403.pdf

Uwarunkowania polityki regionalnej

na przykładzie Włoch

Dorota Stokowska

W warunkach rosnącej roli polityki regio-

nalnej należy podkreślić, że programowanie

i wdrażanie polityki regionalnej jest ściśle

uzależnione od konkretnych cech danych

obszarów, do których jest ona skierowana.

Ponieważ każdy z obszarów ma swoją spe-

cyfikę, wynikającą m.in. z uwarunkowań

instytucjonalnych, nie jest możliwe stworzenie

uniwersalnego modelu polityki regionalnej.

Wyraźnie widać to na przykładzie Włoch,

gdzie mamy do czynienia z trzema różnymi

modelami rozwojowymi, a więc różnymi spo-

sobami prowadzenia polityki regionalnej.

odpowiedź na te pytanie utrudnia fakt wie-

loaspektowości i niejednoznaczności ana-

lizowanego pojęcia. Po pierwsze bowiem,

polityka regionalna ewoluowała w ciągu

ostatnich dziesięcioleci, poszerzając swój

zakres przedmiotowy i podmiotowy, co

spowodowało, że obecnie funkcjonuje ona

na kilku poziomach, wzajemnie ze sobą

powiązanych (poziom ponadpaństwowy,

państwowy, regionalny, lokalny). Po dru-

gie, nazwa polityka regionalna jest często

zastępowana (nie zawsze właściwie) przez

pojęcia polityki strukturalnej, polityki roz-

woju regionalnego, polityki lokalnej.

Poniższy artykuł ma na celu przed-

stawienie złożoności kwestii związanych

z rozumieniem oraz prowadzeniem poli-

tyki regionalnej. Ponieważ złożoność ta

wyklucza dawanie uniwersalnych recept na

tworzenie i aplikację polityki regionalnej,

w artykule zostaną przedstawione uwarun-

kowania, które determinują kształt tejże

polityki. Ilustracją tego zagadnienia będzie

przykład Włoch – kraju wręcz „modelowo”

zróżnicowanego, gdzie różne regiony

wymagają odmiennego podejścia do poli-

tyki regionalnej.

1. Wstęp

We współczesnej gospodarce, w związku

z zachodzącymi procesami globalizacji,

integracji i nowej rewolucji naukowo-tech-

nicznej, następuje osłabienie roli państwa

oraz wzmocnienie roli jednostek regional-

nych i lokalnych w podejmowaniu decy-

zji gospodarczych. Jednostki te posiadają

bowiem m.in. zdolności do szybszej i bar-

dziej elastycznej adaptacji do zmieniających

się warunków rynkowych niż państwo jako

scentralizowana całość. Zdolności te wyni-

kają przede wszystkim z tkwiącego w nich

potencjału społecznego. W konsekwencji

jednostki regionalne i lokalne pełnią coraz

istotniejszą rolę w rozwoju gospodarczym,

bowiem właśnie na ich poziomie zaczynają

się ujawniać procesy społeczno-ekono-

miczne, które później mają odzwiercied-

lenie w tym, co się dzieje w gospodarce

krajowej, a także światowej.

Prostą konsekwencją zasygnalizowanych

zjawisk jest wzrost zainteresowania polityką

regionalną, zarówno wśród badaczy, jak

i politycznych decydentów różnych szczebli.

Powstaje szereg pytań: jak zarządzać jed-

nostkami regionalnymi i lokalnymi, jakie

czynniki brać pod uwagę planując i rea-

lizując politykę regionalną, jaki powinien

być zakres przedmiotowy, a zwłaszcza pod-

miotowy polityki regionalnej. Dodatkowo

2. Ewolucja polityki regionalnej

Polityka regionalna w latach powojen-

nych w poszczególnych krajach Europy

Zachodniej (jak i w Unii Europejskiej

jako całości) przeszła swoistą ewolucję.

