określa się te zasady jako przepisy „wyjęte przed nawias” innych szczegółowych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
I. Zasada praworządności (art.6)
Jej istotą jest to, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie prawa, a ponadto muszą czuwać, aby prawo było przestrzegane przez wszystkich uczestników postępowania. Organ administracji publicznej może czynić wyłącznie to, co przez prawo jest dozwolone. Każde działanie organu musi mieć swoje podstawy prawe. Działania podejmowane na gruncie postępowania administracyjnego muszą opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Tę zasadę konkretyzuje art. 107 k.p.a., który w §1 nakłada obowiązek uzasadnienia decyzji.
II. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej) – art.7
Jej istotą jest to, iż organ administracji publicznej musi podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wydanie prawidłowej decyzji polega na zastosowaniu właściwej normy prawa materialnego do przedmiotu sprawy ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym.
Konkretyzują tę zasadę przepisy o postępowaniu wyjaśniającym.
III. Zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art.7)
Z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu.
Organ rozstrzygając sprawę powinien brać pod uwagę te dwa interesy – interes społeczny i słuszny interes obywatela (strony).
W orzecznictwie sądowym zasada ta jest odmiennie interpretowana. W sprawach rozstrzyganych w oparciu o uznanie administracyjne organ administracji publicznej ma luz decyzyjny, to znaczy norma prawna zezwala na, w jakimś stopniu, swobodny wybór działania. Decyzja uznaniowa to taka, która może być wydana spośród kilku możliwych rozwiązań. Decydujące znaczenie ma zasada uwzględniania obu interesów – społecznego i obywatela. Domniemuje się pozytywne załatwienie sprawy dla obywatela, chyba, że organ udowodni, że byłoby to sprzeczne z interesem społecznym albo organ udowodni, że nie może załatwić sprawy pozytywnie z powodu braku możliwości. Przy decyzjach związanych obowiązująca norma prawna wiąże z zaistnieniem stanu faktycznego ściśle określone skutki prawne.
IV. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8)
Z zasady tej wynikają dwie dyrektywy:
1. dyrektywy administrowania – chodzi o to, aby działania organu prowadzącego postępowanie cechował zawsze należyty poziom;
2. w podobnych stanach faktycznych i prawnych powinny zapaść podobne o ile nie identyczne decyzje.
V. Zasada udzielania informacji stronom i innym stronom postępowania(art.9)
Zasada ignorantia iuris nocet nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym. Organ w związku z tym musi wyjaśnić stronom zasadność przesłanek oraz musi dbać o to by strona nie poniosła straty w wyniku nieznajomości prawa. Zasada ta dotyczy w szczególności osób, które działają bez profesjonalnego pełnomocnika, np.: art.107 §3 kpa.
VI. Zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art.10 §1)
Strona ma prawo brać osobisty i czynny udział we wszystkich etapach postępowania, a więc organ musi informować o tych czynnościach. Nadto strona ma prawo zaznajamiać się i ustosunkować do całego zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.
Od tej zasady można odstąpić w przypadkach niecierpiących zwłoki w sytuacji zagrożenia zdrowia, życia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art.10 §2).
VII. Zasada przekonywania
Jej istotą jest takie prowadzenie postępowania i takie uzasadnienie decyzji, aby doprowadzić do dobrowolnego wykonania obowiązku bez konieczności stosowania egzekucji administracyjnej. Chodzi o przekonanie adresata decyzji, że wydanie innej decyzji nie było możliwe.
VIII. Zasada ugodowego załatwienia sprawy (art.13)
IX. Zasada pisemności
Jej istotą jest to, że załatwienie sprawy następuje w formie pisemnej i w formie pisemnej utrwalane muszą być wszystkie istotne czynności.
Od tej zasady istnieją wyjątki sprowadzające się do ustnego załatwienia sprawy, to znaczy do wydania decyzji w formie ustnej, np.: demonstracja, w razie przeradzania się w nielegalną (wyrażono zgodę wcześniej) organ może wydać decyzję ustną.
X. Zasada dwuinstancyjności postępowania
Jej istotą jest to, że od decyzji wydanej przez organ I instancji strona może złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia. Rolą organu wyższego stopnia jest nie tyle skontrolowanie, poprawienie decyzji organu I instancji, co ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, w której organ I instancji wydał decyzję.
Organ odwoławczy bazuje na postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji. Może z tych samych, co organ I instancji dowodów wyprowadzić inne wnioski dowodowe. Organ II instancji na podstawie art.138 k.p.a. wydaje decyzję ostateczną, od której nie można się odwołać. Organ odwoławczy winien rozpatrywać sprawę w tym samym przedmiocie, co organ I instancji. Zakres przedmiotowy w I instancji określa zakres przedmiotowy w II instancji.
XI. Zasada trwałości decyzji ostatecznych (art.16 §1)
Jej istotą jest to, że od decyzji ostatecznych nie przysługuje prawo wniesienia odwołania ale można taką decyzję zakwestionować w trybie nadzwyczajnych środków prawnych (wznowienie, stwierdzenie nieważności decyzji, zmiana, uchylenie decyzji).
Decyzja ostateczna to taka, od której nie przysługuje odwołanie.
