Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie.doc

Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie

Władysław Czapliński

I. Unia Europejska: struktura, podmiotowość prawna.

1. Charakter prawny Unii Europejskiej

Unia Europejska jest tworem szczególnym. Zgodnie z prawem międzynarodowym, osobowość prawną na gruncie tego prawa mają tylko państwa i organizacje międzynarodowe. Tylko państwa mają podmiotowość pierwotną (tj. uzyskaną automatycznie w momencie ich powstania). Podmiotowość organizacji międzynarodowych określamy jako pochodną (wtórną) lub funkcjonalną; po pierwsze dlatego, że wywodzi się ona z nadania państw członkowskich, po wtóre dlatego, że odpowiada funkcjom danej organizacji, określonym przez jej statut. W każdym razie zamiar przyznania osobowości międzynarodowoprawnej, odrębnej od podmiotowości państw członkowskich, musi wynikać z traktatu założycielskiego danej organizacji. W przypadku Unii Europejskiej nie znajdujemy w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) żadnych postanowień w tej kwestii, inaczej niż w traktatach założycielskich Wspólnot. Tym samym Unia nie jest organizacją międzynarodową. Gwoli ścisłości należy jednak zaznaczyć, że nawet na gruncie obecnie obowiązującego prawa można spotkać się z poglądem, jakoby Unia była organizacją międzynarodową albo też innym podmiotem prawa międzynarodowego o bliżej nieokreślonym charakterze, i pogląd ten daje się obronić, przede wszystkim w świetle praktyki zawierania przez Unię Europejską umów międzynarodowych. Z całą pewnością nie jest ona również państwem – zwłaszcza że z TUE wynika jednoznacznie zamiar poszanowania tożsamości państw członkowskich.

Unia jest zatem – zgodnie ze stanowiskiem dominującym w doktrynie prawa międzynarodowego i europejskiego – szkieletem czy też dachem, na którym opiera się system współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Zakres tej współpracy, a tym samym kompetencje Unii Europejskiej, wyznacza przepis art. 2 TUE. Są to:

·         integracja gospodarcza i społeczna, która odbywa się poprzez działania Wspólnoty Europejskiej1) oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, tworzących I filar UE (przy czym w niniejszym opracowaniu zostanie przedstawiona tylko Wspólnota Europejska),

·         wspólna polityka zagraniczna, bezpieczeństwa (i zaczątki polityki obronnej), tworzące II filar UE, oraz

·         współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, tworzące III filar UE (określany obecnie jako tworzenie obszaru bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości, choć w istocie obszar ten obejmuje także pewne kwestie włączone przez Traktat Amsterdamski do I filara).

Obecnie istnieją równolegle powiązane ze sobą organizmy: Unia Europejska oraz Wspólnota Europejska i Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom). Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali wygasł po 50 latach, w dniu 23 lipca 2002 r., a funkcje tej Wspólnoty przejęła Wspólnota Europejska. W zasadzie powinno się precyzyjnie rozgraniczać pojęcia prawa unijnego (obejmującego II i III filar i charakteryzującego się formami współpracy i źródłami prawa właściwymi dla tradycyjnej współpracy międzyrządowej) i prawa wspólnotowego (posługującego się formami ponadnarodowymi w I filarze); w praktyce coraz częściej pojęć tych używa się zamiennie.

O powiązaniach pomiędzy Unią i Wspólnotami świadczą również: zasada jedności instytucjonalnej (zgodnie z którą zadania Unii wypełniane są przez instytucje Wspólnoty Europejskiej), obowiązek poszanowania acquis communautaire (dorobku prawnego Wspólnoty) przy realizacji zadań Unii, nakaz prowadzenia spójnej polityki zewnętrznej w ramach Unii i Wspólnoty, a także regulacja prawna dotycząca przystąpienia do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 49 TUE, do Unii może przystąpić każde państwo europejskie, spełniające określone warunki: przestrzegające zasad demokracji i praw człowieka, mające funkcjonującą gospodarkę rynkową oraz będące w stanie wywiązać się ze zobowiązań wynikających z traktatów europejskich.