Początkowo polityka regionalna była trak-

towana jako część polityki gospodarczej

państwa i definiowana jako „(...) całokształt

środków, stosowanych przez państwo w celu

zapewnienia najbardziej racjonalnego i odpo-

wiadającego interesom społecznym rozmiesz-

czenia ludności i gospodarki na obszarze

całego kraju, określanego pojęciem najszerzej

rozumianego ładu przestrzennego” (Karpiński

1992: 134). Cel ten najczęściej był reali-

zowany w oparciu o założenia keynesow-

skiego podejścia do gospodarki, zakłada-

Studia i Materiały – Wydział Zarządzania UW

jącego silną ingerencję państwa w rozwój

poszczególnych regionów 1 , a także w opar-

ciu o założenia fordyzmu 2 . W paradygmacie

fordowskim za podstawowe dziedziny roz-

woju uważano masowy i zestandaryzowany

przemysł (głównie ciężki, petrochemiczny),

działalność gospodarczą lokowano więc

zasadniczo w dużych przedsiębiorstwach,

w centrach przemysłowych, tam, gdzie były

zasoby siły roboczej i niskie koszty roboci-

zny, łatwość nabywania surowców; niskie

koszty transportu, rozbudowana infrastruk-

tura masowego transportu czy dostatek

mocy. Działania państwa skoncentrowane

były więc głównie na: finansowaniu inwe-

stycji strukturalnych w regionach zapóźnio-

nych w rozwoju; budowaniu na tych obsza-

rach wielkich kompleksów przemysłowych

lub kierowaniu tam inwestycji prywatnych,

finansowaniu deglomeracji dużych ośrod-

ków przemysłowych. Najważniejszymi środ-

kami realizacji takiej polityki były dotacje

i subwencje, ulgi fiskalne oraz wydatki pań-

stwa na tzw. infrastrukturę ciężką lub też

bezpośrednio podejmowane przez państwo

inwestycje produkcyjne w regionach zaco-

fanych (było to możliwe dzięki utrzymy-

waniu się wtedy wysokiego tempa wzrostu

gospodarczego, który generował dodatkowe

środki finansowe).

W stosunku do niektórych obszarów sto-

sowano podejście neoliberalne, które opie-

rało się na stymulowaniu przedsiębiorczości

w słabiej rozwiniętych regionach za pomocą

deregulacji rynku, obniżania kosztów pracy

i kapitału itp. Często jednak powodowało

to rezultaty przeciwne do zamierzonych –

zbyt słaba ekonomiczna podstawa regionu

była poddana twardym prawom wolnego

rynku, co kończyło się odpływem środków

i zasobów do lepiej rozwiniętych regionów.

Obydwa te podejścia traktowały wszyst-

kie regiony według podobnego schematu,

uważając ich cechy charakterystyczne (np.

cechy społeczno-kulturowe) jako mniej

istotne dla procesu rozwoju całego kraju.

Koncepcje te uległy podważeniu w latach

70. w wyniku, m.in. kryzysu strukturalnego,

który znacznie ograniczył możliwości finan-

sowania polityki regionalnej przez państwo,

oraz spowodował spadek znaczenia dotych-

czas wspieranych sektorów gospodarczych.

Jednocześnie wysoką dynamikę gospodar-

czą zaczęły wykazywać regiony tradycyj-

nie uważane za peryferyjne (co świadczyć

mogło o istnieniu endogenicznych mecha-

nizmów rozwoju). W życiu gospodarczo-

społecznym pojawił się i zaczął rozwijać

postfordyzm.

W postfordyzmie podstawowe znaczenie

odgrywają zasoby niematerialne (wiedza,

informacja, innowacja), a podstawową dzia-

łalnością gospodarczą staje się przemysł

oparty na nowych technologiach (np. infor-

matyczne, techniczne) i system elastycznej

produkcji. Działalność gospodarcza kon-

centruje się nie tylko w dużych (lecz ela-

stycznie zarządzanych przedsiębiorstwach),

ale również w sieci małych i średnich przed-

siębiorstw, przede wszystkim na obszarach

metropolitalnych. Podstawowymi czynni-

kami lokalizacji działalności gospodarczej

stają się m.in. kwalifikacje siły roboczej,

bliskość autostrady i lotniska międzyna-

rodowego, bliskość dostaw i kooperan-

tów, jakość administracji lokalnej, bliskość

szkół wyższych oraz instytutów badawczych,

korzystny klimat „biznesowy”.

