W. Molek, M. Wojciszko
ROLA I MIEJSCE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W WOJEWÓDZTWIE W PRZYGOTOWANIACH OBRONNYCH RP
Wprowadzenie
1. Struktura administracji publicznej w województwie
1.1 Administracja rządowa
1.2 Samorząd terytorialny
1.3 Administracja niezespolona
2. Istota przygotowań obronnych jako jednego z determinantów bezpieczeństwa państwa
3. Podstawy prawne przygotowań obronnych w RP
4. Realizacja przygotowań obronnych w województwie na podstawie obowiązującego prawa
4.1 Terenowe organy administracji rządowej w realizacji zadań obronnych
4.2 Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie przygotowań obronnych
4.3 Inne podmioty wykonujące zadania na rzecz obronności na szczeblu województwa
5. Obszary, kierunki zmian
Zakończenie
Załączniki
Załamanie podziału dwublokowego świata w ostatnich dekadach poprzedniego stulecia oraz cały szereg innych wydarzeń w stosunkach międzynarodowych dały początek istotnym przemianom w wielu dziedzinach działalności człowieka. Jeden z obszarów w którym niewątpliwie doszło do istotniejszych przewartościowań to bezpieczeństwo, zarówno narodowe, jak i międzynarodowe. Zauważalne istotne przemiany w tym obszarze na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat wskazują na zmianę paradygmatu myślenia o szeroko rozumianej problematyce bezpieczeństwa. Znalazło to głównie wyraz w poszerzeniu zakresu pojęciowego bezpieczeństwa, które właściwie do lat osiemdziesiątych poprzedniego stulecia ograniczano głównie do zagadnień militarnych (tzw. wąskie rozumienie bezpieczeństwa). Współcześnie na pojęcie bezpieczeństwa, obok tradycyjnych kwestii militarnych, składają się zagadnienia społeczne, ideologiczne, ekonomiczne, ekologiczne, demograficzne. Powodem tego są spotykane w literaturze przedmiotu określenia, iż nastąpiło odmilitaryzowanie postrzegania bezpieczeństwa narodowego, co też nie jest do końca trafnym ponieważ kwestie militarne w zakresie pojęciowym bezpieczeństwa były i pozostały, a jedynie dodano inne, wpływające istotnie na poszerzenie treści objętych pojęciem. Obecnie jeżeli mówimy o bezpieczeństwie danego podmiotu w sensie praktycznym, mamy na myśli tę dziedzinę jego aktywności, która zmierza do zapewnienia możliwości przetrwania i swobody realizacji własnych interesów w konkretnych warunkach, poprzez wykorzystywanie okoliczności sprzyjających (szans), podejmowanie wyzwań oraz przeciwdziałanie (zapobieganie i przeciwstawianie się) wszelkiego rodzaju zagrożeniom dla podmiotu i jego interesów[1].
Nowa filozofia w podejściu do problematyki bezpieczeństwa zaowocowała w wielu państwach szeregiem jakościowo nowych rozwiązań organizacyjno-funkcjonalnych w przedmiocie bezpieczeństwa i obronności, szczególnie widoczne stało się to w takich państwach jak Polska, gdzie powyższe zmiany zbiegły się w czasie z procesem transformacji ustrojowej państwa.
W Polsce ostatnie kilkanaście lat, w obszarze bezpieczeństwa i obronności państwa, to okres intensywnych i gruntownych zmian na wielu płaszczyznach (legislacyjnej, organizacyjnej, funkcjonalnej) i poziomach (centralnym, regionalnym i lokalnym) wprowadzanych w sposób ciągły i skoordynowany. Proces wprowadzania nowych rozwiązań w obszarze bezpieczeństwa i obronności na równi dotyczył i dotyczy centralnych organów i instytucji państwowych, jak i tych działających w terenie. To głównie na płaszczyźnie legislacyjnej wprowadzane rozwiązania wpływały na ujęcie problematyki bezpieczeństwa państwa w sposób spójny i całościowy oraz określały zmiany na innych płaszczyznach. W miarę uchwalania i wydawania nowych aktów prawnych regulujących ważne dla bezpieczeństwa i obronności państwa obszary (często w przeszłości niezauważane lub zapomniane) zaczął zarysowywać się spójny system bezpieczeństwa. System, o którym zgodnie z prawidłami nauki o organizacji i zarządzaniu można w sposób uzasadniony powiedzieć, iż jest to wyodrębniony z otoczenia zbiór elementów materialnych lub abstrakcyjnych mających wzajemne powiązania wewnętrzne i rozważanych z określonego punktu widzenia jako całość[2]. Nie wyklucza to jednak potrzeby dalszych, ciągłych działań zmierzających do optymalizacji systemu bezpieczeństwa i obronności RP.