Żeby wyjaśnić specyficzny, ponadnarodowy charakter WE, należy przywołać dwa orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości (zwanego Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości – ETS), oba z pierwszego okresu funkcjonowania Wspólnoty i oba rozpatrywane przez Trybunał w trybie prejudycjalnym, tj. w odpowiedzi na pytanie prawne skierowane przez sądy krajowe: Van Gend en Loos pko Holenderskiej Administracji Skarbowej2) oraz F. Costa pko ENEL3). Firma spedycyjna Van Gend en Loos zarzuciła rządowi Holandii naruszenie Traktatu Rzymskiego poprzez ukrytą podwyżkę ceł i skierowała do sądu odpowiedni pozew. Rząd holenderski wysunął w postępowaniu prejudycjalnym argument, że nawet jeśli Traktat rzeczywiście przewidywał zamrożenie ceł, to i tak jednostka (podmiot gospodarczy) nie może powoływać się na jego postanowienia. Zgodnie bowiem z prawem międzynarodowym, umowa wiąże jedynie jej strony i nie może stwarzać uprawnień dla jednostek. Trybunał Sprawiedliwości nie zgodził się z tą argumentacją i stwierdził, że wolą stron było powołanie do życia zupełnie nowego typu organizacji międzynarodowej, której prawo wiąże zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje Wspólnoty oraz jednostki. Poszczególne podmioty mogą nabywać na podstawie prawa wspólnotowego uprawnienia, a sądy krajowe zobowiązane są do zapewnienia im ochrony. Jeszcze dalej poszedł Trybunał Sprawiedliwości w kolejnym ze wspomnianych orzeczeń. Dotyczyło ono w istocie zgodności włoskiego ustawodawstwa nacjonalizującego przedsiębiorstwo ENEL z kilkoma przepisami Traktatu Rzymskiego. Podobnie w tej sprawie Trybunał powtórzył, że zamiarem państw członkowskich było stworzenie nowej organizacji międzynarodowej. Nową myślą było dodanie przez Trybunał wyjaśnienia, że ten nowy charakter Wspólnoty jako organizacji międzynarodowej związany jest z faktem przekazania przez państwa członkowskie części swoich suwerennych kompetencji na rzecz Wspólnoty.

Kiedy dzisiaj zastanawiamy się nad tymi orzeczeniami Trybunału Sprawiedliwości, musimy zauważyć, że są one niekonsekwentne z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Pojęcie suwerenności oznacza bowiem podległość państwa wyłącznie prawu międzynarodowemu, a nie władzy jakiegokolwiek innego państwa. Suwerenność państwowa jest niepodzielna; nie przysługuje ona organizacjom międzynarodowym, lecz jedynie państwom. Nie można więc mówić o przekazaniu części suwerenności na rzecz Wspólnoty, lecz jedynie o przekazaniu wykonywania pewnych kompetencji władzy państwowej, tak jak chce tego art. 90 Konstytucji RP z 1997 roku. Nie da się określić, jakie kompetencje składają się na pojęcie suwerenności, a w szczególności czy jest jakaś grupa kompetencji, których państwo nie może być w żadnych okolicznościach pozbawione, tj. w przypadku ich braku państwo traci swą podmiotowość międzynarodowoprawną. Pojęcie suwerenności podlega ewolucji; przykładowo kilkadziesiąt lat temu niewyobrażalna była rezygnacja przez poszczególne państwa z własnej waluty jako symbolu suwerenności gospodarczej, z prowadzenia własnej polityki karnej czy też z kontroli polityki migracyjnej w stosunku do obywateli państw trzecich. Dziś te kwestie należą do kompetencji Wspólnoty. Każde państwo ma inny zakres suwerenności, ponieważ jest on uzależniony od podjętych przez nie zobowiązań międzynarodowych. Przystąpienie do Wspólnoty Europejskiej (Unii Europejskiej) nie może oznaczać ograniczenia suwerenności (zresztą nie ma czegoś takiego jak suwerenność ograniczona – albo państwo jest suwerenne, albo przestaje być państwem), lecz wręcz przeciwnie – stanowi wyraz tej suwerenności.

2. I filar UE - Wspólnota Europejska

Cele Wspólnoty: utworzenie unii gospodarczej i walutowej oraz rynku wewnętrznego, tj. przestrzeni, w której zachowane są swobody przepływu osób, usług, towarów i kapitału, wspieranie stałego i harmonijnego wzrostu gospodarczego, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, podnoszenie poziomu życia, spójności gospodarczej i społecznej (wyrównywanie poziomu życia między obszarami wiejskimi i miejskimi, a także pomiędzy poszczególnymi regionami Wspólnoty), powinny być osiągnięte poprzez środki określone w traktatach założycielskich. Wspomniano już o najważniejszych z nich, tj. czterech swobodach. Dalszymi instrumentami integracji gospodarczej i społecznej jest kilkanaście polityk wspólnotowych, z których na szczególną uwagę zasługuje sześć. Przede wszystkim istotna jest wspólna polityka handlowa, właściwa dla stosunków z państwami trzecimi. Waga jej polega na tym, że zgodnie z orzecznictwem ETS należy ona bezspornie obok wspólnej polityki rybołówstwa do wyłącznej kompetencji Wspólnoty. Polityka rolna i rybołówstwa jest drugą z polityk wspólnotowych, odgrywającą ważką rolę, zarówno z punktu widzenia gospodarczego, jak i społecznego. Polityka rolna stanowi przedmiot zainteresowania polityków oraz specjalistów zarówno z państw kandydackich, jak i członkowskich, dostrzegających konieczność dokonania zasadniczej reformy tej polityki. W chwili obecnej opiera się ona na zastąpieniu konkurencji instrumentami sterowania rynkiem, w tym w szczególności wspólnych organizacji rynku poszczególnych produktów, specjalnego systemu cen artykułów rolnych, polityki strukturalnej oraz zasad finansowania.