Wymienione czynniki sprawiły, że zaczęto

poszukiwać nowych recept dla polityki

regionalnej. Coraz większą uwagę zaczęto

zwracać na szczególną rolę społeczności

regionalnych i lokalnych w jej tworzeniu

i realizacji (Jałowiecki, Szczepański 2002:

247). W rezultacie państwo w polityce regio-

nalnej stało się jednym z partnerów, nato-

miast wiodącą rolę zaczęły odgrywać władze

lokalne. Ponadto ważną funkcję zaczął peł-

nić sektor małych i średnich przedsiębiorstw

(MSP), a także różnorodne instytucje i orga-

nizacje publiczne oraz prywatne, np. banki

lokalne, izby przemysłowo-handlowe, agen-

cje i fundacje rozwoju itp. Celem polityki

regionalnej stał się harmonijny rozwój

całego kraju prowadzony poprzez wspiera-

nie konkurencyjności 3 i zdolności regionów

do samodzielnego rozwoju (Olejniczak 2003:

56). Zaczęto więc szukać mechanizmów roz-

woju w samym regionie, przypisując coraz

większą rolę czynnikom nieekonomicz-

nym, takim jak struktury społeczne, relacje

pomiędzy podmiotami, wiedza, tradycja,

kultura. Takie podejście oznacza również

przezwyciężenie orientacji na wyrównywa-

nie poziomu rozwoju regionów oraz koncen-

trację na regionach słabych ekonomicznie,

zasada wzmacniania konkurencyjności doty-

czy bowiem wszystkich regionów, zarówno

silnych, jak i słabych. Każdemu regionowi

może być udzielone publiczne wsparcie,

w zależności od tego, jakim dysponuje poten-

cjałem i co jest dla niego barierą utrzymania,

a co szansą wzmocnienia konkurencyjności

(Hausner 2001 :12).

2/2006

Polityka regionalna stała się płaszczy-

zną współpracy organów rządowych i sa-

morządowych; centralnych, regionalnych

i lokalnych, a także ponadnarodowych

(chodzi tu przede wszystkim o politykę

regionalną Unii Europejskiej). W związku

z tym zaczęto wyróżniać dwa pojęcia: poli-

tykę interrergionalną – realizowaną przez

instytucje rządowe z uwzględnieniem prio-

rytetów politycznych całego państwa oraz

politykę intraregionalną, która jest realizo-

wana wewnątrz danego regionu, najczęściej

poprzez władze samorządowe tego szczebla

administracji i z uwzględnieniem priory-

tetów danego regionu. Skuteczna i kom-

plementarna polityka regionalna wymaga

jednoczesnego prowadzenia obu wymie-

nionych typów polityki regionalnej oraz ich

wzajemnej koordynacji (Grosse 2004: 19).

liki, zespolone Włochy nadal pozostawały

(i pozostają) silnie zróżnicowane na regiony

charakteryzujące się wyraźną odmiennoś-

cią zaawansowania ekonomicznego oraz

rozwoju materialno-cywilizacyjnego, jak

również postaw i kultur mieszkańców

(Dobroczyński 2002: 37).

2.1. Podział administracyjno-prawny

we Włoszech

Włochy są republiką o unitarnym cha-

rakterze. Włoski system samorządu tery-

torialnego składa się z trzech szczebli: 20

regionów (15 zwykłych i 5 specjalnych), 101

prowincji oraz 8101 gmin.

Współczesny kształt samorządu teryto-

rialnego we Włoszech jest wynikiem powo-

jennych reform, z których zasadnicze zna-

czenie miały regulacje wprowadzone przez

Konstytucję w 1948 r., reformy przepro-

wadzone w latach 70. i 90. oraz regulacje

z 2001 r. Konstytucja miała nadać państwu

włoskiemu ustrój oparty na idei decentrali-

zacji władzy (zarówno ze względu na zróż-

nicowanie społeczeństwa włoskiego, jak

i na chęć zdecentralizowania autorytarnego

systemu pofaszystowskiego), w związku

z tym ustanowiła zasadniczy podział pań-

stwa na regiony, prowincje i gminy, gwa-

rantując im jednocześnie autonomię wobec

2. Polityka regionalna we Włoszech 4

Jako zjednoczony podmiot polityczno-

gospodarczy państwo włoskie należy do

młodszych w Europie i w zasadzie liczy

tylko nieco ponad 130 lat. Z drugiej strony

jest to państwo o najdłuższych tradycjach

historycznych, sięgających starożytności.

Ponieważ przez długi czas Włochy były

podzielone na liczne królestwa czy repub-

Rys. 1. Podział regionalny Włoch

Źródło:www.big-italy-map.co.uk.

