Scharpf_2009.pdf

LEVI (2009) 37:244–280

DOI 10.1007/s11578-009-0016-7

AUFSATZ

Legitimität im europäischen Mehrebenensystem

Fritz W. Scharpf

Zusammenfasssung: Um gleichzeitig effektiv und liberal sein zu können, ist staatliche Herr-

schaft auf freiwillige Folgebereitschaft angewiesen – die ihrerseits der Unterstützung durch so-

zial geteilte Legitimitäts-Überzeugungen bedarf. In den demokratischen Verfassungsstaaten des

Westens werden solche Überzeugungen aus den unterschiedlichen, aber komplementär zusam-

menwirkenden Traditionen der „republikanischen“ und der „liberalen“ politischen Philosophie

hergeleitet. An diesen Kriterien gemessen erscheint die Europäische Union – wenn man sie für

sich betrachtet – als eine „liberale“ politische Ordnung, der jedoch alle „republikanischen“ Legi-

timitätsmerkmale fehlen. Aber eine solche Sichtweise, die auch die derzeitige Diskussion über ein

„europäisches Demokratiedeﬁ zit“ bestimmt, verkennt den Mehrebenencharakter des europäischen

Gemeinwesens. In ihm sind es die Mitgliedstaaten, die Entscheidungen der Union gegenüber den

eigenen Bürgern durchsetzen und auch legitimieren müssen, während es für die Union ihrerseits

auf die freiwillige Folgebereitschaft ihrer Mitgliedstaaten ankommt. Dabei werden diese jedoch

durch die normativen Grundlagen ihrer eigenen Legitimität begrenzt. Politische Entscheidungen

auf europäischer Ebene setzen breiten Konsens voraus, und die Regierungen sollten sie deshalb

auch gegenüber den eigenen Bürgern in „kommunikativen Diskursen“ vertreten und dafür die

politische Verantwortung übernehmen können. Dies gilt jedoch nicht notwendigerweise auch für

Entscheidungen der europäischen Politik, die im nicht-politischen Modus ohne Beteiligung des

Rates und des Parlaments vom Europäischen Gerichtshof bestimmt werden. Mit der gegenwär-

tigen Radikalisierung seines „liberalen“ Programms der Liberalisierung und Deregulierung des

nationalen Rechts könnte der Gerichtshof in der Tat die „republikanischen“ Grundlagen der mit-

gliedstaatlichen Legitimität unterminieren. In diesem Falle könnte die Union sich nicht länger

auf die Folgebereitschaft ihrer Mitgliedstaaten verlassen. Um diese Gefahr für die europäische

Integration zu vermeiden, sollte eine stärkere politische Kontrolle der richterlichen Rechtsetzung

erwogen werden.

Schlüsselwörter: Legitimität · Liberalismus · Republikanismus · Europäische Union (EU) ·

Europäischer Gerichtshof (EuGH)

Dieser Beitrag hat sehr von Diskussionen am European University Institut (EUI), Florenz, und an der

Bremen International Graduate School of Social Sciences (BIGSSS) sowie von den Kommentaren

von Martin Höpner am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung proﬁ tiert. Wie bei allen mei-

nen neuen Arbeiten war die Mita rbeit von Frau Ines Klughardt auch hier von unschätzbarem Wert.

Prof. Dr. F. W. Scharpf ( )

Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung

Paulstr. 3, 50676 Köln, Deutschland

E-Mail: scharpf@mpifg.de

Legitimität im europäischen Mehrebenensystem

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Legitimacy in the multilevel European polity

Abstract: In order to be simultaneously effective and liberal, governments must normally be able

to count on voluntary compliance – which, in turn, depends on the support of socially shared

legitimacy beliefs. In Western constitutional democracies, such beliefs are derived from the dis-

tinct but coexistent traditions of “republican” and “liberal” political philosophy. When judged by

these criteria, the European Union – if considered by itself – appears as a thoroughly liberal pol-

ity which, however, lacks all republican credentials. But this view (which seems to structure the

debates about the “European democratic deﬁ cit”) ignores the multilevel nature of the European

polity, where the compliance of citizens is requested, and needs to be legitimated, by member

states – whereas the Union appears as a “government of governments” which is entirely depen-

dent on the voluntary compliance of its member states. What matters primarily, therefore, is the

compliance-legitimacy relationship between the Union and its member states – which, however,

is normatively constrained by the basic compliance-legitimacy relationship between member gov-

ernments and their constituents. Given the high consensus requirements of European legislation,

member governments could and should be able to assume political responsibility for European

policies in which they had a voice, and to justify them in “communicative discourses” in the

national public space. This is not necessarily true of “non-political” policy choices imposed by

the European Court of Justice. By enforcing its “liberal” program of liberalization and deregula-

tion, the ECJ may presently be undermining the “republican” bases of member-state legitimacy.