Kolejną istotną polityką jest polityka transportowa, która jednak nie została w pełni wdrożona w takim kształcie, w jakim zakładali to twórcy Wspólnoty. Przez długie lata Rada nie potrafiła ustalić założeń tej polityki, pomimo ingerencji ETS. Obecnie w niektórych dziedzinach transportu obowiązuje już całościowa regulacja (a właściwie deregulacja, jak w transporcie lotniczym), w innych nadal nie osiągnięto pełnego porozumienia.

Następną ważną polityką jest polityka konkurencji. Konkurencja w ujęciu wspólnotowym obejmuje zakaz tworzenia karteli (tj. zawierania przez przedsiębiorstwa umów zniekształcających lub ograniczających konkurencję), zakaz nadużywania pozycji dominującej (monopolistycznej) przez przedsiębiorstwa, kontrolę koncentracji (połączeń) przedsiębiorstw oraz zakaz pomocy publicznej dla przedsiębiorstw. Jednym z jej celów jest ochrona małych i średnich przedsiębiorstw przed dominacją wielkich firm.

Wreszcie należy wymienić dwie polityki wprowadzone do prawa wspólnotowego przez JAE: politykę ochrony środowiska (jak wspomniano wyżej, została ona podniesiona do rangi jednego z podstawowych celów Wspólnoty) oraz politykę ochrony konsumentów.

Prawo wspólnotowe ma wszelako jedną istotną cechę – powinno być stosowane tylko w sprawach zawierających element wspólnotowy, transgraniczny (wyjątkiem są dziedziny, w których nastąpiła tzw. harmonizacja obligatoryjna, czyli wprowadzenie przez prawo wspólnotowe wymogów, w stosunku do których państwa członkowskie nie mają swobody manewru, a także zastosowanie zasady równouprawnienia kobiet i mężczyzn w zakresie zatrudnienia i wynagrodzenia za pracę).

3. II filar UE - wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, wprowadzona przez Traktat z Maastricht, stanowi rozwinięcie europejskiej współpracy politycznej, której podstawą był Jednolity Akt Europejski4). Najważniejszymi celami Unii w tej dziedzinie mają być: potwierdzenie tożsamości Unii w stosunkach międzynarodowych oraz stopniowe wprowadzenie wspólnej polityki obronnej. Wśród szczegółowych zadań wspólnej polityki wymieniono w TUE: ochronę wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności Unii, umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich, zachowanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, Aktem Końcowym KBWE i Paryską Kartą Nowej Europy, popieranie współpracy międzynarodowej oraz rozwój demokracji i poszanowania praw człowieka.

1) Rola instytucji w zakresie II filara

Podstawową rolę w realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa spełnia Rada, która powinna dbać o spójność, jedność i skuteczność działań unijnych. Obok niej istotne zadania wykonują Coreper oraz Komitet Polityczny, złożony z wyższych funkcjonariuszy MSZ państw członkowskich. Reprezentację Unii zapewnia przede wszystkim prezydencja (państwo przewodniczące Radzie); w praktyce wiele zadań wykonuje tzw. trojka (poprzedni, obecny i przyszły przewodniczący). Na mocy Traktatu Amsterdamskiego (TA) sekretarz generalny Rady objął również stanowisko Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZB. Jest – wraz z podległą mu strukturą instytucjonalną - odpowiedzialny za planowanie polityki oraz monitorowanie wydarzeń międzynarodowych pod kątem możliwych implikacji dla Unii. Ograniczone możliwości działania w II filarze ma Parlament Europejski (praktycznie tylko w związku z kompetencjami dotyczącymi rozdziału środków budżetowych); wyłączono natomiast możliwość kontroli tej dziedziny współpracy przez ETS.

2) Instrumenty prawne

TA wprowadził pewne modyfikacje II filara pod hasłem „skutecznej i spójnej polityki zagranicznej”. Przede wszystkim uproszczono struktury aktów podejmowanych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Najważniejszym elementem stają się wspólne strategie, przyjmowane w drodze konsensusu przez Radę Europejską. W celu ich wykonania i na ich podstawie Rada większością kwalifikowaną ma przyjmować wspólne działania i stanowiska, dotyczące poszczególnych wydarzeń na arenie międzynarodowej. Możliwe jest tzw. „konstruktywne wstrzymanie się od działania”, pozwalające w pewnych sytuacjach niektórym państwom członkowskim na niestosowanie się do decyzji Unii, a także zablokowanie decyzji w przypadku szczególnych interesów któregoś z państw członkowskich. Ważne są wreszcie kompetencje Rady w zakresie podejmowania decyzji dotyczących działań humanitarnych, misji pokojowych oraz delegowania sił zbrojnych w celu przywrócenia pokoju (tzw. misje petersberskie).