Studia i Materiały – Wydział Zarządzania UW

rządu centralnego. Taka zdecentralizowana

forma władz lokalnych rozumiana była jako

zespołowy model oparty na władzy ustawo-

dawczej (Rady Regionów), uchwałodawczej

(Rady Prowincji i Gmin) oraz kolegialnej

wykonawczej (Giunta formowana przez

poszczególne Rady). Jednak w Konstytucji

nie było dalszych regulacji dotyczących

podziału funkcji administracyjnych pomię-

dzy poszczególnymi szczeblami władzy

ani pomiędzy władzą samorządową i pań-

stwową oprócz ogólnej zasady, że regiony

mają za zadanie zabezpieczanie i promowa-

nie lokalnej autonomii oraz realizują swoje

funkcje administracyjne poprzez przeka-

zanie ich na niższe szczeble administracji

lokalnej (Kudrycka 1997: 98).

Mimo wprowadzenia autonomii na wszyst-

kich trzech szczeblach władzy, z punktu

widzenia ustrojowego najważniejszym

podziałem państwa jest jednak podział na

regiony (i tak naprawdę do lat 90. większość

zadań realizowana była właśnie przez nie,

chociaż mogły one delegować część zadań

na rzecz prowincji i gmin, o czym mówił

zapis konstytucyjny) 5 . Jest ich aktualnie 20,

każdy wymieniony w Konstytucji. 5 spośród

nich posiada status „regionów specjalnych”,

uzasadniony bądź wyspiarskim położe-

niem (Sardynia, Sycylia) bądź osadnictwem

mniejszości narodowych: niemieckojęzycz-

nej (Trentino-Alto Adige), francuskoję-

zycznej (Valle d’Aosta) i słoweńskiej (Friuli

– Venezia Giulia). Pozostałych 15 regionów

zwykłych, pomimo regulacji konstytucyjnej,

zostało wprowadzonych w życie dopiero

w latach 70. (Kudrycka 1997: 99).

Podczas reformy w latach 70., wprowa-

dzając w życie zapisy konstytucyjne doty-

czące instytucji regionalnych, dążono do

zredukowania funkcji administracji pań-

stwowej, przede wszystkim na poziomie

regionów i prowincji, zapominając jednak

o gminach. Niewielkie gminy włoskie, przy

braku odpowiednich regulacji prawnych

i dostatecznego finansowania, nie mogły

właściwie spełniać swoich funkcji, co dopro-

wadziło do obniżenia jakości wielu usług

i świadczeń lokalnych (Kudrycka 1997:

101). Koniecznością stało się więc przepro-

wadzenie następnych reform. Za pomocą

ustawy nr 142 z 1990 r. wprowadzono m.in.

gwarantowaną ustawowo autonomię gmin.

Uregulowano również związki pomiędzy

politycznymi a wykonawczymi organami

władz lokalnych, relację pomiędzy urzęd-

nikami a radnymi, administrowanie spra-

wami lokalnymi, podział zadań pomiędzy

różnymi szczeblami samorządu, partycypa-

cję społeczną oraz kompetencje decyzyjne

w sprawach lokalnych podatków (Kudrycka

1997: 117).

Wracając do prowincji, to są one histo-

rycznie ukształtowanymi jednostkami

terytorialnymi, których model opiera się

na tradycji napoleońskiej. Z jednej strony

realizują one funkcje związków samorządu

terytorialnego, z własnymi organami uchwa-

łodawczymi i wykonawczymi oraz odrębnym

zakresem zadań własnych, takich jak: szkol-

nictwo, służba zdrowia, opieka społeczna,

roboty publiczne, przeciwdziałanie epide-

miom i opieka sanitarna (Kudrycka 1997:

100). Z drugiej strony prowincje służą do

realizacji zadań administracji państwowej,

które zgodnie z tradycją wykonuje zasad-

niczo prefekt 6 .

Jeżeli chodzi o gminy, to do ich zadań

zgodnie z tradycją zalicza się: ogólną reje-

strację administracyjną, bezpieczeństwo

publiczne, zabezpieczenie materialne lokal-

nego szkolnictwa i świadczeń z dziedziny

kultury, lokalną kontrolę higieny i stanu

zdrowia, opiekę społeczną, roboty pub-

liczne oraz działalność interwencyjną w za-

kresie rolnictwa (Kudrycka 1997: 101).