Where this is the case, open non-compliance is a present danger, and political controls of judicial

legislation may be called for.

Keywords: Legitimacy · Liberalism · Republicanism · European Union (EU) · European Court

of Justice (ECJ)

1 Legitimität

Nach meinem Verständnis muss jede Diskussion über die Legitimität staatlicher Herrschaft

von einer funktionalen Perspektive ausgehen: Sozial geteilte Legitimitäts-Überzeugungen

stützen die freiwillige Folgebereitschaft derer, denen die Befolgung unerwünschter staat-

licher Regeln oder Entscheidungen zugemutet wird (Easton 1965, S. 278–310; Beetham

1991; Scharpf 1999; Höffe 2002, S. 40). Indem solche Überzeugungen den „Konsens der

Verlierer“ (Anderson et al. 2005) sozial entlasten und rechtfertigen, verringern sie die

Notwendigkeit (und die Kosten) von Kontrollen und Sanktionen, die sonst erforderlich

wären, um regelkonformes Verhalten zu erzwingen. 1 Wenn staatliche Herrschaft zugleich

effektiv und liberal sein soll, erfordert sie also Legitimität als funktionale Voraussetzung.

Ausgehend von dieser funktionalen Perspektive könnte die weiterführende Arbeit entwe-

der die tatsächliche Folgebereitschaft der Bürger und deren Zusammenhang mit empi-

risch ermittelbaren Legitimationsvorstellungen untersuchen. Oder sie kann in normativer

Absicht fragen, für welche Legitimationsargumente sich im Rahmen der westlichen poli-

1 Die funktionale Bedeutung des Legitimitätsglaubens ist eher eine Variable als eine Konstante.

Der Bedarf wächst mit der Schwere der zugemuteten Opfer und er vermindert sich, wenn

Ausweichmöglichkeiten zugelassen werden – z.B. wenn die Wartelisten in einem nationalen

Gesundheitssystem durch die Inanspruchnahme ausländischer Anbieter umgangen werden kön-

nen (Martinsen 2009).

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F. W. Scharpf

tischen Tradition gute Gründe anführen lassen. Hier will ich mich im Folgenden der nor-

mativen Diskussion zuwenden.

1.1 Republikanische und liberale Legitimationsdiskurse

Normative Diskurse in westlichen konstitutionellen Demokratien sind von zwei Traditi-

onen politischer Philosophie geprägt, die man in Anlehnung an die anglo-amerikanische

Diskussion als „republikanisch“ und als „liberal“ bezeichnen kann (Bellamy 2006). 2

Auch wenn manche Autoren zu beiden Traditionen einen Beitrag geleistet haben, sind

ihre historischen Ursprünge, Prämissen und die ihre Schlussfolgerungen bestimmende

generative Logik doch klar unterscheidbar.

Die republikanische Tradition geht auf Aristoteles zurück. Für ihn hat das Gemeinwe-

sen Vorrang vor dem Individuum, weil es die Entwicklung menschlicher Fähigkeiten erst

ermöglicht. 3 Dann kommt aber alles darauf an, dass die unverzichtbare Regierungsgewalt

ausschließlich zur Förderung des Gemeinwohls eingesetzt wird. Jede Regierungsform

braucht deshalb institutionelle Vorkehrungen gegen die prinzipiell unsichere „Tugend-

haftigkeit“ der Herrschenden, die andernfalls ihre Autorität zum eigenen Vorteil einsetzen

könnten. Die Sorge für das Gemeinwohl und dessen institutionelle Sicherung prägte später

auch die politische Philosophie des republikanischen Roms (Cicero 1995), und sie lebte

in der ﬂ orentinischen Renaissance in den Discorsi Machiavellis (1966, orig. 1531) wieder

auf. Von dort führt ein Strang der republikanischen Tradition über die „neurömischen“

Theoretiker der Englischen Revolution zu den politischen Idealen der Selbstregierung

des Volkes in der Amerikanischen Revolution (Pocock 1975 ; Skinner 1998 ; Dahl 1989 ,

Kap. 2) und zu den heutigen Vertretern einer „kommunitaristischen“ Demokratietheorie

(Pitkin 1981; MacIntyre 1984 , 1988 ; Pateman 1985 ; Michelman 1989 ; Taylor 1992 ; vgl.

Habermas 1992, S. 324–248).