W zakresie współpracy w polityce zagranicznej TUE przewiduje trzy zasadnicze formy działania. Najbardziej ogólną jest przyjmowana przez Radę Europejską wspólna strategia, określająca zasadnicze cele i kierunki polityki UE wobec pewnych państw lub obszarów geograficznych. Dalszym krokiem jest wzmocnienie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, które powinno następować poprzez koordynację działań tych państw oraz poprzez zajmowanie wspólnego stanowiska (będącego formą aktu prawnego). Państwa członkowskie zobowiązane są ponadto do koordynowania swych stanowisk w ramach konferencji międzynarodowych oraz - w szczególności w organizacjach międzynarodowych (włączając Radę Bezpieczeństwa).

Trzecią formą właściwą dla polityki zagranicznej jest podejmowanie wspólnego działania przez Unię (art. 13 TUE). Traktat ustanawia w tym zakresie jedynie procedury, pozostawiając zakres ewentualnych wspólnych działań późniejszym ustaleniom. Wyłączone są zagadnienia polityki bezpieczeństwa. Procedura podejmowania decyzji odnośnie do wspólnych działań jest dość skomplikowana. Najpierw Rada Europejska powinna ustalić ogólne ramy działania. Następnie na tej podstawie Rada powinna sprecyzować cele wspólnego działania, środki dla ich osiągnięcia oraz zakres i czas ich stosowania. Dopiero w trzecim stadium (realizacji) Rada kwalifikowaną większością głosów może podejmować decyzje operacyjne. Traktat i towarzyszące mu dokumenty zawierają szereg gwarancji proceduralnych, zabezpieczających uprawnienia państw członkowskich - dotyczy to zwłaszcza konsekwencji zasadniczej zmiany okoliczności leżących u podstaw wspólnego działania, możliwości podejmowania działań jednostronnych w przypadku szczególnych interesów państwa członkowskiego oraz możliwości niewłączenia się państwa członkowskiego do wspólnego działania, jeżeli wynika to z jego specyficznej sytuacji. Wspólne działanie jest wiążące dla państw członkowskich.

Szczególnym rozwiązaniem w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są sankcje gospodarcze, zarówno nakładane przez samą Wspólnotę, jak i przez Radę Bezpieczeństwa ONZ. Ponieważ stosunki handlowe należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty, w przypadku nałożenia sankcji na państwo trzecie, Rada wydaje rozporządzenie o implementacji sankcji i dopiero wtedy sankcje te mogą być realizowane przez poszczególne państwa członkowskie.

3) Osiągnięcia i porażki WPZB

Najważniejszymi dokonaniami UE w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są:

·         Przyjęcie w dniu 19 czerwca 1992 deklaracji w sprawie tzw. misji petersberskich, tj. zadań związanych z utrzymaniem pokoju, likwidowania kryzysów środkami wojskowymi oraz akcji humanitarnych i ratowniczych. Misje petersberskie miały stanowić istotny element współpracy pomiędzy Unią Europejską i Unią Zachodnioeuropejską.

·         Skrystalizowanie koncepcji Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony, która miała polegać na przejęciu przez państwa europejskie większej odpowiedzialności za swą obronę i zapewnienie bezpieczeństwa (w ramach NATO). Koncepcja ta powstała na początku lat dziewięćdziesiątych; rozwinięto ją następnie w koncepcji Wielonarodowych Połączonych Sił do Zadań Specjalnych, które miały umożliwić UZE podejmowanie działań militarnych przy wykorzystaniu środków NATO w sytuacji, gdyby USA nie chciały w takich działaniach uczestniczyć.

·         W 1994 r. francuski premier E. Balladur zaproponował stworzenie Paktu Stabilizacji w Europie, m.in. gwarantującego poszanowanie granic, ochronę mniejszości etnicznych oraz pokojowe rozstrzyganie sporów. Zadania te miały być realizowane przez OBWE.

·         Szczyt helsiński w grudniu 1999 r. przyjął decyzję o stworzeniu europejskich sił szybkiego reagowania, tj. korpusu złożonego z 50-60 tys. żołnierzy, mających spełniać misje petersberskie. Zaczęto także tworzyć zalążki struktur wojskowych UE.

·         Wśród szczegółowych osiągnięć na pierwszy plan wysuwają się działania UE zmierzające do delegalizacji używania min lądowych; odegrały one istotną rolę przy zawieraniu odpowiedniej konwencji międzynarodowej we wrześniu 1997 roku.

·         W kwestii nieproliferacji broni jądrowej oraz niektórych innych rodzajów broni UE zanotowała również znaczące sukcesy, związane m.in. z wypracowaniem szczególnego reżimu towarów podwójnego przeznaczenia (tj. służących jednocześnie celom cywilnym i militarnym).

·         W czerwcu 1998 r. osiągnięto porozumienie polityczne w sprawie kodeksu eksportu broni - podstawowym celem tych regulacji miało być kontrolowanie eksportu broni, która mogłaby być wykorzystana w celach agresywnych; określono kryteria dopuszczalności takiego eksportu.

