Akademia Ekonomiczna w Krakowie

Agnieszka Duplak

Pozyskiwanie środków unijnych na finansowanie zadań gmin

(na przykładzie Gminy Brzeszcze)

                                                                                                  Opieka naukowa

                                                                                                  Prof. AE dr hab. Bogumiła Szopa

Kraków 2003

Spis treści:

Wstęp              3

I. Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego              4

1.              Istota samorządu terytorialnego              4

2.              Budżet jednostki samorządu terytorialnego              11

3.              Proces tworzenia i realizacji budżetu gminy              16

4.              Źródła dochodów gminy              23

5.              Główne kierunki wydatkowania środków              35

II. Funkcjonowanie funduszy Unii Europejskiej              39

1.              Geneza Unii Europejskiej              39

2. Cele Unii i środki ich realizacji              50

3.              Fundusze przedakcesyjne jako instrumenty finansowe Unii Europejskiej              60

3.1.              Wprowadzenie              60

3.2.   Program PHARE              64

3.3.   Fundusz ISPA              68

3.4.   Program SAPARD              74

4.              Pozyskiwanie środków z funduszy Unii Europejskiej              78

III. Pozyskiwanie środków z funduszy Unii Europejskiej na finansowanie zadań Gminy Brzeszcze              82

1.              Charakterystyka Gminy Brzeszcze              82

2.              Budżet Gminy Brzeszcze w latach 2001-2003              86

3.              Projekt realizowany przez Gminę Brzeszcze z funduszu SAPARD              100

4.              Kryteria przyznania pomocy z funduszu SAPARD dla Gminy Brzeszcze              102

5.              Wniosek o pomoc finansową na realizację inwestycji              111

Zakończenie              125

Bibliografia              126

Spis tabel              128

Wstęp

Jednym z najważniejszych dla nas aspektów integracji z Unią Europejską są fundusze pomocowe. Przedakcesyjne fundusze bezzwrotnego wsparcia dla krajów kandydujących do Unii już dzisiaj dają możliwość realizacji inwestycji na ogół przekraczających możliwości finansowe polskich gmin, powiatów i związków komunalnych. Dzięki nim w społecznościach lokalnych można dokonać znacznego przełomu w wielu sektorach polskiej gospodarki.

Skorzystanie z programów przedakcesyjnych uzależnione jest od spełnienia pewnych warunków i kryteriów. Należy do nich – obok współfinansowania projektów, które uzyskają wsparcie ze środków pomocowych – przede wszystkim stworzenie w danym kraju infrastruktury planistycznej i kontrolnej, tj. przygotowanie dobrych wniosków spełniających wymogi wspólnotowych procedur, spójnych ze strategią rozwoju kraju oraz zbudowanie systemu kontroli wykorzystania środków pomocowych.

W pracy, składającej się z trzech rozdziałów, przedstawiono gospodarkę finansową samorządów terytorialnych w Polsce oraz funkcjonowanie przedakcesyjnych funduszy Unii Europejskiej, z których samorządy mogą uzyskać środki pomocowe na realizację swoich zadań oraz planowanych inwestycji.

W rozdziale I omówiona została istota funkcjonowania samorządu terytorialnego, proces tworzenia i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz klasyfikacja dochodów i wydatków gminy. Zawiera on też analizę źródeł dochodów oraz rodzaje zadań, na które zostają przeznaczone.

Rozdział II opisuje genezę Unii Europejskiej oraz cele, środki ich realizacji i prowadzone polityki szczegółowe. Zawiera też charakterystykę przedakcesyjnych funduszy pomocowych Unii Europejskiej: programu PHARE, funduszu ISPA i funduszu SAPARD oraz proces pozyskiwania środków z tych funduszy i kryteria, jakie należy spełnić, ubiegając się o pomoc przedakcesyjną.

Rozdział III zawiera charakterystykę Gminy Brzeszcze oraz jej dochodów i wydatków w latach 2001-2003. Opisuje również planowaną przez Gminę inwestycję, na realizację której ubiega się ona o środki z funduszu SAPARD. W rozdziale tym opisane zostały warunki i kryteria, które Gmina musi spełnić, by uzyskać pomoc oraz przedstawiona została instrukcja wypełnienia wniosku o pomoc finansową.

Dane wykorzystane w tej części pracy zostały opracowane na podstawie informacji i dokumentów udostępnionych przez Urząd Miejski w Brzeszczach.

I. Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego

1.     Istota samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego. Można go określić jako zdecentralizowaną, nie podporządkowaną hierarchicznie rządowi centralnemu część administracji publicznej, z własnymi wybieralnymi organami uchwałodawczymi i wykonawczymi. Samorząd terytorialny jest częścią władzy publicznej, jednakże jego prawa są niejako pochodne od państwa.

Do podstawowych istotnych cech samorządu terytorialnego należy:

-            wybór w tajnych wyborach niezawisłych organów władz ustawodawczych

       i wykonawczych,

-            brak hierarchicznego podporządkowania organów lokalnych administracji rządowej,

-            zagwarantowanie sądowne samorządowi terytorialnemu samodzielności finansowej

       i prawnej oraz własnych źródeł dochodów,

-            samodzielność, ale w granicach określonych ustawowo przez państwo,

-            ograniczenie kompetencji samorządu terytorialnego wyłącznie do spraw lokalnych.