Na potrzeby niniejszego opracowania można przyjąć, iż system bezpieczeństwa państwa (SBP) to skoordynowany wewnętrznie zbiór elementów organizacyjnych (ogół wyodrębnionych organów, instytucji) ukierunkowanych na przeciwdziałanie wszelkim zagrożeniom państwa, a w szczególności politycznym, gospodarczym, psychospołecznym, ekologicznym i militarnym[3]. Zgodnie z ogólnie przyjętym w teorii i praktyce poglądem za część SBP (jego podsystem) uważany jest system obronny państwa, który rozumiany jest w niniejszym opracowaniu, jako uporządkowanych zbiór wewnętrznie i wzajemnie powiązanych elementów – ludzi, organizacji, urządzeń – działających na rzecz zachowania bezpieczeństwa wojskowego (militarnego) państwa[4].
Zatem zarówno do systemu bezpieczeństwa, jak i systemu obronnego należy zaliczyć, obok innych elementów, organy administracji publicznej w państwie, co więcej są to te elementy systemu, które mają podstawowy wpływ na jego funkcjonowanie.
Całość organów, instytucji państwa składa się na aparat państwowy, są one wyposażone w odpowiednie kompetencje władcze, określone w przepisach prawnych działają w imieniu i na rzecz państwa (a w przypadku organów samorządu terytorialnego – także w imieniu i na rzecz samorządu terytorialnego). Dla egzekwowania posiadanych kompetencji władczych wyposażone są w uprawnienie stosowania przymusu państwowego, w formach i zakresie przewidzianym przez prawo. Administracja publiczna „wyposażona została w różnorodne środki przymusu, w tym przymusu bezpośredniego, co powala jej bardzo głęboko ingerować w życie obywateli. Przymus ten nie jest tylko domeną prawa administracyjnego, ale również prawa karnego i prawa wykroczeń. Możliwość skutecznego działania, aktywnego narzucania swojej woli innym jest bardzo istotną częścią składową władzy”[5].
Trudno przecenić rolę administracji publicznej w realizowaniu szeroko rozumianych zadań na rzecz bezpieczeństwa i obronności państwa. W interesującym nas tu głównie obszarze obronności państwa posiada ona istotną rolę do spełnienia, aczkolwiek obecnie często traktowaną jako drugoplanową (szczególnie na poziomie lokalnym, czy nawet regionalnym), czy nawet marginalną w natłoku „pilnych, bieżących zadań”. Często podnosi się, iż zadania na rzecz obronność realizowane w czasie pokoju przez organy administracji publicznej (rządowej i samorządowej) stanowią margines ich działalności i dopiero w okresie zagrożenia stają się jednymi z ważniejszych zadań, a w czasie wojny głównymi. Jest to zgodne z obecnymi realiami jakkolwiek niecałkiem właściwe, powyższe stwierdzenie winno zostać zmienione w tym zakresie, iż zadania obronne również w czasie pokoju powinny należeć do najistotniejszych dla organów administracji publicznej, ponieważ oczywistym powinno być tak dla rządzących jak i całego społeczeństwa, iż od właściwego zaangażowania w czasie pokoju wszystkich podmiotów w przygotowaniach obronnych, w dużej mierze zależeć będą losy państwa w sytuacji wystąpienia potencjalnych zagrożeń polityczno-militarnych. Ponadto nieodzownym współcześnie dla właściwego wypełniania funkcji w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności jest także to, aby organy administracji publicznej potrafiły sprawnie działać w często zmieniających się warunkach wewnętrznych i zewnętrznych. Potwierdzają to postanowienia zawarte w strategii bezpieczeństwa narodowego z 2003 r. podkreślające, iż przed instytucjami, organami władzy i administracji państwowej stoi zadanie odpowiedniego dostosowania ich metod pracy do nowych wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa.