·         Należy także podkreślić szczególną politykę prowadzoną w stosunkach dwustronnych – uprzywilejowanymi partnerami były zwłaszcza Rosja i Ukraina oraz Republika Południowej Afryki. Przez swoje działania UE wspierała przemiany demokratyczne w tych państwach.

·         Porażką zakończyła się misja UE w Bośni, która nie zapobiegła wojnie domowej; Unia włączyła się natomiast w proces pokojowy zapoczątkowany umową z Dayton.

·         Unia Europejska podjęła pierwsze operacje militarne w ramach wspólnej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony. W 2003 r. wojska Unii Europejskiej przejęły kontrolę nad operacjami wojskowymi w Macedonii, a także po raz pierwszy UE interweniowała samodzielnie poza Europą - w ramach operacji Artemis w Kongo jednostki wojskowe oprócz działań wojskowych prowadziły również działalność humanitarną i ratowniczą. W grudniu 2004 r. siły UE (EUFOR) zastąpiły jednostki NATO (SFOR) w Bośni i Hercegowinie.

4. III filar UE – współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych (tworzenie obszaru bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości)

1) Początki współpracy – układy z Schengen

Ważnym krokiem w kierunku podjęcia formalnej współpracy imigracyjnej, policyjnej i sądowej pomiędzy państwami członkowskimi stało się zawarcie przez państwa Beneluksu, RFN i Francję porozumień z Schengen. Wcześniejsza umowa, z 14 czerwca 1985 roku, miała charakter programowy i wytyczała główne kierunki współpracy pomiędzy stronami; druga natomiast, tzw. konwencja wykonawcza, zawarta 19 czerwca 1990 roku, stanowiła realizację umowy wcześniejszej i przewidywała konkretne działania stron w zakresie imigracji, azylu, współpracy sądowej i współpracy policyjnej. Porozumienia z Schengen pomyślane były od początku jako zaczątek systemu współpracy pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej, równolegle z działaniami podejmowanymi w ramach Wspólnoty przez ministrów właściwych dla spraw wewnętrznych i sprawiedliwości. Częściowa realizacja decyzji schengeńskich nastąpiła już w traktacie z Maastricht i przyjmowanych na jego podstawie instrumentach unijnych. TA włączył porozumienia z Schengen i całe acquis wydane na ich podstawie do prawa unijnego.

2) Regulacja prawna III filara w TUE

Traktat o Unii Europejskiej w istotny sposób zmienił optykę współpracy w sferze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Wymienił on w art. K.1-K.14 (obecnie Tytuł VI, tj. art. 29-42, znacząco zmodyfikowany w stosunku do wersji pierwotnej) najważniejsze dziedziny, zasady i formy tej współpracy: politykę azylową, zasady przekraczania granic zewnętrznych Unii przez osoby fizyczne oraz środki kontroli tych granic, politykę imigracyjną i politykę w stosunku do obywateli państw trzecich (w szczególności warunki poruszania się takich osób na terytoriach państw członkowskich, warunki pobytu, w tym dostęp do zatrudnienia oraz zwalczanie nielegalnej imigracji i nielegalnego zatrudnienia), zwalczanie narkomanii, zwalczanie przestępczości międzynarodowej, współpracę sądową w sprawach cywilnych i karnych, współpracę służb celnych oraz współpracę policyjną, w tym zwłaszcza zwalczanie terroryzmu, przemytu narkotyków i innych form przestępczości międzynarodowej, wymianę informacji policyjnych poprzez utworzenie Europejskiego Biura Policji (Europolu). Wyliczenie dziedzin współpracy wydawało się twórcom Traktatu konieczne ze względu na fakt, że należą one w poszczególnych państwach do kompetencji różnych organów. Nie należy natomiast wysnuwać wniosku, że współpraca była ograniczona tylko do dziedzin wyliczonych w art. K TUE; w istocie przepis ten obejmował bowiem całość zagadnień spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Inaczej niż w sferze wspólnotowej, miała ona charakter międzyrządowy i posługiwała się formami charakterystycznymi dla prawa międzynarodowego, a nie prawa wspólnotowego.
Traktat przesunął z III do I filara sprawy polityki imigracyjnej, wizowej, azylowej, zwalczania narkomanii, współpracy administracyjnej i sądowej w sprawach cywilnych, a także po części zwalczania przestępstw finansowych o charakterze międzynarodowym (na szkodę WE). W III filarze pozostawiono tylko współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych.

3) Rola instytucji w funkcjonowaniu III filara

Najważniejszym organem kierującym pracami Unii w sferze III filara jest Rada UE, określana w tym przypadku jako Rada do spraw Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Bieżącymi pracami Rady w sferze III filara zajmował się, przygotowywał i wprowadzał w życie Komitet Koordynacyjny złożony z wysokich funkcjonariuszy poszczególnych państw członkowskich, zwany potocznie Komitetem art. 36 (nazwa pochodzi od numeru przepisu TUE, który jest podstawą utworzenia tego organu, określa jego skład i kompetencje). W zakresie spraw przekazanych do I filara kompetencje przejął Coreper.