Der andere Strang führt zum radikalen Egalitarismus des Rousseauschen Contrat

Social , der das politische Denken der Französischen Revolution prägte und auch die wei-

tere Entwicklung der Demokratietheorie auf dem europäischen Kontinent stark beein-

ﬂ usst hat. Mit dem klassischen Erbe teilt Rousseau das Primat des Gemeinwesens und des

Gemeinwohls, das er durch das Postulat der gleichberechtigten Teilnahme aller Bürger

an Prozessen der kollektiven Selbstbestimmung ergänzt. 4 Aber für ihn wie für Aristoteles

wird die „Tugendhaftigkeit“ der Herrschenden zum kritischen Problem. In der Theorie

soll es durch die Transformation der eigennützigen volonté des tous zur gemeinwohl-

orientierten volonté générale überwunden werden – eine Lösung, die Rousseau selbst nur

für sehr kleine und homogene Gemeinschaften als praktikabel ansah. In der konstituti-

2 Bezogen auf die amerikanische Tradition unterscheidet Robert Dahl (1989, S. 26) zwischen

einem „aristokratischen Republikanismus“ (der die Notwendigkeit betont, den Einﬂ uss von

Bevölkerungsmehrheiten durch checks and balances zu begrenzen) und einem „radikalen Repu-

blikanismus“ (der die demokratische Gleichheit betont). Im Gegensatz zur liberalen Tradition

legen jedoch beide Varianten den Schwerpunkt auf die kollektive Selbstbestimmung statt auf

individuelle Freiheiten.

3 Aristoteles 1989, Erstes Buch, 1253a.

4 Rousseau 1959 [1762], 1. Buch, 6. Kapitel; 2. Buch, 1. und 4. Kapitel.

Legitimität im europäischen Mehrebenensystem

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onellen Praxis wurde dieses Grundproblem des demokratischen Republikanismus dann

durch die „Erﬁ ndung“ der repräsentativen parlamentarischen Demokratie entschärft, die

den institutionellen Rahmen der mittelalterlichen Ständevertretung mit den Forderungen

der egalitären Demokratie verband (Dahl 1989, S. 28–30). Die Gemeinwohlorientierung

der Repräsentanten soll hier einerseits durch die „Deliberation“ der Abgeordneten und der

Bürger im gemeinsamen öffentlichen Raum (Habermas 1962; Elster 1998) gesichert wer-

den, und andererseits durch die institutionalisierte Verantwortlichkeit der Repräsentanten

gegenüber der Gesamtheit der Bürger – wobei der egalitäre Anspruch des demokratischen

Republikanismus in der konstitutiven Bedeutung des allgemeinen und gleichen Wahl-

rechts seinen stärksten Ausdruck ﬁ ndet.

Verglichen mit dem Republikanismus ist die „liberale“ Tradition wesentlich jünger;

sie geht nicht auf die griechisch-römische Antike zurück, sondern auf die Philosophie der

Aufklärung in der frühen Neuzeit und insbesondere auf Thomas Hobbes (1986 [1651]).

Im Liberalismus hat das Individuum Vorrang vor dem Gemeinwesen. Der Staat rechtfer-

tigt sich durch die Notwendigkeit des Schutzes individueller Interessen, und die indivi-

duelle Selbstbestimmung tritt an die Stelle der kollektiven Selbstregierung. Sobald die

Sicherheit von Leben, Freiheit und Eigentumsrechten der Bürger gewährleistet ist, bedarf

es strikter Beschränkungen der Staatsgewalt, um den Grundwert der „negativen Freiheit“

zu schützen, die – in der Tradition von John Locke, Adam Smith und John Stuart Mill

– als „freedom of pursuing our own good in our own way“ (Berlin 1958, S. 11), verstan-

den werden soll.

Wo die Notwendigkeit der Staatsgewalt nicht geleugnet werden kann, wird die indi-

viduelle Freiheit am besten durch einstimmig zu treffende Entscheidungen gewährleis-

tet (Buchanan u. Tullock 1962) – oder durch die Institutionalisierung von checks and

balances in Verfassungen mit multiplen Vetopositionen und mit pluralistischen Strukturen

der Interessenvermittlung (Dahl 1967). Jedenfalls sollen Entscheidungen soweit über-

haupt möglich auf den Konsens der betroffenen Interessen gegründet werden statt auf das

Votum demokratisch ermächtigter Mehrheiten.

Im deutschen Zweig der europäischen Aufklärung gründete Immanuel Kant dagegen

die individualistische Position nicht auf das Eigeninteresse, sondern auf die moralische

Autonomie und Vernunft des Menschen. Weil Individuen zugleich frei und verpﬂ ichtet

sind, ihrer eigenen Vernunft zu folgen, werden sie einsehen, dass ihre Freiheit durch die

gleiche Freiheit aller anderen beschränkt wird. Ihr vernünftiges und moralisches Handeln

muss deshalb dem „kategorischen Imperativ“ gehorchen (Kant 1961 [1785]). Aber da der

Mensch nun einmal kein reines Vernunftwesen, sondern „aus krummem Holz geschnitzt“

ist, genügt in der Praxis der moralische Imperativ allein nicht, um die wechselseitige

Vereinbarkeit frei gewählter Handlungen zu gewährleisten. Deswegen sind allgemeine

Gesetze notwendig, deren Nichtbefolgung von der Staatsgewalt wirksam sanktioniert

wird. Sie werden die Gesellschaft dem Zustand der universellen Freiheit näher bringen,

wenn sie jeweils Regeln aufstellen, denen alle Betroffenen in ihrer Eigenschaft als auto-

nom und vernünftig Handelnde zustimmen könnten (Kant 1966 [1792], 1992 [1793]).