Duża zmienność uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych funkcjonowania państwa i jego instytucji, inne postrzeganie problematyki bezpieczeństwa i obronności państwa, wprowadzanie nowych rozwiązań w omawianym przedmiocie, a także potrzeba zwiększania świadomości wśród wszystkich podmiotów wykonujących zadania na rzecz obronności i wzrastająca współcześnie rola sektora cywilnego w przygotowaniach obronnych państwa to powody które skłoniły autorów do przygotowania niniejszego opracowania mającego na celu przedstawienie miejsca i roli administracji publicznej w województwie w przygotowaniach obronnych.
Na niniejsze studium składa się pięć rozdziałów. W rozdziale pierwszym omówione zostały podstawowe zagadnienia związane z przygotowaniami obronnymi, traktowanymi jako jeden z determinantów bezpieczeństwa państwa. Następnie, w rozdziale drugim zostały przedstawione regulacje prawne dotyczące przygotowań obronnych w RP, dające właściwe podstawy do realizacji zadań w tym zakresie. Rozdział trzeci traktujący o strukturze administracji rządowej i samorządowej w województwie stanowi teoretyczną podstawę dla właściwego omówienia realizacji przygotowań obronnych w województwie przez organy administracji publicznej, które znalazło miejsce w rozdziale czwartym. Ostatni, piąty rozdział przedstawia obszary, kierunki zmian, które zdaniem autorów winne zostać wprowadzane w przedmiocie przygotowań obronnych dla ich optymalizacji.
Dla właściwego przedstawienia zadań administracji publicznej w województwie w przygotowaniach obronnych państwa zasadnym staje się omówienie podstawowych zagadnień dotyczących struktury i organizacji organów administracji rządowej i samorządowej występujących na poziomie województwa.
Ogólne podstawy organizacji i zasady funkcjonowania administracji publicznej w Polsce określa Konstytucja RP z 1997 r. Ramy nakreślone w ustawie zasadniczej zostały następnie sprecyzowane w ustawodawstwie powszechnym i aktach wykonawczych.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa[6] z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadziła zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa. Jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego zostały: gminy, powiaty i województwa. Dodatkowo na mocy tego aktu prawnego utworzono w państwie szesnaście województw.
Następnym aktem prawnym wprowadzającym reformę administracji publicznej w państwie jest ustawa z 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Ustawa określa m.in. podmioty właściwe zostały wykonywania administracji publicznej w województwie. W świetle art. 1 administrację publiczną w województwie wykonują:
1) organy administracji rządowej:
a) wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej,
b) organy administracji niezespolonej,
2) organy samorządu województwa.
Ustawa potwierdza, iż podstawowymi składnikami administracji publicznej jest administracja rządowa i samorządowa, a organy działające w obrębie tych administracji są wykonawcami administracji publicznej.
Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, iż administrację publiczną w województwie tworzą. Administrację rządowa, na którą się składają wojewoda, administracja zespolona oraz administracja niezespolona działająca pod kierunkiem właściwych organów centralnych państwa), administracja samorządowa tj. gminne, powiatowe i wojewódzkie organy samorządu terytorialnego) oraz działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży (stanowiący część administracji zespolonej). Wyżej przedstawiony podział administracji publicznej w województwie zgodny jest z obowiązującym prawem, aczkolwiek nie należy go mylić z pojęciem wykonywania administracji. Ponieważ już na przykładzie administracji rządowej w województwie widzimy, iż wykonywanie tej administracji w województwie, zgodnie z prawem, nie należy tylko do wojewody, działającej pod jego zwierzchnictwem administracji zespolonej i organów administracji niezespolonej.
1. 1 Administracja rządowa
W Polsce na administrację rządową, powtórzmy stanowiącą część administracji publicznej składają się naczelne, centralne oraz terenowe organy.
Kierowanie administracją rządową należy do właściwości RM, stanowi o tym art. 146. Konstytucji RP, natomiast w świetle art. 148 zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej jest prezes RM. Kierowanie określonymi działami administracji rządowej należy do ministrów (art. 149). Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy.
Administrację rządową na obszarze województwa wykonują:
1) wojewoda,
2) działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach,
3) organy administracji niezespolonej,
4) organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia,
5) działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach,
6) organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia[7].
Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, w tym wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. W zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych, do których należą zagrożenia bezpieczeństwa państwa, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. Wynika z tego, iż polecenia wojewody w tym zakresie wiążą także organy administracji niezespolonej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 18 pkt 2). Ponadto zapewnia on współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniom bezpieczeństwa państwa.