W specyficzny sposób - w porównaniu z I filarem integracji gospodarczej - uregulowane zostały kompetencje pozostałych instytucji wspólnotowych. Jakkolwiek Komisja Europejska została włączona przez Traktat z Maastricht do współpracy międzyrządowej, jej uprawnienia zostały ograniczone do wskazywania nowych kierunków współpracy i pomocy w ich realizacji. Nie miała ona natomiast monopolu inicjatywy ustawodawczej, ani też nie odpowiadała za realizację wyznaczonych zadań. TA rozszerzył uprawnienia Komisji, która uzyskała na równi z państwami członkowskimi prawo inicjatywy prawodawczej, a od 1 maja 2004 w sprawach przeniesionych do I filara (art. 67 TWE) jest to jej kompetencja wyłączna.

Trybunał Sprawiedliwości nie uzyskał początkowo żadnych kompetencji w zakresie III filara. Wprowadzony w Amsterdamie art. 35 TUE zmodyfikował tę sytuację, powierzając Trybunałowi pewien zakres jurysdykcji w odniesieniu do III filara. Kompetencja sądów do zadawania pytań prejudycjalnych uzależniona jest od zaakceptowania jej przez państwa członkowskie w odpowiedniej deklaracji. W trybie art. 234 ETS może dokonywać wykładni i badać ważność decyzji ramowych, decyzji oraz interpretować konwencje międzynarodowe. Nie ma natomiast prawa badania legalności i proporcjonalności działań służb policyjnych i innych w poszczególnych państwach członkowskich.

Parlament Europejski początkowo był jedynie informowany i konsultowany w sprawach współpracy sądowej i spraw wewnętrznych. Wyjątkowo w sprawach, w których konieczne jest sfinansowanie określonych inicjatyw, może on uzyskać większy wpływ poprzez procedury budżetowe. TA nakazał Radzie zasięganie opinii Parlamentu w odniesieniu do wszystkich środków wiążących, przyjmowanych w ramach III filara na podstawie art. 34 ust. 2 TUE (tj. decyzji ramowych, decyzji i konwencji wymagających ratyfikacji). Ponadto Parlament ma prawo do uzyskiwania informacji od prezydencji i Komisji, uprawnienie do kierowania pod adresem Rady pytań i zaleceń oraz przeprowadzania corocznej debaty o postępach współpracy. Zgodnie z art. 42 TUE, przeniesienie dalszych spraw do kompetencji Wspólnoty również wymaga zgody Parlamentu.

4) Specyficzne rozwiązania prawne

Na podstawie art. 42 (określanego jako klauzula pomostowa) Rada uzyskała prawo do przeniesienia do kompetencji wspólnotowej spraw należących do III filara, z wyłączeniem wszelako współpracy policyjnej, sądowej w sprawach karnych i służb celnych. Postanowienia Rady miały być następnie zaakceptowane przez państwa członkowskie zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi. Traktat przewiduje też tzw. klauzulę gwarancyjną (art. 33), zgodnie z którą współpraca w zakresie III filara nie wyłącza i nie może zastępować odpowiedzialności poszczególnych państw za utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego.

Art. K.7 wprowadził – po raz pierwszy w dziejach integracji europejskiej – możliwość ściślejszej (pogłębionej) współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, podejmowanej na podstawie umów dwu- lub wielostronnych, pod warunkiem, że nie będzie ona powstrzymywała ani ograniczała tych form współpracy, które są przewidziane w Traktacie. Traktat o Unii Europejskiej w wersji amsterdamskiej rozbudował możliwość podjęcia ściślejszej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, a dalsze modyfikacje wprowadził Traktat z Nicei, który wyodrębnił te postanowienia w oddzielnym Tytule VII (Postanowienia o wzmocnionej współpracy).

5) Instrumenty prawne III filara

Traktat z Maastricht wprowadził specyficzne instrumenty prawne: wspólne stanowiska, wspólne działania i konwencje międzynarodowe. Najczęściej wykorzystywane są wspólne stanowiska, odpowiadające generalnie analogicznym środkom funkcjonującym w II filarze. Szczególny charakter mają w dziedzinie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości konwencje międzynarodowe. TA zmodyfikował tę strukturę, eliminując wspólne działania i wprowadzając w ich miejsce do prawa unijnego dwa nowe środki prawne: decyzje oraz decyzje ramowe (zob. art. 34 ust. 2 TUE). Decyzje mogą być przyjmowane we wszystkich sprawach wchodzących w zakres III filara, z wyjątkiem zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich, które jest zastrzeżone dla decyzji ramowych. Decyzje ramowe odpowiadają dyrektywom; określają cele i zadania państw oraz termin realizacji, zostawiając stanowienie prawa w celu ich realizacji państwom członkowskim. Akty III filara nie są bezpośrednio skuteczne.