Odwołanie nie przysługuje:
1. od decyzji organu odwoławczego;
2. od decyzji organu I instancji po upływie terminu do wniesienia odwołania;
3. od decyzji, od której na mocy przepisów szczególnych odwołanie nie przysługuje, na przykład: decyzja wójta o rozgraniczeniu gruntów, decyzja burmistrza lub prezydenta (pozostaje sąd cywilny), decyzja o internowaniu w pierwszym okresie stanu wojennego; decyzja ministra bądź SKO wydana w I instancji – strona niezadowolona może jednak złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (stosuje się przepisy dotyczące odwołania).
Decyzje ostateczne mają przypisane dwa domniemania:
1. domniemanie legalności,
2. domniemanie ………….
Tak długo jak decyzja nie zostanie wzruszona w ewentualnym trybie nadzwyczajnym należy uznawać ją za zgodną z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawidłową.
XII. Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych
Jej istotą jest to, że można zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem.
Do podmiotów postępowania administracyjnego zalicza się:
1. Organ prowadzący postępowanie.
2. Uczestnicy postępowania:
a. Strona,
b. Podmioty na prawach strony,
c. Inni uczestnicy postępowania.
Zgodnie z art.20 właściwość rzeczową organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania organu. Są to przepisy prawa ustrojowego, np.: ustawa o działach administracji rządowej w województwie, ustawy samorządowe. Żadna z nich nie określa właściwości rzeczowej, czynią to przepisy prawa materialnego. Te ustawy powierzają załatwienie sprawy danego typu konkretnie wskazanym organom, ustalają więc właściwość rzeczową organu.
Gdy chodzi o właściwość miejscową to zasady reguluje art.21 k.p.a. Artykuł ten dzieli sprawy załatwiane w postępowaniu administracyjnym na trzy kategorie:
- Sprawy dotyczące nieruchomości
- Sprawy dotyczące prowadzenia zakładu pracy
- Pozostałe kategorie spraw
W sprawach dotyczących nieruchomości decyduje miejsce położenia nieruchomości. Przyjęto regułę kolizyjną w sytuacji gdy nieruchomość leży we właściwości dwóch lub więcej właściwości organów decyduje o właściwości miejsce gdzie leży największa część nieruchomości.
W sprawach dotyczących zakładu pracy decyduje miejsce, w którym był, jest lub ma być prowadzony.
Wszystkie pozostałe sprawy – decyduje miejsce zamieszkania bądź siedziby strony postępowania w kraju. Dalej przepis wskazuje, że w przypadku braku miejsca zamieszkania bądź siedziby ustala się właściwość według miejsca ostatniego pobytu w kraju.
Artykuł 21 §2 k.p.a. – jeżeli nie można ustalić właściwości w wyżej wymieniony sposób sprawę rozstrzyga organ właściwy dla miejsca zdarzenia powodującego wszczęcie postępowanie, a jeżeli tego nie da się ustalić to sprawa należy do właściwości organu właściwego dla dzielnicy Śródmieście w Warszawie.
Właściwość instancyjna. Przepisy prawa materialnego określają niekiedy nie tylko organ właściwy w I instancji ale także organy wyższego nad nim stopnia, czyli organy właściwe instancyjnie, przede wszystkim do rozpatrzenia odwołania czyli przeprowadzenia postępowania w II instancji. Jeżeli przepisy prawa materialnego milczą na ten temat wówczas zastosowanie ma art.17 k.p.a., który określa organ wyższego stopnia w stosunku do organu stanowiącego punkt odniesienia. Obowiązuje przy tym zasada, że w stosunku do samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest SKO, chyba że ustawy odrębne stanowią inaczej. Owe ustawy określają niekiedy, że organem odwoławczym jest wojewoda. Organem II instancji w stosunku do wojewody jest minister właściwy w sprawie.
Na tle właściwości powstają spory dotyczące tego jaki organ ma załatwić konkretną sprawę. Z punktu widzenia organu pozostającego w sporze dzielimy spory na pozytywne i negatywne.
Spór pozytywny polega na tym, że dwa organy czują się właściwe do załatwienia sprawy.
Spór negatywny polega na tym, że żaden organ nie czuje się właściwy do załatwienia sprawy.
Trzy rodzaje sporów:
1. Spór pomiędzy organem administracji publicznej należącym do tego samego pionu organizacyjnego zwanym sporem wewnętrznym albo wewnątrzadministracyjnym. Zasadą jest to, że spór rozstrzyga wspólny dla organów będących w sporze organ wyższego stopnia, chyba że są to wójtowie podlegli właściwości różnych SKO. Wtedy obowiązuje zasada, że spór rozstrzyga organ wskazany imiennie w art.22 §1 k.p.a. albo NSA.
2. Spór pomiędzy organem samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej rozstrzyga zawsze NSA (art.22 §2 k.p.a.).
3. Spór pomiędzy organem administracji publicznej a sądami powszechnymi. Istnieją dwa czynniki wpływające na możliwość powstania sporu.
Pierwszym z nich jest niejasne prawo. W wielu przypadkach mamy do czynienia z postępowaniem hybrydowym. W I instancji postępowanie odbywa się przed organem administracji publicznej. W II instancji postępowanie odbywa się przed sądem powszechnym.
Drugi czynnik to zmiana metody regulacji prawa w latach 90-tych. Zjawisko określono mianem prywatyzacji zadań publicznych. Zastąpiono w wielu przypadkach tryb administracyjno-prawny trybem cywilno-prawnym. Od 31 grudnia 1993r. spór rozstrzygało Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. B...
prawozaoczne