Z przedstawionego powyższego wyliczenia podmiotów wykonujących administrację rządową w województwie wynika, że wykonywanie tej administracji nie należy li tylko do właściwości terenowych organów administracji rządowej, ale również, na zasadach określonych przez prawo, do organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z powyższym administrację rządową w terenie dzieli się na zespoloną i niezespolona.
Administracja zespolona działa pod zwierzchnictwem wojewody i składa się ze służb, inspekcji, straży. Ustawa o administracji rządowej w województwie w art. 4 stanowi, iż zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody i, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w jednym urzędzie. Zatem wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie, co powoduje, iż jest właściwym w sprawach kierowania i koordynowania oraz zapewnienia warunków działalności administracji zespolonej, a ponadto ponosi odpowiedzialność za rezultaty tej działalności. W rozdziale dotyczącym wojewódzkiej administracji zespolonej postanawia się, iż wojewoda wykonuje zadania przy pomocy wicewojewodów oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora urzędu wojewódzkiego. Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę i zatwierdzony przez prezesa RM. W statucie zostają zawarte m.in. nazwy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb oraz zakresy działania tych jednostek. Na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej, wojewoda może tworzyć, przekształcać i likwidować jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Za wyjątkiem komendanta wojewódzkiego Policji, Państwowej Straży Pożarnej wojewoda powołuje i odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich powołuje i odwołuje.
Do organów rządowej administracji zespolonej w województwie należą:
a) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej,
b) Komendant Wojewódzki Policji,
c) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,
d) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny,
e) Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii,
f) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska,
g) Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa,
h) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej,
i) Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,
j) Wojewódzki Lekarz Weterynarii,
k) Kurator Oświaty.
Należy zaznaczyć, iż powierzenie wojewodzie i staroście zwierzchnictwa nad odpowiednimi wojewódzkimi i powiatowymi służbami nie stanowi zwierzchnictwa służbowego w stosunku do kierowników tych służb i podległych im osób. Także aparat pomocniczy kierowników tych jednostek nie stanowi elementu struktury organizacyjnej urzędu wojewódzkiego, a komendy, straże, czy inspekcje należą do urzędów administracji rządowej.
1. 2 Samorząd terytorialny
Konstytucja w rozdziale o samorządzie terytorialnym stanowi, iż podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina natomiast inne jednostki samorządu lokalnego i regionalnego określa ustawa. Jednostki te zostały określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa[8]. Gminy, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego działają na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[9].
Mieszkańcy gminy, powiatu, województwa z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową (mieszkańcy powiatu – lokalną, a mieszkańcy województwa - regionalną wspólnotę samorządową). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiadają także osobowość prawną. Ich samodzielność podlega ochronie sądowej.
Organami gminy są rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru nad samorządem gminnym są premier i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. W myśl obowiązującego prawa prezes RM sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach[10].
Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Kontroluje ona działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Rada powiatu kontrole sprawuje poprzez komisję rewizyjną, powoływaną w tym celu, w skład której wchodzą radni powiatu. Statut reguluje organizacje wewnętrzną i tryb pracy rady. Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu w skład, którego wchodzą starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Zarząd powiatu wybierany jest przez radę powiatu.
Analiza art. 30a ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 33a, 33b oraz art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do stwierdzenia, iż zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz starostwo powiatowe i powiatowy urząd pracy stanowią powiatową administrację zespoloną. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i sprawuje zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. Z faktu sprawowania zwierzchnictwa dla starosty wynikają następujące uprawnienia w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży: powoływanie i odwoływanie, w uzgodnieniu z wojewodą, kierowników tych jednostek, zatwierdzanie programów działania oraz uzgadnianie wspólnego działania na obszarze powiatu, a w sytuacjach szczególnych kierowanie wspólnymi działaniami tych jednostek. Poza kierowaniem wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych, sprawowanie zwierzchnictwa starosty w stosunku do powiatowych służb nie oznacza kierownictwa nad tymi służbami, a jedynie przewidziany przepisami prawa wpływ na ich działalność, przejawiający się w uzgadnianiu wspólnych działań na obszarze powiatu, kompetencjach kreacyjnych w stosunku do kierowników tych jednostek.
...
justysior