Ważną cechą samorządu terytorialnego jest posiadanie osobowości prawnej. Jest ona konsekwencją przyznania samorządowi publicznych praw podmiotowych. Osobowość prawna wynika z odrębności majątkowej samorządu terytorialnego (posiadania mienia komunalnego), samodzielności finansowej (wyposażenia samorządu we własne źródła dochodów) oraz występowania we własnym imieniu w obrocie prawnym.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż:

1. samorząd terytorialny jest jedną z podstaw państwa demokratycznego, w którym obywatele mają prawo do udziału w prowadzeniu spraw publicznych,
2. zasady działania samorządu terytorialnego powinny być uregulowane w odpowiednich przepisach (ustawach), a w miarę możliwości w konstytucji,
3. samorząd to prawo i faktyczna możliwość władz lokalnych do regulowania

      i kształtowania w ustawowych granicach istotnej części spraw publicznych dla dobra

      swoich mieszkańców,

4. mieszkańcy zarządzają sprawami publicznymi bezpośrednio, względnie poprzez rady lub zgromadzenia, których członkowie wybierani są w wolnych, tajnych, bezpośrednich, równych i powszechnych wyborach,
5. rady i zgromadzenia mają swoje organy wykonawcze, które są przed nimi odpowiedzialne,
6. zadania i uprawnienia społeczności lokalnej (władz lokalnych) nie powinny być podważane lub ograniczane przez inne władze centralne i regionalne,
7. związki samorządu terytorialnego winny mieć zagwarantowaną prawną możliwość samodzielnej obrony swoich interesów,
8. państwo może zlecać niektóre zadania do wykonania samorządowi terytorialnemu tylko

      w drodze ustaw, a realizacja zadań zleconych uwzględniać powinna kryterium 

     efektywności i skuteczności,

9. władze lokalne powinny mieć prawo do samodzielnego określenia swych wewnętrznych struktur administracyjnych w taki sposób, aby dostosować je odpowiednio do miejscowych potrzeb i skutecznego załatwiania spraw,
10. samorząd terytorialny zajmuje się zabezpieczeniem dochodów własnych i środków finansowych,
11. przewiduje sprawy współpracy, korporacji samorządowych przy wykonaniu zadań wspólnych (tworzenie w tym celu związków krajowych a także międzynarodowych).

„Współczesny samorząd terytorialny funkcjonuje w ramach państwa i z upoważnienia państwa. Wszystkie kompetencje, które pozostają w gestii poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, wynikają z przekazania tych kompetencji przez państwo. Państwo określa zakres działania poszczególnych szczebli samorządowych, normuje ich ustrój prawny i wyposaża je w środki finansowe. Równocześnie jednak z wymienionych zasadniczych cech, które charakteryzują samorząd terytorialny, wynika, że w zakresie przekazanych mu uprawnień posiada on osobowość prawną, niezależność, a także ma zapewnioną ochronę sądową. To zaś pozwala na podział kompetencji między władzę państwową a władze poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego a nawet na prowadzenie sporów z organami państwa. Wykonując zadania administracji państwowej samorząd terytorialny może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym o charakterze władczym”[1].

Zadania z zakresu administracji państwowej wykonywane są przez administrację rządową oraz przez samorząd terytorialny.

Zadania samorządu terytorialnego można podzielić na dwie grupy:

1.      zadania własne,

2.      zadania zlecone.

Zadania własne samorząd terytorialny wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W zakresie realizacji tych zadań samorząd terytorialny jest niezależny. Zadania własne samorządu terytorialnego można podzielić na :

-            obligatoryjne -  muszą być bezwzględnie i obowiązkowo realizowane,

-            fakultatywne – mogą być realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują one wystarczającymi środkami finansowymi, aby te dodatkowe potrzeby wynikające z ich kompetencji działania mogły zostać zaspokojone.

Zadania zlecone (poruczone) samorządowi terytorialnemu wykonywane są przez jego jednostki na zlecenie administracji rządowej. Zaspakajanie potrzeb w zakresie tych zadań spoczywa na administracji rządowej, dlatego w wypadku wykonywania zadań zleconych samorząd terytorialny otrzymuje od administracji rządowej dotacje celowe na ich realizację. Organy administracji państwowej, przekazując środki publiczne na wykonanie zadań zleconych, mają prawo kontrolowania wydatkowanych środków pieniężnych.

Zadania zlecone podzielić można na:

-            zadania zlecone ustawowo – realizowane przez samorząd terytorialny obligatoryjnie,

-            zadania powierzone – przejmowane są do realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego po uprzednio zawartej umowie z przekazującym zadanie organem administracji rządowej lub z inną jednostką samorządu terytorialnego.

„Zadania własne, finansowane z dochodów własnych samorządów terytorialnych, podlegają kontroli i nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności działania, tzn. działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z kolei zadania zlecone przez administrację rządową finansowane są dotacjami przekazywanymi na konkretny cel i podlegają ocenie przez dotującego nie tylko z punktu widzenia legalności, ale również celowości i gospodarności”[2].

Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Stosowane przez nich środki nadzoru to:

-            stwierdzenie nieważności uchwał organów gminy, powiatu, województwa,

-            rozwiązanie organów gminy, powiatu, województwa, gdy rażąco, wielokrotnie naruszają konstytucję lub ustawy,

-            ustanowienie zarządu komisarycznego nad gminą, powiatem, województwem, jeżeli organy te nie rokują nadziei na szybką poprawę swojej działalności oraz występuje przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.

W swej działalności samorząd terytorialny spełnia istotne funkcje. Podstawowe funkcje samorządu terytorialnego obejmują:

1.      funkcję decyzyjną,

2.      organizacyjną,

3.      administracyjną,

...