Wie Isaiah Berlin (1958, S. 29–39) jedoch zeigt, könnte dieses Kriterium der potentiellen

Konsensfähigkeit auch einen sehr freiheitsbeschränkenden regulativen Staat rechtfertigen

– insbesondere wenn die Deﬁ nition der „Deliberation“ sachverständiger und politisch

unabhängiger Agenturen oder Gerichte überlassen bleibt (Somek 2008). Mit anderen

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F. W. Scharpf

Worten: Ebenso wie der auf die volonté générale gegründete Republikanismus Rousseaus

kann auch der auf den kategorischen Imperativ gegründete Liberalismus Kants durchaus

zur Rechtfertigung von Gesetzen verwandt werden, die sich sehr weit von den empirisch

feststellbaren Präferenzen real existierender Staatsbürger entfernen.

1.2 Konstitutionelle Demokratien – und die EU?

Dieser Überblick überzeichnet gewiss die Unterschiede zwischen den beiden Tradi-

tionen der westlichen politischen Philosophie. Eine ausführlichere Darstellung müsste

nuancierter und differenzierter ausfallen. Wichtig ist hier jedoch die Einsicht, dass die

Legitimität der westlichen Demokratien auf normativen Argumenten beruht, die sich

gleichermaßen auf beide Traditionen berufen. Alle demokratischen Verfassungsstaaten

sind „liberal“ in dem Sinne, dass die Staatsgewalt konstitutionell beschränkt wird, dass

die Menschenrechte geschützt sind und dass die betroffenen Interessen Zugang zu poli-

tischen Entscheidungsprozessen ﬁ nden. Zugleich sind sie alle auch „republikanisch“ in

dem Sinne, dass es sich um repräsentative Demokratien handelt, wo die Staatsgewalt

durch periodische, allgemeine, freie und gleiche Wahlen erlangt und entzogen wird, wo

politische Entscheidungen aus öffentlichen Debatten und dem Wettbewerb politischer

Parteien hervorgehen und wo Institutionen, die sich nicht unmittelbar politisch verant-

worten müssen, doch im Schatten demokratischer Mehrheiten oder wenigstens einer

demokratischen pouvoir constituant agieren. Mit anderen Worten, die Institutionen des

demokratischen Verfassungsstaates gründen sich gleichzeitig auf republikanische und

liberale Prinzipien. Diese beschränken, ergänzen und verstärken sich gegenseitig in der

politischen Praxis westlicher Demokratien (Bellamy 2006). In gewissem Sinne kann man

sie als Gegengifte gegen die charakteristische Perversion der jeweils anderen Seite ver-

stehen – wenn der republikanische Kollektivismus durch den liberalen Schutz individu-

eller Freiheiten gemäßigt und der libertäre Egoismus durch Institutionen der kollektiven

Selbstbestimmung beschränkt wird.

Gewiss variieren die jeweils gewählten Kombinationen, und die Unterschiede zwi-

schen den demokratischen Verfassungsstaaten sind durchaus von Bedeutung. Republi-

kanische Politik wird in Einheitsstaaten erleichtert und durch föderale Verfassungen

behindert, Individualinteressen genießen weniger Schutz, wo die Verfassung die parla-

mentarische Souveränität betont, und der konsensabhängige Pluralismus ist in den Verei-

nigten Staaten oder in der Schweiz stärker als in Großbritannien, in Neuseeland oder in

Frankreich. 5 Die Bedeutung dieser Unterschiede schwindet jedoch, wenn wir nun statt der

demokratischen Nationalstaaten die Europäische Union betrachten. Für sich genommen

und unter den zuvor genannten Kriterien erscheint die Union als Extremfall eines den

liberalen Prinzipien verpﬂ ichteten Gemeinwesens, das zugleich aller republikanischen

Legitimitätsmerkmale entbehrt.

5 Richard Münch (2008a, Kap. 4), der eher die „Semantik“ nationaler normativer Diskussionen

betrachtet als Institutionen und Praktiken, assoziiert Frankreich mit Republikanismus und

Großbritannien mit Liberalismus. Er sieht beide jedoch als Manifestationen eines gemeinsamen

europäischen Engagements für „moralischen Universalismus und ethischen Individualismus“,

das die europäische Transformation der nationalen Gesellschaften vorantreibe.

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