Specyficznym środkiem III filara są konwencje międzynarodowe w sprawach będących przedmiotem współpracy. Są one przyjmowane przez Radę UE, a następnie przedstawiane do przyjęcia (ratyfikacji) zgodnie z wymogami prawa wewnętrznego państw członkowskich. Mają wchodzić w życie po ratyfikowaniu przez połowę państw członkowskich. Powinno to prowadzić do usprawnienia procesów legislacyjnych. W odróżnieniu od konwencji przyjmowanych na podstawie art. 293 TWE, konwencje III filara nie są aktami wspólnotowymi, lecz środkami międzynarodowoprawnymi. Środki wykonawcze do konwencji w zakresie III filara mogą być przyjmowane kwalifikowaną większością 2/3 głosów. Państwa-strony mogą powierzyć jurysdykcję w zakresie wykonywania i interpretacji konwencji Trybunałowi Sprawiedliwości.

W praktyce Rada posługuje się również często instrumentami nieformalnymi, tj. uchwałami, zaleceniami i deklaracjami. Bez względu na formę aktu, dla jego przyjęcia wymagana jest jednomyślność członków Rady. Prawo międzynarodowe zdecydowanie rozróżnia akty wiążące państwa i akty niewywołujące skutków prawnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że akty te mogą stwarzać zobowiązania o charakterze politycznym, i to stosunkowo mocne, biorąc pod uwagę charakter stosunków łączących państwa członkowskie w ramach Unii Europejskiej. Ich treść powinna zatem być uwzględniana przy zgłaszaniu odpowiednich projektów aktów normatywnych przez poszczególne rządy.

6) Konkluzje Rady Europejskiej z Tampere

Wykładni pojęcia „obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, a także rozwinięcia przedstawionych wyżej zamierzeń, dokonała Rada Europejska na spotkaniu w Tampere w dniach 15-16 października 1999 roku. Konkluzje posiedzenia określiły priorytety działań Unii na okres bezpośrednio następujący po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego we wszystkich dziedzinach objętych III filarem. W dziedzinie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowiedziały się za dalszym ograniczaniem postępowań azylowych i zaostrzeniem walki z nielegalną imigracją. Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utworzenie tzw. europejskiej przestrzeni prawnej. Poważną troską Rady Europejskiej stało się zapewnienie lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości w Unii, związane z zamiarem generalnego polepszenia sytuacji prawnej obywateli unijnych. Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich, w której powzięto konkretne decyzje, jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Zaproponowano wprowadzenie dwóch nowych rozwiązań instytucjonalnych: systemu Eurojust5) (mającego zapewnić koordynację działań prokuratur krajowych, połączoną z prowadzeniem postępowań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie pomocy prawnej) oraz Europejskiej Akademii Policyjnej (szkolącej wyższych urzędników krajowych organów śledczych). Posiedzenie Rady Europejskiej w Tampere otworzyło drogę do daleko idącej i szeroko zakrojonej współpracy z państwami trzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Szczyt w Tampere dowiódł, że przekazanie pewnych kompetencji na rzecz Wspólnoty (przeniesienie z III do I filara środków towarzyszących swobodnemu przepływowi osób, tj. spraw wizowych, imigracyjnych i azylowych, oraz współpracy sądowej w sprawach cywilnych) miało charakter zabiegu formalnego, a wspomniane środki nadal są traktowane jako związane ze współpracą policyjną, w dziedzinie spraw wewnętrznych i sądową.

7) Najważniejsze akty prawne III filara

III filar jest dynamicznie rozwijającą się dziedziną prawa unijnego, a bogactwo środków przyjmowanych w tym zakresie jest zaskakujące. Nie sposób wymienić wszystkie akty prawne dotyczące III filara. Do najważniejszych należą niewątpliwie:

·         Konwencja dublińska z 15 czerwca 1990 r. w sprawie załatwiania wniosków azylowych, ustanawiająca właściwość jednego państwa (wydającego zgodę na wjazd na terytorium Unii Europejskiej, bądź też takiego, przez którego granicę zewnętrzną dana osoba przedostała się na obszar UE); konwencja ta należy do prawa wspólnotowego i jest uzupełniona o rejestr danych daktyloskopijnych (Eurodac).

·         Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnoty (akt Rady z 26 lipca 1995 r.), dotycząca zwalczania przestępstw na szkodę finansów Unii Europejskiej; w dniu 28 kwietnia 1999 r. utworzono w tym celu Europejski Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), mający kompetencje zarówno w stosunku do instytucji unijnych, jak i państw członkowskich.

·         Europejski nakaz aresztowania – decyzja ramowa z 13 czerwca 2002 r. zakłada wzajemne uznanie decyzji proceduralnych w sprawach karnych, upraszczając m.in. procedury ekstradycyjne.

·         Konwencja o wzajemnej pomocy w sprawach karnych - przyjęta w maju 2000 r. ma na celu przyspieszenie, ułatwienie i odformalizowanie obrotu prawnego pomiędzy państwami członkowskimi.

·         Konwencja o Europolu z 26 lipca 1995 roku. Na jej podstawie utworzono międzynarodową instytucję policyjną, której zadaniem było początkowo stworzenie ram instytucjonalnych dla wymiany informacji, a która z czasem uzyskała pewne kompetencje operacyjne; celem Europolu jest współpraca m.in. w dziedzinie zwalczania handlu narkotykami, pornografią dziecięcą, fałszerstwa pieniędzy, kradzieży samochodów, nielegalnej imigracji.

·         Decyzja ramowa z 13 czerwca 2002 r. o zwalczaniu terroryzmu zobowiązała państwa do ujednolicenia definicji aktów terrorystycznych oraz wprowadzenia zaostrzonej odpowiedzialności karnej za przestępstwa o charakterze terrorystycznym.

II. Główne zasady funkcjonowania UE

Realizacja celów Wspólnoty i wymienionych wyżej polityk i środków prawnych następuje przy odwoływaniu się do pewnych podstawowych zasad. Niektóre zostały określone w traktatach założycielskich (demokratyczna forma rządów, subsydiarność, lojalność, niedyskryminacja). Pozostałe wynikają z orzecznictwa ETS (równowaga instytucjonalna, nieretroakcja prawa, obowiązek wysłuchania strony przed wydaniem decyzji, uzasadnienia aktu itp.).

1. Zasada demokratycznej formy rządów i ochrony praw człowieka

Ochrona praw fundamentalnych (podstawowych) we Wspólnocie została sformułowana początkowo w orzecznictwie ETS. W wyroku z 1970 r.6) sędziowie luksemburscy stwierdzili, że skoro prawa fundamentalne zostały określone we wszystkich konstytucjach państw członkowskich, to stanowią one zasady ogólne prawa wspólnotowego, wspólne dla europejskiej tradycji konstytucyjnej. W konsekwencji Wspólnota jest związana tymi zasadami; należy więc przyjąć, że instytucje wspólnotowe, stanowiąc prawo, nie miały zamiaru naruszyć praw fundamentalnych. W kolejnych orzeczeniach ETS rozciągnął źródło praw człowieka we Wspólnocie na umowy międzynarodowe zawarte przez wszystkie państwa członkowskie, w tym w szczególności na Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (1950). W istocie ten dokument konstytucyjny Rady Europy wyznacza ciągle podstawowy standard ochrony praw człowieka we Wspólnocie. Według orzecznictwa Trybunału7), każdy sędzia wspólnotowy (czyli zarówno sędziowie ETS i SPI, jak i sędziowie krajowi stosujący prawo europejskie) jest zobowiązany z urzędu badać, czy w danej sprawie nie nastąpiło naruszenie Europejskiej Konwencji.

Orzecznictwo okazało się niewystarczającym środkiem ochrony. Podjęte zostały zatem kroki mające zinstytucjonalizować przestrzeganie praw człowieka przez Wspólnotę. Parlament Europejski w 1989 r. uchwalił rezolucję określającą katalog praw przysługujących obywatelom WE. Obejmowała ona klasyczne prawa wolnościowe, podstawowe prawa socjalne, sądowe (proceduralne), zakaz kary śmierci, zasadę demokracji oraz zasady ochrony środowiska i prawa konsumenta.

W połowie lat 90. rozważano możliwość przystąpienia WE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Perspektywa ta została jednak zablokowana przez ETS, który stwierdził, że akcesja byłaby niemożliwa, ponieważ Wspólnota nie ma kompetencji traktatowej w zakresie ochrony praw człowieka (Wspólnota jako organizacja międzynarodowa może podejmować tylko takie działania, do których upoważnienie wynika z traktatów założycielskich); nie można również uznać w tym zakresie kompetencji dorozumianej, ponieważ prowadziłoby to modyfikacji traktatów.

W czasie prac przygotowawczych do konferencji międzyrządowej 1996 r. oraz w ramach samej konferencji poczyniono następne kroki w celu zapewnienia przestrzegania praw człowieka. W grudniu 2000 r. została ogłoszona Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zakres podmiotowy obowiązywania Karty jest stosunkowo szeroki; poza wyjątkowymi sytuacjami, ściśle określonymi w dokumencie, a wyraźnie adresowanymi do obywateli Unii Europejskiej, prawa określone w Karcie są adresowane do wszystkich osób podlegających jurysdykcji Unii. Karta podzielona została na sześć rozdziałów merytorycznych, zawierających przepisy dotyczące kolejno: godności człowieka, wolności podstawowych, równości (w tym zakaz dyskryminacji, zakreślony w sposób analogiczny do art. 13 TWE), solidarności (adresowane głównie do pracowników), obywatelstwa Unii i jego konsekwencji oraz zasad dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Największe znaczenie polityczne wydają się jednak mieć klauzule bezpieczeństwa, zamieszczone w rozdziale VII. Przede wszystkim art. 51 Karty stanowi, że Karta nie nakłada nowych uprawnień na instytucje Unii i Wspólnot, ani nie zmienia żadnych kompetencji zapisanych w traktatach założycielskich. Kolejny przepis art. 52 podkreśla, że uprawnienia określone ...