Samodzielność samorządów regional-

nych i lokalnych jest we Włoszech dość

ograniczona przez system finansowania

– środki finansowe bazują głównie na sub-

wencjach pochodzących z budżetu central-

nego (i funduszy strukturalnych) oraz na

skromnych dochodach własnych (sięgają

one najwyżej 15% budżetu). Dodatkowo

rząd przeznacza dotacje na politykę regio-

nalną, ale stara się ograniczać ich wysokość,

aby zmniejszyć deficyt budżetowy. Kłopoty

finansowe samorządów skłoniły je do

powołania niezależnego od rządu centrum

badawczego, zajmującego się głównie śle-

dzeniem wydatków finansów publicznych.

W ramach prac centrum odbywają się rów-

nież cykliczne spotkania władz wszystkich

włoskich regionów, jak i organizacji samo-

rządów lokalnych.

Rząd centralny w dużym stopniu wpływa

na proces planowania rozwoju gospodar-

czego w regionach (zwłaszcza na wybór

priorytetów) oraz przekazuje dotacje na

realizację projektów. Dodatkowo wywiera

poważny wpływ na prace samorządów, uza-

leżniając wielkość subwencji od uwzględ-

nienia uwag rządowych, a także ogranicza

swobodę decyzji samorządowych i wydłuża

2/2006

drogę podejmowania decyzji administracyj-

nych. Obraz administracji lokalnej i regio-

nalnej dopełnia niewystarczająca jakość

kadry urzędniczej oraz pojawiający się w

niektórych jednostkach klientelizm poli-

tyczny.

Niemiec 2003: 126). W okresie powojen-

nym (głównie w latach 60.), w związku

zprocesami industrializacji, zróżnico-

wanie w poziomie społeczno-gospodar-

czym pomiędzy tymi obszarami zaczęło

stopniowo maleć, jednak od końca lat

70. znowu się pogłębiło. Przyczyna tkwiła

m.in. w omawianych już procesach zmian

paradygmatu rozwojowego. W tym okresie

również część regionów środkowych Włoch,

dotychczas uważanych za zacofane, zaczęła

wykazywać dynamiczny rozwój. Wyodrębnił

się więc trójdzielny podział Włoch: Północ,

2.2. Zróżnicowanie poziomu rozwoju

społeczno-gospodarczego we Włoszech

Od dziesięcioleci we Włoszech pano-

wał dualny model gospodarki – podział

na postępową, zindustrializowaną Północ

i zacofane, rolnicze Południe (Gąsior-

Region

PKB

per capita

(PPS)

EUR12

=100

PKB per capita (PPS)

EUR 15=100

Wzrost

PKB

(średnio

rocznie

w %)

w latach

1995–2001

1989

1995

1999

2001

Włochy

104

103,4

103,3

100,1

1,9

Abruzzo

88,3

84,6

84,0

1,6

Basilicata

70,5

74,6

70,5

2,1

Calabria

61,2

62,5

62,1

2,2

Campania

65,4

65,9

65,1

2,3

Emilia-Romagna

130

132,6

131,6

126,2

1,9

Friuli-Venezia

Giulia

118

118,9

116,0

112,5

1,4

Lazio

117

117,1

116,3

114,1

1,8

Liguria

117

106,8

108,8

108,2

2,1

Lombardia

139

137,7

136,2

131,3

1,9

Marche

104

103,1

104,3

100,7

2,2

Molise

77,4

80,4

78,1

2,2

Piemonte

121

121,6

120,7

115,1

1,3

Puglia

66,7

67,3

65,0

1,9

Sardegna

76,0

78,7

76,0

2,2

Sicilia

65,9

66,3

65,3

2,1

Toscana

114

112,6

113,5

111,1

2,0

Trentino- Alto

Adige

119

137,3

135,7

133,0

2,4

Umbria

101,6

97,9

2,0

Valle d’Aosta

128

139,8

129,3

123,9

0,6

Veneto

118

121,9

121,3

115,8

1,9

Zróżnicowanie

regionalne

(najlepszy region do

najgorszego)

2,1

2,3

2,2

2,1

Tab. 1. PKB per capita według PPS we Włoszech w latach 1989–2001

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Portraits of the regions vol. 2, Eurostat 1993; Third

report on economic and social cohesion. European Commission, Brussels, 2004, Second report on

Economic and Social Cohesion. European Commission, Brussels, 2001.

Studia i Materiały – Wydział Zarządzania UW

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: